《國有土地上房屋徵收與補償條例》解讀
為了規範國有土地上房屋徵收與補償活動，維護公共利益，保障被徵收房屋所有權人的合法權益，國務院於2011年1月21日公布施行《國有土地上房屋徵收與補償條例》（國務院令第590號，以下簡稱《條例》），對拆遷補償、公共利益的界定、徵收程序、強制搬遷等內容都作出了明確規定。
一、背景和目的
房屋，人的安身之本；住宅，老百姓的棲身之所，公民合法的私有財產理應受到保護。《條例》出臺以前，我國一直在沿用舊有的《城市房屋拆遷管理條例》。這部條例1991年出臺，2001年修改。2007年10月1日，物權法正式施行，明確界定了公民私有財產權與國有、集體財產權的平等主體地位。舊有的《城市房屋拆遷管理條例》因與物權法有關規定不符，面臨停止執行。
由於我國《土地管理法》及《實施條例》對集體土地的徵收尤其是補償程序偏重於對農用地的考慮，而原《城市房屋拆遷管理條例》又明確表示僅調整國有土地上的房屋拆遷活動。在實踐中，大量存在的「城中村」拆遷問題成為法律的真空地帶，甚至有個別城市自行制定了既無須依據《土地管理法》進行徵收審批和補償，也不按照國有土地房屋的市場價標準進行補償的「獨特的」「集體土地房屋拆遷制度」，造成了大量社會矛盾。關於公共利益的界定問題，也是人們關注的一重大問題，從世界各國立法結合我國實踐分析，界定公共利益必須恪守狹義原則，我國實踐中遇到的問題如「國家機關辦公用房建設、營利性公共事業」是否屬於公共利益？在《條例》出臺之前，無法對上述問題進行明晰。
《條例》的草案於2010年1月29日和2010年12月15日兩次向社會公開徵求意見，這被認為是值得載入史冊的日子。徵求的意見中，各界普遍關注的焦點問題，也正是民眾所關切的熱點，如是否應涵蓋宅基地上房屋的徵收、公共利益的界定等問題。縱觀第一、第二次徵詢意見的草案及新出臺的《條例》，我們可以發現，舊的《城市房屋拆遷管理條例》已經被證實不符合我國當前的社會與經濟發展需要，到了非改不可的地步。而《條例》是適應我國當前社會與經濟發展要求的，是新世紀和諧社會必然會產生的，代表著私權、公權及相關商業利益在內的各方的統一的成果。2001年6月13日國務院公布的《城市房屋拆遷管理條例》自《條例》公布實施之日同時廢止。
二、主要內容和彰顯的亮點
《條例》分為五章，共三十五條，主要對徵收決定、補償、法律責任等內容作出詳細規定。其立法指導思想包括：一是統籌兼顧工業化、城鎮化建設和土地房屋被徵收群眾的利益，努力把公共利益同被徵收入個人利益統一起來。二是通過明確補償標準、補助和獎勵措施，保護被徵收群眾的利益，使房屋被徵收群眾的居住條件有改善、原有生活水平不降低。三是通過完善徵收程序，加大公眾參與，規定禁止建設單位參與搬遷，取消行政機關自行強制拆遷的規定，加強和改進群眾工作，把強制減到最少。另外，《條例》的立法理念與設計思路，也充分彰顯了其亮點。
（一）責任主體明確
《條例》第四條規定：「市、縣級人民政府負責本行政區域的房屋徵收與補償工作。市、縣級人民政府確定的房屋徵收部門組織實施本行政區域的房屋徵收與補償工作。市、縣級人民政府有關部門應當依照本條例的規定和本級人民政府規定的職責分工，互相配合，保障房屋徵收與補償工作的順利進行。」這意味著公益性徵收、補償的主體只能是政府，而不再包括開發商。《條例》將舊的拆遷許可證的方式廢除，所有的國有土地上房屋徵收行為都變為政府行為，政府對此負責。被徵收入對政府的徵收決定不服的，既可以進行行政複議，也可以進行行政訴訟。對於徵收責任主體，《條例》規定是非常明確的，這樣不僅加大了政府的責任，在出現問題時候政府也會更謹慎地對待房屋徵收與補償工作。
（二）公共利益界定明確
《條例》第二條規定：「為了公共利益的需要，徵收國有土地上單位、個人的房屋，應當對被徵收房屋所有權人給予公平補償。」同時第八條以列舉的方式將「公共利益的需要」界定了六種情形，一定程度上改變了過去舊法規對公共利益的籠統界定，對「開發商和地方政府合謀進行商業開發拆遷、權錢交易」等情況造成的惡劣社會影響有所避免，這也標誌著「官商合謀」、徵收與商業開發徵收混為一談的拆遷模式已成為歷史。另外，公共利益的界定，排除了「國家機關辦公用房建設的需要」，也就是說，個別政府及部門的領導想為自己單位蓋樓也不能徵收老百姓的房子。
（三）徵收爭執可提交司法裁決
《條例》第十四條規定：「被徵收入對市、縣級人民政府作出的房屋徵收決定不服的，可以依法申請行政複議，也可以依法提起行政訴訟。」這不僅突破了以往只能對補償、安置提起複議或訴訟的局限，而且改變了過去舊法規設置的拆遷行政裁決方式。因為《條例》規定政府是做出的徵收決定的主體，政府自己不能再作任何的行政裁決，只能由上級政府監督或者法院的裁判。
