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治大國，如烹小鮮。紐西蘭的種種經驗得失，何嘗不值得我們深思？大洋彼岸有熱土，名曰「紐西蘭」。
早在2018年，紐西蘭政府就對外宣布，從2019年起政府將不再以GDP作為目標，而是考察社會福祉，新的財政預算案將以幸福指數來編制。
什麼是幸福預算？政府還能規劃和實現人們的幸福？
2019年5月30日，紐西蘭政府正式公布了第一份的幸福感預算案，財政支出通過增加兒童福利、提高毛利人的收入、改善精神健康、推進國家數位化和向可持續低碳經濟轉型。由此定義了不一樣的「國家成功」，並踏上了努力追求的道路。
這一創舉無疑值得全世界注目。今天就來侃一侃這個處處「藍天、白雲、清水、青山」，江山如畫的國度。
紐西蘭素有「長白雲之鄉（The land of the long white cloud）」的美譽，位於太平洋西南部，介於南極洲和赤道之間，西隔塔斯曼海與澳大利亞相望，北鄰新喀裡多尼亞、湯加、斐濟。紐西蘭是個島國，國土面積為約27萬平方公裡，據紐西蘭國家統計局估計，2019年3月末紐西蘭的居民人口（Resident Population）495.74萬人。2017年GDP為1810.94億，人均GDP為37776美元（世界銀行公布2010年不變美元價），位列高收入國家行列。
一場深刻的經濟自由化改革
二戰結束後，長期執政的紐西蘭左派政黨仍迷戀於戰時經濟的控制方式。戰後發生了長達16年的經濟繁榮，由於失業率低，經濟增速高，誘使許多紐西蘭人認為戰爭帶來的管制經濟模式是大致正確的。
戰後繁榮於1966年結束，因為大英國協體系內的貿易關係削弱，國際競爭加劇導致羊毛的出口價格劇烈下跌了近40％，而此前羊毛出口收入佔紐西蘭總出口收入的五分之二，這使得紐西蘭經濟遭受重挫。
國際競爭帶來的情勢變化，要求經濟結構必須發生巨大變化與之適應。然而，高度管制的經濟模式無法應對轉型經濟引發的調整（實際上它幾乎無法應對消費者選擇的日益多樣化），也缺乏動力和意願對經濟結構進行調整。
經濟發展的困難越來越多、越來越大，但紐西蘭的經濟管制模式卻日益僵化，最終隨著外部衝擊的加重，將紐西蘭經濟陷入長時間的停滯。該國1974年人均GDP就達到了23409美元（世界銀行公布2010年不變美元價），直到1983年人均GDP仍停留在23927美元，可謂「失去的十年」（在此期間GDP總量有增長，但增速非常緩慢，又由於人口增長更快，反映在人均GDP上，就呈現出長時間停滯的態勢），人均GDP在全球的排名從二十世紀七十年代的第五一路滑落至八十年代中期的二十位之外。
經濟發展的停滯
紐西蘭經濟陷入停滯的主因是日益僵化的經濟制度妨害了經濟的內生增長，同時兩個極為不利的外部衝擊使得紐西蘭經濟的脆弱性暴露。這兩個不利的外部因素是：
起初，紐西蘭政府為應對經濟停滯，開出的仍是新、老凱恩斯主義的老藥方，具體包括：加大政府支出，搞基礎建設，加大農業補貼，全面價格管制，增加進口關稅和加大進口限制、外匯管制。可惜，這個藥方並未發生預期的效果：
政府投資增加了財政赤字，政府不得不增稅以求平衡，進一步抑制了私人部門的活力。
大量補貼助長了農業經營者的怠惰，其提高勞動生產率的內在動力嚴重不足，進一步削弱了紐西蘭農產品在國際市場上的競爭力。
