響水「3·21」特大爆炸事故對危廢監管有何啟示?

2020-12-18 澎湃新聞

編者按

1個中級法院、7個基層法院，22起刑事案件、7個被告單位、53名被告人，20年有期徒刑、個人155萬元罰金。2020年11月30日，江蘇省響水天嘉宜化工有限公司「3·21」特大爆炸事故一審公開宣判。這是迄今為止涉及環境犯罪被判刑期最長的一起案件，必將對今後汙染環境違法行為產生巨大的震懾作用。案件塵埃落定之後，我們應該反思什麼，讓悲劇不再重演。本文作者從一線生態環境監管部門的視角，為我們深入剖析這起案件。

啟示一

高度重視危廢監管能力的提升

實踐證明，危險廢物環境監管是生態環境監管中專業性、複雜性、技術性最強的領域，也是環境追責最多的領域。響水「3·21」特大爆炸事故中，長期違法貯存危險廢物是導致事故的一個重要因素。

危廢具有毒性、腐蝕性、易燃性、反應性、感染性等特性，造成的環境汙染不可逆、難以治理，社會公眾對危廢造成的環境汙染問題也十分敏感。近年來，有關危廢汙染的群眾舉報也呈上升趨勢，中央生態環境保護督察公布的典型案例中，危廢汙染相關案例也是數量比較多的。

自2013年6月施行的「兩高」辦理環境汙染刑事案件司法解釋增加對「非法排放、傾倒、處置危險廢物三噸以上的」認定為構成環境犯罪以來，涉危廢環境汙染刑事案件逐年增加，且成為環境汙染刑事案件中數量最多的一種。

生態環境主管部門要高度重視對危廢監管能力的提升，針對所管轄區域的產業、行業和企業的特點，加強對監管和執法人員危廢相關專業知識及相關法律、法規、標準和規範的培訓，打好監管執法基礎。

啟示二

制定轄區內企業危廢監管清單

危險廢物來源廣泛、種類繁多、特性各異、複雜多變，監管難度較大。加之過去對於危廢相關的監管和執法培訓較少，造成對企業現場監督檢查往往關注大氣汙染和水汙染較多，關注危廢的環境汙染問題不夠。危廢相關環境監管和執法尚未有效納入日常監督檢查的範疇，也是這次事故需要吸取的教訓。

生態環境主管部門要儘快對轄區內企業產生危廢的種類、產生量、流向、貯存、處置等信息開展摸底調查，制定危廢監管清單。需要提醒的是，雖然《固廢法》第78條要求，產生危險廢物的單位，應當向所在地生態環境主管部門申報危險廢物的種類、產生量、流向、貯存、處置等有關資料。但是，危廢監管不能僅僅依靠企業申報的情況，更不能以為企業不申報就不產生危廢，這也是從這次事故中需要吸取的教訓。

江蘇響水天嘉宜化工有限公司（以下簡稱天嘉宜公司）在明知「硝化廢料」具有燃燒、爆炸、毒性等危險特性情況下，始終未向生態環境部門申報登記，甚至通過在「硝化廢料」堆垛前擺放「硝化半成品」牌子、在硝化廢料噸袋上貼「硝化粗品」標籤的方式刻意隱瞞欺騙。

啟示三

加強對危廢相關重點行業的監管

剛剛修訂發布的《國家危險廢物名錄（2021年版）》，提升了列入名錄的危險廢物的精準性和科學性，刪除了2016年版中的第四條「列入《危險化學品目錄》的化學品廢棄後屬於危險廢物」。《危險化學品目錄》中包含2828種化學品，天嘉宜公司的「硝化廢料」就是廢棄的化學品。2021年版《國家危險廢物名錄》中列明的危險廢物有五十大類467種，比2016年版減少了12種。

雖然名錄中的危險廢物幾乎涵蓋了國民經濟的絕大多數行業，但是其中化學原料及化學製品製造業、有色金屬冶煉及壓延加工業、有色金屬礦採選業、造紙及紙製品業和電氣機械及器材製造業等5個行業，所產生的危廢佔到總量的一半以上，是產生危廢的重點行業。

所以，轄區內如果涉及到這5個行業的生態環境主管部門，不要掉以輕心，要繃緊危廢汙染監管和執法這根弦，最好是設立專門的危廢監管機構，配備專業人員，加強對產生危廢重點行業的日常監督檢查，依靠「雙隨機一公開」的方法，將企業危險廢物有關情況納入日常環境監管和執法，督促企業落實相關法律制度和標準規範要求。

