【瞭望東方周刊2014年12月18日】中國的國家公園建設，仍然在路上。
早在2007年，不少地方都提出建設國家公園的構想。比如，陝西的秦嶺中央國家公園，四川的紅原大草原、汶川國家公園，貴州的黃果樹國家公園，新疆的喀納斯國家公園，青海的坎布拉國家公園，等等。
十八屆三中全會提出，堅定不移實施主體功能區制度，建立國家公園體制。這猶如吹響了衝鋒號，更加激發起各地高漲的國家公園建設熱情。
試點之火
國家公園試點的申報之火，從2014年初就開始熊熊燃燒。
據《中國綠色時報》消息，2014年初，湖北省林業廳向國家林業局遞交申請，請求將湖北列為國家公園建設試點省。此前，湖北省委已出臺意見，明確提出「支持神農架等地創建國家公園，完善自然保護區、風景名勝區管理體制」。
西藏自治區計劃2014年開展國家公園建設試點，爭取逐步將珠峰、雅魯藏布大峽谷、納木措、瑪旁雍措納入國家公園建設試點範圍。
2014年2月23日，江西省委書記強衛提出：「要以國家公園建設為契機，打造江西的綠色明珠。」
更多地方的申報聲音在2014年全國兩會上陸續響起。
全國人大代表、黑龍江省伊春市市長高環說，伊春市將對照美國、加拿大國家公園的建設標準，建設「伊春國家公園」，將伊春北部地區14個保護區、9個森林公園和3個地質公園納入整體規劃，實行更加嚴格的源頭保護制度。
全國人大代表、內蒙古森工集團黨委書記張學勤提出議案建議，在內蒙古大興安嶺北部原始林區設立國家公園。
3月，浙江省的仙居、開化兩縣被環保部列入國家公園試點，成為全國首批兩個國家公園試點縣。5月，根據國家林業局《關於調整充實國家林業局林業改革領導小組的通知》，青海省被列入國家公園體制試點範圍。
而雲南羅平縣在11月表示，將高起點、高標準建設國家公園縣，擔負起做大經濟總量和提升經濟質量的雙重責任。
《中國環境報》11月26日的報導透露，海南省正在爭取試點建立國家公園。海南省國土環境資源廳在回復農工黨海南省委員會關於「率先在海南建立國家公園體制的提案」中表示，目前涉及國家公園體制四方面的問題已解決，其中包括「圍繞建立國家公園體制，積極推進配套改革；成立工作專班，加強與國家有關部委溝通協調」等。
同一天的《安徽日報》報導，黃山風景區日前在全省率先啟動國家公園試點創建工作，全力打造「國家與民族的聖地、風景名勝與生態保護的重地、旅遊與休閒的福地」。
事實上的空缺
中國最早的國家公園試點出現在2008年。
那一年6月，雲南省被國家林業局作為國家公園建設試點省份，以具備條件的自然保護區為依託，開展國家公園建設工作。
同樣在2008年，環保部和國家旅遊局選擇在黑龍江省伊春市湯旺河區進行國家公園建設試點，並為湯旺河國家公園授牌。
國務院發展研究中心社會發展部研究員蘇楊認為，試點迄今已有6年，但對遺產地的管理，基本上是新瓶裝舊酒。大多數以各種方式掛牌「國家公園」的遺產地，仍然沿襲現有的其他類遺產地管理體系的體制機制，沒有保護好、沒有服務好、沒有經營好等遺產地管理的共性問題，基本沒有緩解，有的地方不當經營現象甚至更加嚴重。
蘇楊總結，開展這些試點工作的地方政府，更多的是看中了國家公園品牌的經濟效益，試點情況既不規範、也不公益。所以，「無論國家公園還是國家公園體制，在中國大陸仍然處於事實空缺狀態。」
甚至於國家公園的概念也還很模糊。蘇楊說，國家公園不等於價值較高的自然保護地。僅從數量而言，存在這樣一個關係：文化與自然遺產地＞自然保護地＞國家公園。
自然保護區絕不等同於國家公園，二者有兩方面區別：自然保護區強調保護，而國家公園強調保護利用兼顧；自然保護區是生態系統發揮功能和保護生物多樣性的平臺，其景觀價值不一定高，而國家公園必須具有國家級的景觀價值（當然也可能伴生較多的生態服務功能）。
中國語境下的「國家公園」
中國語境下的「國家公園」，實際上已有一大堆繁雜的稱謂：國家級風景名勝區、國家森林公園、國家海洋公園、國家地質公園、國家溼地公園，國家城市溼地公園……
中國風景名勝區協會副秘書長周雄向《瞭望東方周刊》講述了具有中國特色的國家公園形成過程。他介紹說，在籌建「國家重點風景名勝區」之前，「我們曾與美國的相關部門交流，可以說，整體規劃和體系都向他們借鑑了經驗」。