增加進出口關稅和外匯管制，使紐西蘭經濟孤立於全球一體化的浪潮，無法享有全球化的利益，進一步惡化了紐西蘭經濟的基本面。貿易壁壘阻礙紐西蘭參與國家分工與競爭，最終大大降低了紐西蘭的國際競爭力；而外匯管制不僅沒有阻止紐幣對主要國際貨幣的貶值，據世界銀行測算的官方匯率（相當於1美元的本幣單位，時期平均值）從1974年的0.7154貶值到1983年的1.3326，且使得紐西蘭現值美元計算（扣除黃金）的外匯儲備從1974年的10.45億跌至1983年的7.77億；還伴生了嚴重的資本外流（FDI從1974年的2.51億美元跌落至1983年的1.74億美元）等等問題。
嚴格的價格管制，不但惡化了居民的生活質量，還破壞了市場依價格自我調節的能力，各種商品短缺（管制造就的低價抑制了供給）引起價格的大幅上漲，1974年至1982年九年間，每年的CPI衡量的通脹率都在兩位數，1983年也高達7.34%（這意味著10年間，消費品價格漲了超過三倍）。
經濟體制改革
經濟形勢和生活水平的惡化，激起了紐西蘭人民經濟改革的渴望。這時候，一位不凡的政治家脫穎而出，羅傑·道格拉斯（Roger Douglas）託起了天降的大任。這位左派工黨領袖，在實踐中修正了自己的政策主張，從信奉國家社會主義與經濟管制轉向自由市場。
時任財政部長的他，凝聚紐西蘭人民共識（改革總是艱難的，無痛楚無改革，而政治家的作用就在於發揮領導力帶領民眾克服畏難情緒和現實痛苦，嘗試著向正確的方向進發），領導紐西蘭人民展開了一場遠比柴契爾和裡根更徹底的經濟自由化改革。
這場改革，因紐西蘭的小國地位而廣受世人忽視，但實際上卻意義非凡。學界將其命名為Rogeromics （註：Roger + Economics的變形連體詞，在歷史的長河裡，安培經濟學不過是羅格經濟學的後生罷了），其具體措施主要有：
重申自由市場的核心地位，儘可能地削減一切政府干預。
大規模出售國有企業，差不多把所有的國企都變為私營企業，包括發展銀行、商業銀行、儲蓄銀行、國有航空公司、旅遊飯店集團、電信服務、造船公司和保險公司等等，基本上涉及國計民生的通訊、航空、鐵路及公交行業都交給私人部門運營，放任自由競爭。
政府機構改革，削減公務員職位，政府部門大規模裁員，減少財政供養的人員。
取消就業保護，將勞動力交給自由市場來配置。
取消農業補貼。
減稅。新增10%的消費稅，但取消物業稅、增值稅等等，同時大幅降低進出口關稅稅率、公司與個人所得稅稅率，以此來激發私人部門的經濟活力。
取消外匯管制和絕大部分貿易壁壘。
改革的成果
這次改革最終取得了巨大成功。儘管改革伊始，紐西蘭國民上下付出了慘重的代價：
一是失業率爆升（上世紀朱公領導的改革，國企職工和公務員下崗也有類似之處），此前託庇於就業保護的人們在失業後陷入惶恐和絕望，引發了社會的動蕩和痛楚。
二是通脹加劇，放開了價格管制，商品短缺不會不治而愈，因此CPI短期暴漲。1985年至1987年間的通脹率高達15.4%、13.2%和15.7%。
然而，經濟的內生動力被改革激發，促使紐西蘭經濟煥發新生：
通脹很快受到控制。提升的價格引起了供給側的自然修正，通脹在1988年掉頭向下，在1992年迅速降至1%的低水平。而GDP卻從1992年開始取得了長周期的景氣繁榮。
失去補貼的農業反而更加多元化，積極引入更多新的產品和新的技術，農業的勞動生產率大幅提升，在國際市場上重新贏得了競爭力，出口因而恢復增長。
財政支出極大減少，財政負擔大為減輕。紐西蘭政府預算從1986年的6.6%（對GDP的佔比）的赤字在1994年轉為2.5%的盈餘。直至次貸危機爆發之前，僅有1999年發生過0.2%的赤字，其他的年份都是預算盈餘（OECD.Stat數據）。同時，政府收入在GDP中的佔比從1986年的49%一路降至2001年38.3%，即居民的宏觀稅負顯著降低，對居民的生活水平的提高產生了大大的好處。