啟示四

加強對中介機構的監督管理

不少生態環境主管部門通常以環評報告、竣工驗收報告等技術論證報告作為監管和執法基礎依據。但是，有些中介機構在這其中唯利是圖，企業要什麼結論就寫什麼結論，甚至幫著企業隱瞞欺騙以圖矇混過關。

現實中，中介機構環評報告水平低下或者與企業串通惡意造假，以至於誤導監管和執法的教訓已經不少，這次事故一個很大的教訓也是當地生態環境部門在監管和執法過程中過分依賴中介機構。

例如，國務院事故調查報告中指出，「鹽城市生態環境局在天嘉宜公司苯二胺項目硝化工段驗收工作中，發現其工藝流程變動後，沒有認真核查，對環評機構弄虛作假失察，僅憑天嘉宜公司委託蘇州科太環境科技有限公司出具的與事實不符的建設項目變動環境影響分析報告結論，就對苯二胺項目硝化工段等出具了驗收合格意見，致使不符合規定的項目通過了竣工驗收。」

事實上，企業如果有專業中介機構幫忙從技術上專業弄虛作假，生態環境部門有時很難識別。響水這起事故中，本來企業提出將「硝化廢料」補充到論證報告中，但是中介機構提出「增加硝化廢料屬於重大工藝變更，需要重新進行環評、審查和竣工驗收」，於是企業怕麻煩要求中介機構不要寫了，中介機構聽從了企業的意見，最終造成論證報告與實際情況嚴重不符。而此論證報告作為生態環境部門危險廢物管理和執法的基礎依據，又誤導了環境監管和執法人員。

因此，生態環境主管部門要加強對中介機構的監督管理，不能僅根據中介機構編制的環評報告、竣工驗收報告等技術報告進行監管和執法，更不能依賴第三方中介機構進行監督管理。

啟示五

依法履行危廢監管職責是重中之重

《行政訴訟法》第63條明確規定「人民法院審理行政案件，以法律和行政法規、地方性法規為依據。」「人民法院審理行政案件，參照規章。」從「3·21」特大爆炸事故的國務院事故調查報告以及法院的判決書中可以看出，對企業、中介機構以及監管部門責任認定的依據都是法律或者行政法規。

各級生態環境主管部門應當嚴格依照《固廢法》《危險廢物經營許可證管理辦法》《國家危險廢物名錄》等有關法律法規要求，履行監管職責，監督所管轄區域內的企業以及各類產生危險廢物的單位，是否制定了危廢管理計劃，是否按照國家標準貯存、利用、處置危廢，是否將危廢混入非危廢中貯存，是否貯存的危廢超過一年，是否建立了危廢管理臺帳，是否向所在地生態環境主管部門申報危廢的種類、產生量、流向、貯存、處置等有關資料等。

（生態環境部門在危廢監管方面的具體職責請見《中國環境報》2020年9月4日六版《新固廢法中生態環境部門的履職重點》）

生態環境主管部門若發現危廢有關違法行為，則按照新《固廢法》第112條和第114條進行處罰，最高可以罰500萬元，這在生態環境保護法律中，是最高額度的處罰。

需要特別強調的是，一些有關危廢的違法行為，不僅違反《固廢法》要求，還可能觸犯刑法構成犯罪，應當依法追究刑事責任。

例如，非法排放、傾倒、處置危險廢物達到三噸（含三噸）以上的，無危險廢物許可證從事收集、貯存、利用、處置危險廢物經營活動的，以及明知他人無危險廢物許可證，向其提供或者委託其收集、貯存、利用、處置危險廢物的，根據「兩高」辦理環境汙染刑事案件司法解釋規定，認定為構成環境犯罪，按照《刑法》第338條「汙染環境罪」定罪處罰，處3年以下有期徒刑或者拘役，並處或者單處罰金；後果特別嚴重的，處3年以上7年以下有期徒刑，並處罰金；同時構成《刑法》第225條「非法經營罪」的，依照處罰較重的規定定罪處罰。

啟示六

監管重點要放在是否有汙染後果上

「3·21」特大爆炸事故對危廢環境監管的深刻教訓是，生態環境主管部門對企業監管重點應放在是否有汙染後果，即企業的「三廢」是否會造成對環境的實質影響上，而不是在是否做了環評、是否做了驗收這些過程上。

天嘉宜公司有關環保的審批程序都很完備，前後委託多家中介機構編制環評報告、竣工驗收報告、固廢汙染防治專項論證報告，以及環保整治復產報告等，但這些弄虛作假的報告反而為其環境違法行為披上了合法的外衣。