在他看來，美國文明具有荒野文明的特性，其國家公園多在地廣人稀區域。而中國是農耕文明，包括九寨溝、張家界、泰山等，幾乎所有的風景名勝區內都有大量居民和大面積生活區，展示著獨特的人文脈絡。這是中國與世界上大多數國家公園的現實差別。
發達國家已經建成了成熟的國家公園體系。比如，美國於1935年通過了《歷史古蹟法》（Historic Sites Act of 1935），規定將國家重要的自然與歷史性旅遊資源統一交由國家公園管理局管理；德國為國家公園設立的政府管理機構稱為國家公園管理處，隸屬於所在地的縣議會，必要的管理經費由州政府根據規定下撥到縣；日本國家公園系統的管理由國家環境署與縣政府、市政府以及國家公園內各類土地所有者密切合作進行。
其他一些國家，也都建立了統一的專業機構來管理國家公園。如韓國由隸屬環境部的國家公園管理局負責管理；澳大利亞的國家公園由環境與遺產部管理；紐西蘭包括國家公園在內的自然與歷史遺產由保護部負責管理。
國外的國家公園體系不可能被照搬到中國。住建部《中國風景名勝區事業發展公報（1982—2012）》中說:「我國建立了國家建設行政主管部門、地方政府主管部門以及風景名勝區管理機構三級管理體制。」
其中，國家建設行政主管部門負責全國風景名勝區的監督管理；省、自治區人民政府建設主管部門和直轄市人民政府風景名勝區主管部門，負責本行政區域內風景名勝區的監督管理；而風景名勝區所在地縣級以上地方人民政府設置的風景名勝區管理機構，則具體負責風景名勝區的保護、利用和統一管理。
從體系上看，中國的風景名勝區也屬於中央與屬地層級管理。關鍵在於，除住建部外，林業局、環保部、海洋局等部門均有各自的國家公園系統。
國務院下屬機構中，沒有一個部門能綜合管理所有的中國國家公園。
「實際上，最早設計『國家重點風景名勝區』方案時，已規劃了各種類型的國家公園，包含此後各部委所報批的現有種類。部門之間的合作和協調總有不盡如人意的地方吧。」周雄告訴本刊記者。
在早期的國際交流中，外國專家曾疑惑我們的「國家級風景名勝區」的定位，「我們解釋說，它就是中國國家公園，這個定位如今在國際上已達成共識。」周雄說。
誰在管理
《瞭望東方周刊》查閱聯合國教科文組織世界遺產中心名錄，發現在冊的中國世界遺產共有47處，其中有兩處的英文登記名為National Park（國家公園），分別為廬山和三清山。
而在由中國聯合國教科文組織全國委員會、住建部、國家文物局主管的中國世界遺產網上查詢，本刊記者發現，廬山的遺產名稱是「廬山風景名勝區」。
細微的差別中，蘊涵著中國特色的國家公園一段鮮為人知的歷史。
「1982年，國務院審批的第一批44處風景名勝區的名稱為『國家重點風景名勝區』，其規劃配置都是按照國家公園體系設計的。後來在執行中採取了折中方案，不過『風景名勝區』的英文標示使用的是National Park Of China。」景觀地質專家、世界遺產申報組組長梁永寧告訴《瞭望東方周刊》。
新中國成立以來，已大致形成九大類自然和文化遺產地管理體系，其總面積佔國土面積的近20%。在十八屆三中全會作出「建立國家公園體制」的決定之前，這些自然和文化遺產地的管理權限，分散於相關部門和地方政府。
其中，風景名勝區和國家城市溼地公園由住建部管理；國家森林公園和國家溼地公園由國家林業局管理；文物保護單位由國家文物局管理；國家地質公園由國土資源部管理；水利風景區由水利部管理；A級旅遊景區由國家旅遊局管理。
這些部門中，與國家公園建設關係最密切的有三個：國家林業局、住建部、環保部。因為在眾多類型的自然和文化遺產地當中，建立最早且依法而設的體系只有三類：自然保護區、風景名勝區、文物保護單位。
這也許就是不得不「折中」的緣由。「在九大類自然和文化遺產地管理體系中，含金量最高的兩塊牌子是『國家級風景名勝區』和『自然保護區』，這兩者是由國務院直接審批的。」梁永寧說。
「1982年第一批『國家重點風景名勝區』中本應有45個景區，但後來沒有張家界，這是由於張家界屬於林業局管轄，而主管單位當時不願放手。」中國公園協會副秘書長李亮告訴《瞭望東方周刊》。
北京大學旅遊研究與規劃中心主任吳必虎對本刊記者說，國家級風景名勝區的管理權主要還在當地政府手中，而其他公園系統的審批項目，用人權、管理權多集中在直屬部委。
「國家公園管理局」呼之欲出
如今中央明確提出建立國家公園體制，是否暗示著要解決多頭交叉、管理錯綜複雜的局面？畢竟，沒有中央級機構的管理認定，也就沒有部門理直氣壯地說：我們就是中國國家公園。