由於國際競爭力的改善，紐西蘭貨幣紐幣的幣值保持堅挺。據世界銀行統計的官方匯率（相當於1美元的本幣單位，時期平均值）從1985年的高點2.023降至2007年的1.360。同期，外匯儲備從1980年3.52億美元的低點一路升高至2007年的172.47億美元，外國直接投資（FDI）從1983年1.75億美元的低點一路漲至2007年的43.35億美元。
以及其他種種。
上述的經濟繁榮，直至2008年的全球金融危機爆發才中斷。但經濟高度自由化的紐西蘭也迅速從次貸危機中恢復，重回穩定發展的軌道。
開創性的政府機構改革
羅傑·道格拉斯領導的經濟自由化改革中，政府機構改革是關鍵的一環。其主要從兩個維度展開：
釐清政府的職能和行動邊界。當時盎格魯-撒克遜文明圈中「公共選擇理論」（1986年度諾貝爾經濟學獎得主布坎南是這一學說的傑出代表）日益成熟，人們認識到政府行為存在極高的代理成本。
公務員並非聖徒，並不能忠實且一以貫之地服務於公眾的目標。相反，作為公眾的代理人，公務員由於自利的目的會在執行公眾委託的任務時幹一些與公眾利益相悖的事情，導致政府行為從某種程度上擁有難以克服的低效率（官僚主義和貪腐就是具體的表現，還有種種政府失靈）。因此，這一理論主張「凡可以由私營部門和非政府組織履行得更好的任務不應繼續保留在公共部門」，因為政府包攬和提供的很多服務必然導致低效率，造成全社會福利的淨損失。
紐西蘭的政府機構改革就是圍繞著一個主張進行的。為此，紐西蘭對政府的職能進行了界定，力圖構建「小政府，大市場」的社會治理體制。翻譯為我們的話，就是從管制型、生產型政府轉變為服務型政府，而且大幅度縮減公共服務的範圍和內容（其中包括大幅削減原先的高福利）。
重塑政府公共服務的方式。首先，採用商業管理的理論、方法、技術，引入市場競爭機制，以提高公共管理水平和服務質量。一方面政府角色被定義為公共服務產出的購買者或關注投資回報的出資者，按產出效率和效果而不是按投入來使用財政預算資金（同步在財政預算中將會計制度由權責發生製取代傳統的收付實現制，這是了不起的一大步，放眼今天的世界，也沒有幾國政府趕上了這種實踐）。另一方面，在政府購買公共服務的時候，除了政府以合同方式購買私人和非營利組織提供的服務外，還包括從政府內部各部門購買產出，以更革命的方式——部長向執行主管（CEO）購買服務。這就把自由競爭注入到公共服務領域中，鼓勵私營部門、非盈利組織、志願服務聯合體、政府內部服務提供部門之間相互競爭，看誰提供的公共服務更能滿足公眾的需要，藉此儘可能實現公共產品和服務的市場化。
其次，對政策決策部門和提供服務執行部門實行職責分離 ，對不同的組織賦予不同的職能，除三個中央機構（即首相和內閣、國家公務員委員會 、財政委員會) 外，還有17個政策決策部門，11個提供服務的執行部門。
最後，打破了文官常任制的歷史慣例，政府通過合同任命高級管理者，結束了對部局官員的永久性僱傭，代之以5年以內的合同僱傭。民選首相組建的內閣任命部長，由部長以市場化方式聘任執行主管（CEO）負責績效目標的達成和具體工作的實施。簡言之，就是部長的任期由選民決定，執行主管的任期則由績效考核的合同方式決定。政府各部門負責人主要的職責是制定績效目標、監督和考核而不再直接介入部門管理，目標的達成則由部門的執行主管（CEO）負責。
此外，紐西蘭政府還對易於隱瞞信息且難以管制的政府機關進行了分拆和改組，將其置於議會更嚴密的和公眾更廣泛的監督之下。
這一系列的「新公共管理」帶來了積極的成果：