環保審批程序再完美、再完善、再完備，也不能保證環境守法的結果，從而不能避免環境汙染的後果。不要說造假，即使是認真做了環評報告，但卻又不按照環評報告要求或者不完全按照環評報告要求去做，也會造成對環境的不良影響，甚至造成較惡劣的汙染後果。也有企業既做了環評，也竣工驗收合格了，但是環保設施閒置或者不正常使用，超標排放或者直接排汙，也會造成對環境的汙染和生態的破壞。而生態環境主管部門被追刑責的原因也是造成了環境汙染的後果。

環評、竣工驗收不是監管的目的，環評也不是監管的唯一依據。環境監管的目的是保障環境質量，環評、竣工驗收是保障環境質量的程序性過程，並不是企業做了環評、組織了竣工驗收，危廢就一定處置得當。

因此，生態環境主管部門的監管重點要放在是否造成了環境汙染後果上，而不在於是否做了環評、是否組織驗收等程序上。無論企業是否有環保審批手續，監管重點都應放在企業危廢是否非法傾倒處置，是否造成對環境的不良影響，是否造成環境汙染等實質影響上。

啟示七

執法重點要放在是否整改到位上

「3·21」特大爆炸事故發生後，國務院事故調查組發現生態環境主管部門之前對天嘉宜公司處罰過多次，僅2016年至2019年事故發生之前，就對其處罰多達8次，但都是罰款交到位，整改不到位；甚至天嘉宜公司總經理、法人代表張勤嶽，之前因非法傾倒、處置危險廢物124.18噸，於2017年1月被江蘇省江陰市人民法院判處有期徒刑一年六個月，緩刑兩年。國務院事故調查報告指出天嘉宜公司的6項違法行為，其中5項都是環境違法問題。

《行政處罰法》第23條明確要求，「行政機關實施行政處罰時，應當責令當事人改正或者限期改正違法行為。」無論是《固廢法》，還是生態環境領域的任何一部法律法規，對違法行為的法律責任條款，都是首先要求「責令改正違法行為」，然後才是並處罰款。因此，執法不能以罰代改，整改才是執法的目的，在執法檢查和現場排查中對發現的違法行為，要做到「三不放過」，即「不查清不放過、不處理不放過、不整改不放過」。

在環境執法上睜一隻眼閉一隻眼，從長遠看，企業和監管部門是雙輸的結局。「3·21」特大爆炸事故再次證明了這一點，天嘉宜公司總經理、法人代表張勤嶽2017年因汙染環境罪被判刑後仍不整改，這次被判有期徒刑二十年，剝奪政治權利五年，並處罰金155萬元，成為有史以來因環境犯罪被判刑期最長的一人。

因此，環境執法重點要放在企業的違法行為是否整改到位上，整改不能流於形式和表面，止於材料和照片。執法不留情面，整改實實在在，確保將問題扼殺在萌芽，把問題終結在搖籃，實際上是幫助企業。

啟示八

切實提高危廢利用和處置能力

生態環境主管部門對於危廢，既要嚴監管，也要勤疏導。在嚴厲打擊危廢相關違法行為的同時，危廢利用和處置能力建設也是一塊需要繼續補足的短板。危廢利用和處置能力，跟得上危廢產生的規模和速度，是從源頭上堵住危廢非法傾倒、填埋和處置的重要舉措。

黨中央、國務院高度重視危廢利用和處置工作，持續推進基礎設施建設，近年來危廢利用和處置能力有了較大提升。截至2019年底，全國危廢利用處置能力超1.1億噸/年，其中，利用能力和處置能力比「十二五」末分別增長了1倍和1.6倍。

生態環境主管部門要加強對危險廢物產生、利用處置能力和設施運行情況評估，科學制定並實施危險廢物集中處置設施建設規劃，實現危險廢物利用處置能力與實際需求基本匹配，與實際需要總體平衡。

例如，長三角、珠三角、京津冀和長江經濟帶其他地區等，可以開展危廢集中處置區域合作，跨省域協同規劃、共享危險廢物集中處置能力。開展區域合作的省份之間，優化危險廢物跨省轉移審批手續、明確審批時限、運行電子聯單，為危險廢物跨區域轉移利用提供便利。還可以探索建立危險廢物跨區域轉移處置的生態環境保護補償機制等。如此，就能對危廢問題標本兼治，守護好我們的綠水青山。