於是，一個專家學者們設想中的國務院直屬管理部門浮出水面——「中國國家公園管理局」。
「的確有許多專家提出建立國家公園管理局。我認為，不僅是國家公園，只要是冠以『國』字頭的風景區、保護區都應該納入這個新部門的管理。」梁永寧提出了自己的意見。
美國國家公園的管理人員一律由國家公園管理局任命、調配，有固定員工和臨時員工的區別，一般要求有較高的學歷，統一著裝，配備先進設備，以保證國家公園的資源保護和服務質量。梁永寧設想中的新部門，可以仿鑑美國的相關配置，他認為那是被世界多數國家所認可的管理體系。
「這個部門不應以現在的任何部門為主導，而是集中各部委下具體管理九大類自然和文化遺產地的處或司，整合成一個全新的部門。」吳必虎說。
國家公園種類繁多，如文物、海島、地質等類型的公園，具有很強的專業性，而被整合的人員和部門中，大部分只有執行和管理方面的經驗，缺乏原有部委的專業能力和專家支持，他們將如何應對不同公園類型的管理難題呢？
吳必虎認為，政府可以向研究機構、學術機構等購買學術支持，這也是一種政府採購。「專業場館的建設，可以採取公開招標。比如溼地觀鳥屋棚的建造，就有一些非常專業的公司。」
蘇楊建議，在國家公園體制建設方面，由國務院明確（或設立）國家公園主管部門，統一負責國家公園管理制度的制定和審批、監督等綜合管理工作，並安排與國家公園規模和日常管理需求相適應的專項資金。
預計2015年推出國家公園試點
除了編制國家公園發展規劃、建立國家公園的準入標準外，相關立法的呼聲更高。
在生態文明貴陽國際論壇2014年年會上，國家林業局野生動植物保護與自然保護區管理司司長張希武說：「國家公園在我們國家是個新生事物，沒有明確的法律地位，也沒有國家層面的法律法規和管理規定。第一步應該建立國家公園的管理條例，先從條例著手、法規著手，同時對每個建成的國家公園形成一園一法。」
先立法還是先成立機構，吳必虎推崇兩者同步，李亮則對先立法的觀點不樂觀，「現實情況是，沒有實踐很難立法。旅遊法研究了18年，最後依靠人大常委會的『幫忙』才通過。風景名勝區管理條例頒布前，也在各個部門審批『遊走』了8年。」
據悉，中國先後頒布《中華人民共和國城鄉規劃法》、《中華人民共和國土地管理法》、《中華人民共和國環境保護法》等與風景名勝區密切相關的法律十餘部。水利部、海洋局、林業局也有相關條例涉及體系內的公園管理。
李亮說：「我們不缺法律，問題在於有法不依，執法不嚴。風景區可以說是各部門的搖錢樹，要建立新的國家公園管理局，就會觸動原有利益，誰也不願意輕易放手。」
接受本刊採訪的多數專家認為，建立國家公園管理局雖然困難重重，但只要中央政府下決心就一定能解決。
吳必虎預期，2015年這個部門或許就能成立。李亮的判斷則在「三年後」，因為「專家團隊的調研和試點都是必要的過程」。
而周雄沒有給出一個時間點。他說：「國家級風景名勝區是我國對國家公園第一步試點，新的試點將更具有目的性。中國地廣人多，牽一髮而動全身，安置引導問題都沒有先例可借鑑。需要一步步來，穩定壓倒一切。」
據國際在線的消息，建設國家公園體制的思路和方案正由中國國家發展改革委社會發展司牽頭制訂，「預計2015年將推出國家公園試點」。
資訊鏈：國家公園
世界上第一座國家公園誕生於美國。1872年的3月1日，根據美國國會法案所述：「為了人民的利益，黃石公園被批准成為公眾的公園及娛樂場所」，同時也是「為了使它所有的樹木，礦石的沉澱物，自然的奇觀和風景，以及其它景物都保持現有的自然狀態而免於被破壞」。當時的總統尤利塞斯•格蘭特在提案上簽字。
國家公園的擴展分為三個階段：
第一階段是19世紀末，美國設立了一批標誌性的國家公園，而其理念也傳播到了加拿大、澳大利亞和紐西蘭等國。
第二階段為20世紀前半期，歐洲國家開始應用國家公園理念，在瑞典、義大利、羅馬尼亞、希臘、西班牙、冰島、愛爾蘭和瑞士都設立了國家公園。與此形成對照的是，歐洲殖民國家此時並未在本土設立國家公園，如英國、法國、比利時等國，而是在亞洲或非洲殖民地設立國家公園。
第三階段是第二次世界大戰結束後，國家公園理念在全球範圍內傳播，幾乎每一個國家都對外聲稱擁有自己的國家公園。
前兩個階段，國家公園的定義還拘泥於傳統美學、休憩與旅遊及功利主義的價值，第三階段增加了自然保育和生態系統功能。