政府機構得到精簡。到1995年，紐西蘭地方行政當局的數目已由700多個減少到73個，由此，政府的角色由服務提供者轉變為服務購買中的決策者、付費者和監督者。據有關數據，紐西蘭政府公務員崗位由此縮減了60%。
公共服務的效益明顯提升。由於公共服務的出資、購買與供應實現了分離，服務供應者之間相互競爭，減少了貪腐，提高了效率。到1992年，紐西蘭310億美元的預算中實際節約了約15億美元，政府部門的財政開支減少了約4%，而民眾，公民對公共部門的信任度、滿意度則出現了明顯的提升。
財政供養者銳減。財政負擔大大減輕，紐西蘭政府於1994年首次實現了財政盈餘，且當年GDP增長率超過6%，通貨膨脹率下降至1.8%。
這場「新公共管理」改革還創造了一個更廉潔高效的政府，2017年紐西蘭政府的效率指數為1.77，全球排名第11位。事實上，自1996至今，紐西蘭政府該指數的全球排名一直在前列（始終穩居前十五位）。而「透明國際」公布的清廉指數中，紐西蘭政府的全球排名自2001年至今基本沒有掉出前三名。
補強平等的教育
經濟上實行自由主義，那麼競爭就不可避免地製造出不平等的後果。有的人變富，有的人受窮。那麼平等怎麼辦？唯有教育可以解憂。
既然出生、自由競爭的結果都是不平等，唯有靠教育促進民眾在起跑線上儘可能多地實現一些平等。這種平等自然也不可能做到絕對，但毫無疑問，教育是衝擊階層等不平等體制的最佳武器。所以，紐西蘭高度重視教育，秉持「人人平等」，優先發展教育，保障教育公平的理念，形成了一套擁有紐西蘭特色的、高質量的教育體系。
在2017年由經濟學人智庫發布的全球首個「未來教育指數」評估報告中，紐西蘭得分為88.9，超越美國、英國、加拿大、芬蘭、瑞士等傳統優勢國家，成為「全球未來教育指數排名第一的國家」。紐西蘭中小學教育也被聯合國推崇為「全球中小學最佳典範之一」。
與眾不同的教育理念與實踐
紐西蘭的教育目標之一是培養學生具備五方面的能力：
而圍繞這個目標，紐西蘭的具體教育實踐更是不拘一格。學校注重學習的趣味性、實踐性，大部分依靠自學，教師只會告訴學生課程的學習目的，提出開放性課題，讓學生自己去找尋答案，不存在所謂的標準答案，每一個開放性答案都彰顯著不同答題者的知識儲備、閱歷、經驗和價值觀，而這些答案都因為多樣性而熠熠生輝。
又比如，紐西蘭教育部面向海外推廣紐西蘭未來教育的代表教師Marc，在學校負責一門名為「Makerspace」的課程。這堂課實行項目制，要求學生以項目的方式在半年到一年的時間內，把自己的設想變成設計，再將設計做成成品。課上已經有學生做出了聽力障礙運動員使用的無線口哨、檢測房屋漏水的儀器、利用雷射切割原理設計的硬幣自動點鈔機等等，設計難度遠超過普通人的想像，部分還得以申請獲得國家專利。
此外，紐西蘭還是一個移民國家，擁有高度開放的社會環境。從世界各地湧入的國際學生，帶來不同的文化思想在這裡碰撞出火花，融合出更多的智慧和文化。
社會辦學的治理模式
在紐西蘭，所有公立和私立學校都由校董會管理，按照「教育法案1989」和其他的立法規定實施管理。這是從上世紀八十年代社會整體改革的成果之一，改革取消了中央和學校之間的所有教育行政管理科層，即教育部和學校之間沒有任何行政機關存在，而把學校的管理賦權於學校董事會（Board of Trustee），又在校長和董事會構成一種制衡的代理管理機制。
中小學校董事會由5名家長互選委員、校長、1位校內教師互選委員、以及由這些委員們所共同選出的委員，至多不超過4位（選舉外部委員的目的是吸引各種專業人士參與校董會，或反映校董會在性別、族群和階級上的均衡，以增進決策權力的公平性）。在中學，校董會須另增一席學生互選委員。