（四）注重民意和社會效果
《條例》規定，制定補償方案應當廣泛徵求社會公眾意見。因舊城改建需要徵收房屋，多數被徵收入認為徵收補償方案不符合規定的，政府應當組織由被徵收入和公眾代表參加的聽證會，並修改方案。政府作出房屋徵收決定前，應當進行社會穩定風險評估；被徵收入數量較多的，應當經政府常務會議討論決定。這些規定對比過往的立法，都體現了一個共同的特點，房屋徵收與補償工作是一種有社會影響力的工作，重視被拆遷人和公眾的意願是關鍵。同時，重視社會和公眾權利也顯示出我國立法水平的逐漸提高。
（五）廢除行政強制拆遷
《條例》規定：「被徵收入在法定期限內不申請行政複議或者不提起行政訴訟，又不履行補償決定的，由作出房屋徵收決定的市、縣級人民政府依法申請人民法院強制執行。」在過去，行政機關委託相關企業來搬遷的情況時有出現，企業為了實現經濟利益，強制搬遷過程的不規範會導致一些惡性事件的發生。而今將政府的徵收決定提交法院來判決，此舉為強制徵收設置了一道屏障，通過司法程序的設置，更好地保障群眾合法權益，把風險降到最低，近年來相關惡性強拆事件將會得到緩和。
（六）徵收補償範圍明確
《條例》規定，對被徵收入的補償包括被徵收房屋價值的補償、搬遷與臨時安置補償、停產停業損失補償和補助、獎勵。對被徵收房屋價值的補償不得低於類似房地產的市場價格。對符合條件的被徵收入除給予補償外，還要優先給予住房保障。由此可見，《條例》重視對被徵收入的補償，爭取使被徵收入滿意的基礎上實施徵收，這樣一方面可減輕被徵收入以往對低補償拆遷的牴觸情緒，一方面也可減輕徵收工作的阻力。另外，以市場價格作為補償標準，使得被徵收入的基本利益得到保障。
（七）房屋徵收排除商業利益參與
《條例》規定，承擔房屋徵收與補償工作的單位不得以營利為目的，並禁止建設單位參與搬遷。由於政府是房屋徵收的主體，房屋徵收是為了公共利益而進行的，那麼就不能允許商業利益參與其中，不能使個別人為了商業利益侵害被徵收入的權益，從中漁利。而且《條例》中規定，實施房屋徵收應當先補償、後搬遷。作出房屋徵收決定前，徵收補償費用應當足額到位、專戶存儲、專款專用。即使申請法院強制執行搬遷，申請書也應當附上補償金額和專戶存儲帳號、產權調換房屋的地點和面積等材料，這體現了最大程度上的公開透明。「先補償、後徵收」作為一個原則，通過禁止性規定規範搬遷活動，不僅強化了對被徵收入權益的保護，同時還有助於維護社會穩定。
（八）違法建築不予補償
《條例》第十六條規定：「房屋徵收範圍確定後，不得在房屋徵收範圍內實施新建、擴建、改建房屋和改變房屋用途等不當增加補償費用的行為；違反規定實施的，不予補償。」《條例》第二十四條第二款規定：「市、縣級人民政府作出房屋徵收決定前，應當組織有關部門依法對徵收範圍內未經登記的建築進行調查、認定和處理。對認定為合法建築和未超過批准期限的臨時建築的，應當給予補償；對認定為違法建築和超過批准期限的臨時建築的，不予補償。」該條規定終結了一直以來補與不補的爭議。另外，《條例》明確，徵收房屋應當符合國民經濟和社會發展規劃、土地利用總體規劃、城鄉規劃和專項規劃。保障性安居工程建設、舊城區改建，應當納入市、縣級國民經濟和社會發展年度計劃。該規定一方面表達了，地方政府和房屋徵收部門不能僅憑自己的意願就作出征收房屋的決定，也要符合城鄉規劃，不符合城鄉規劃的房屋徵收決定是違法的；另一方面也要求了相關部門應當依法加強對建設活動的監督管理，對違反城鄉規划進行建設的要依法予以處理。《條例》的規定在一定程度上限制了地方政府任意徵收房屋的權力，保障被徵收入的權利，也為國家統一進行城鄉規劃作了鋪墊。
（九）提高細則制定權限等級
《條例》第十八、二十、二十三條均有規定，關於一些實施細則的制定權限，都賦予了省、自治區、直轄市一級的政府，包括對被徵收入給予住房保障的辦法、對房地產價格評估機構具體選定辦法、對因徵收造成停產停業損失的補償辦法等。這些關鍵性辦法的制定權限提高到省一級政府，體現了國務院對房屋徵收工作的重視。
（十）野蠻拆遷可被追究刑責
《條例》第四章詳細規定了相關法律責任，相關行為如構成犯罪的均要依法追究刑事責任。如工作人員在房屋徵收與補償工作中不履行《條例》規定的職責、濫用職權、玩忽職守、徇私舞弊的；採取暴力、威脅或者違反規定採取非法方式迫使被徵收入搬遷的；採取暴力、威脅等方法阻礙依法進行的房屋徵收與補償工作的等；上述情形如構成犯罪都要依法追究刑事責任。