各校校董會須與社區充分諮議後，提出詳細記載學校發展遠景、學校社區特性、校內各方面發展細部方案、課程實施、特殊學童與毛利學生教育安排等措施之書面契約草案，再向教育部提出審核申請。教育部審核同意後，與學校校董會籤訂辦學合同，並根據合同內容提供所需辦學經費。合同到期後，由教育部檢視學校是否根據合同辦學和是否達到一定成就水準來作為是否繼續籤訂辦學合同，提供經費補助的根據。
這最大程度地提高了學校的自治性，激發了社會辦學的創造力。當然，政府並不是除了提供經費就完全置身事外，教育部通過制定和調整「課程架構」來引導學校的教學內容，以確保提升教學品質。目前最新的課程架構中，中小學課程分為語文、數學、科學、科技、社會科學、藝術、健康與幸福等七大基本學習領域。每一基本學習領域內，再由數股核心學習大綱 (Strands) 組成。
以人為本的融合教育
《國際薩拉卡曼宣言》提倡全納教育（融合教育），即所有學生，無論殘障與否，在主流學校中有接受教育的權利，而教育環境和教師需要具備自我反省和調整的能力，以適應特殊需求學生。
紐西蘭在這方面的實踐走到了前面，2010年10月，紐西蘭教育部開始實施「全體的成功」（Sucess for All）政策，開發一系列資源支持全納學校課程設計與教學實踐。到2015年，具有較高全納實踐水平的學校明顯增多，學校普遍對全納實踐持積極態度，全納課程在學校中得到了廣泛實踐。這真正踐行了「人人平等」的理念。
富有競爭力的高等教育和職業教育
「根據世界排名，紐西蘭的所有大學都排在世界大學的前列（這裡指的可能是全球500強）。我不認為其他的大英國協國家可以做到這一點，這正體現了我們的教育是始終如一的高質量。」紐西蘭高等教育、技能與就業部部長史蒂文·喬伊斯曾如是說。
志趣多樣的國家與人民
當全世界都以GDP增長為政府的第一要務的時候，這個世界只會變得越來越無趣。
但紐西蘭人民很不一樣。2019年5月30日，紐西蘭政府公布了一份旨在提高人民幸福感的預算案，將增加兒童福利、提高毛利人的收入、改善精神健康、推進國家數位化和向可持續低碳經濟轉型作為財政政策的焦點。「我們以不同的方式衡量我們國家的成功。」財政部長格蘭特·羅伯遜（Grant Robertson）說。
紐西蘭並不是第一個重視國民幸福感的國家，此前提出的「幸福星球指數」 （Happy Planet Index）以及「國民幸福總值」（GNH）都體現了越來越多的國家重視起了這個「政治議題」。但紐西蘭卻勇敢地成為全世界首個制定「幸福預算」的國家。
在這份預算案中，政府的支出主要聚焦於以下領域：
心理健康：未來5年，政府計劃撥款19億紐幣，截至2023～2024年幫助32.5萬人，提供綜合的心理健康服務。
建設新學校和教室：政府計劃未來10年向教育部撥款12億資金。啟動計劃為一個2年項目，打造3所新校，擴建4所學校，增加至少150個新教室。
解決兒童貧困問題：政府將撥款5.35億紐幣用於提高家庭收入，包括將主要福利與工資增長掛鈎，提高認定貧困的門檻。
氣候變化：政府將撥款9500萬紐幣用於科學和研究，包括新能源技術。4年內斥資2500萬紐幣用於幫助農業應對氣候變化的影響。
其他與公眾幸福感密切相關的領域，諸如基礎設施建設、流浪漢救助等等。
這是勇敢的嘗試，儘管前景難以預料。因為增加幸福感需要財政資金買單，會派生出未來增稅預期等等問題。而不斷擴張的福利開支會不會就此使紐西蘭重蹈上世紀高福利社會主義實踐的覆轍，也很難講。但無論如何，志趣多樣的紐西蘭人民又一次站到了歷史的浪尖（這當然與其人口少有重要關係，俗語道，船小好調頭）。
紐西蘭的現狀與遠憂
增長放緩
2018年以來，紐西蘭經濟增長明顯放緩，2019年一季度GDP同比增速進一步降至2.3%，通脹率也降至1.5%的低水平，衰退的風險正在上升。
但作為全球經濟自由度最高的國家之一，紐西蘭的基本面仍保持著良好的狀況：
失業率不高，2019年一季度的失業率為4.2%，仍處於歷史低水平的區域。
宏觀槓桿率有彈性空間。據世界清算銀行數據，2018年6月末居民部門的債務佔GDP的比例為92.6%，在全球範圍內都處於高水平；非金融企業部門的債務佔GDP的比例為83.6%，在全球範圍內處於中等水平；但政府債務僅佔GDP的29.8%，在OECD成員國中處於偏低的水平，財政擴張的彈性空間很大。2018年度紐西蘭財政實現了比預算更好的盈餘，盈餘不僅讓紐西蘭有擴張資本投資的空間，也為抵禦外部衝擊提供了緩衝。
標準普爾（Standards&Poor’s）已將紐西蘭外幣和本幣信用評級展望從「穩定」改為「積極」，這是自2011年9月以來對紐西蘭做出的最好評級，這意味著紐幣有望維持強勢，使得紐西蘭擁有更大的彈性空間來維持均衡增長。
社會與經濟向左轉
紐西蘭現任總理傑辛達·阿德恩的社會與經濟主張偏左，傾向於政府實施更多的幹預以追求更大的社會公平性。所以現任政府在財政和教育等領域推出了諸多雄心勃勃的計劃。
比如紐西蘭教育部於2018年12月7日發布報告提出了30年來紐西蘭教育體系的最大改革——「明天的學校」，計劃取消目前學校董事會所擁有的大部分權力。教育部的最新改革計劃，突出教育價值平等，嘗試幫助教育落後的社區，打破特權以及實現更高的標準化。
但是，這引起了紐西蘭社會的廣泛擔憂和警惕，人們擔心一個規模不斷擴張的政府捲土重來，把上世紀80年代以來取得的改革成果付之東流。而且校董會自治的模式，經過近30年的實踐，成果斐然，使得人口不足500萬的紐西蘭教育在全球獨樹一幟，擁有強勁的國際競爭力。這時候增加政府管制，後果難料。
同樣，紐西蘭政府的幸福預算，好則好矣，肯定屬於了不起的實驗。但試圖比過去向公眾提供更多的福利，也令人擔心，因為高福利會削弱紐西蘭的長期競爭力，並加劇老齡化問題。據測算未來30年內，紐西蘭65歲以上的人口將翻倍至140萬人，因此養老金的花費在未來20年內會比現在多3倍，將從110億增長至360億紐幣。這意味著紐西蘭政府財政未來將承受著巨大的支出壓力，這時候擴張福利很可能造成財政的不平衡，打破過去的盈餘記錄。
此外，紐西蘭政府還嘗試著賦予勞動者聯盟更多權利，使其在與僱主進行薪酬談判的時候處於優勢地位。2018年4月1日起，紐西蘭最低工資被提高到NZ$16.5/小時（約75人民幣/小時）。這個數字是美國最低工資的兩倍多，幾乎比全世界所有國家都高。
這麼高的最低工資固然可以讓工作的人更有尊嚴地生活，在縮減貧富差距上發揮某些積極作用，但弊端也顯而易見，企業為了節約高昂的人力成本，會自然地提高聘用要求以確保僱員的勞動能值回票價，最後使得更多的普通人難以找到工作，最後拉低全社會的就業水平。
這一系列向左轉的政策，似乎暗示著一場輪迴。從上世紀80年代以來，紐西蘭一直向右走，現在到了向左走的時候。未來，風險和收益並存。畢竟，國家進化之路，並非單向道。
結語
這個世界如何免於動蕩？島國紐西蘭給人極大的信心，確信這個國家的人民有能力應對未來。
治大國，如烹小鮮。紐西蘭的種種經驗得失，何嘗不值得我們深思？
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