河南高院案例 ：土地主管部門是否為土地證書的頒發機關？
裁判要點
涉案國有土地證書的填發機關欄中加蓋有縣（市）人民政府公章，且縣（市）人民政府是法定的行政主體，故該頒證行為的行政主體是縣（市）人民政府。雖然在土地證書中存在國土管理部門也加蓋印章的情形，但屬於土地行政主管部門在登記頒證過程中的審核業務範疇，並非土地證書的頒發機關。
行政機關對已作出行政行為的自我糾錯，屬於自我監督的性質，是依法行政原則的貫徹和落實。在對原行政行為作出存在錯誤應予糾正的審核認定後，應當遵循誰行為、誰主體而誰糾錯的原則。
國土資源局是土地登記的辦理部門，雖然具體負責對涉案土地登記的調查與處置，但該土地證書的頒發機關是縣（市）人民政府，國土資源局作為土地行政主管部門在調查後，應當向縣（市）人民政府呈報調查結果，由縣（市）人民政府對以自己名義及法定職權內的土地證書作出處理決定，但國土資源局對不屬於其法定職權範圍內的頒證行為直接以自己名義作出處理決定，沒有法律依據，屬超越職權。
裁判文書
河南省高級人民法院
行 政 判 決 書
（2020）豫行再108號
再審申請人（一審被告、二審上訴人）項城市自然資源和規劃局，住所地：項城市環城中路**。
法定代表人慄金鐘，局長。
委託代理人王營軍，該局工作人員。
委託代理人劉印普，該局法律顧問。
被申請人（一審原告、二審被上訴人）項城市賈嶺春豐糧油購銷有限公司，住，住所地：項城市賈嶺鎮。
法定代表人陳華，經理。
委託代理人趙軒熠，金博大律師事務所律師。
委託代理人李曉傑，金博大律師事務所（實習）律師。
一審第三人、二審上訴人：項城市賈嶺鎮賈嶺村九隊第二村民組。
負責人楊新華，組長。
委託代理人張恩澤，河南豫龍律師事務所律師。
一審被告：項城市人民政府，住，住所地：河南省項城市人民路黨政綜合樓****。
法定代表人王富生，市長。
委託代理人吳娟，該政府工作人員。
再審申請人項城市自然資源和規劃局因與被申請人項城市賈嶺春豐糧油購銷有限公司（以下簡稱春豐公司）、項城市賈嶺鎮賈嶺村九隊第二村民組（以下簡稱賈嶺二村組）、項城市人民政府行政註銷登記及行政複議一案，不服周口市中級人民法院（2019）豫16行終287號行政判決，向本院申請再審申請。本院於2020年8月3日作出（2020）豫行申500號行政裁定，提審本案。本院依法組成合議庭，公開開庭審理了本案。再審申請人項城市自然資源和規劃局的委託代理人王營軍、劉印普，被申請人項城市人民政府的委託代理人吳娟，春豐公司的委託代理人趙軒熠、李曉傑，原審第三人賈嶺二村組的組長楊新華及其委託代理人張恩澤到庭參加訴訟。本案現已審理終結。
本案被訴行政行為：項城市自然資源和規劃局認定原賈嶺糧經所養殖場（現春豐公司）持有的項國用（92）字第08-09號國有土地使用證違反《中華人民共和國土地管理法》第六十三條之規定，作出項國土資字［2018］172號註銷決定（以下簡稱註銷決定），春豐公司不服，向項城市人民政府申請複議。項城市人民政府經複議作出項政複決字［2019］9號複議決定書（以下簡稱複議決定），維持了該處理決定，春豐公司不服，提起本案訴訟，請求撤銷該註銷決定及行政複議決定。
沈丘縣人民法院一審查明，項城市國土資源局認定1991年賈嶺糧經所與賈嶺村九隊籤訂了租地合同及買賣合同，但買賣合同是不合法行為，另外查閱地籍檔案顯示，土地使用者項城市賈嶺糧經所養殖場在申請辦理該宗土地登記時，沒有提供任何的政府批文和供地文件，該登記違反了《中華人民共和國土地管理法》第六十三條之規定。根據《河南省實施〈土地管理法〉辦法》第十一條之規定，項城市國土資源局作出註銷該土地使用證的決定。
沈丘縣人民法院一審認為，該爭議土地自1991年以來一直由春豐公司佔有使用，並且於1992年辦理了國有土地使用證。本案中，從項城市自然資源和規劃局提交的證據材料看，當時佔用該土地的原因及條件，籤訂沒籤訂書面租賃協議或買賣協議，存在不存在買賣土地的行為，所付款項性質以及在此期間就該土地是否進行過補償或賠償等事實情況不清。從1991年12月12日項城縣賈嶺鎮人民政府向項城縣人民政府提交的《項城縣賈嶺鎮賈嶺行政村第九村民小組關於申請「農轉非」的報告》中的內容：「自賈嶺鄉劃鎮以後，由於鎮直機關的延伸和鄉鎮企業的發展，經上級有關部門批准，又徵出一部分耕地，截至目前，該村民小組的118畝耕地已被佔去68.54畝。
其中賈嶺糧經所佔用耕地14.4畝，供銷社佔用耕地15畝……。」可看出當時是按政策鎮直多部門佔用土地，有沒有政府統一批覆文件，該報告是否得到批覆及後續處理結果等證明原告違法佔地的事實不清。《河南省行政執法條例》第二十四條規定：「行政執法機關在調查、檢查或者核查時，行政執法人員不得少於兩人，並應當主動向當事人或者相關人員出示行政執法證……。」根據上述規定，調查詢問應當堅持合法性原則，證據必須依法取得。
本案中，項城市自然資源和規劃局作出決定作為證據使用的詢問筆錄顯示行政執法人員為一人，違反上述法律規定。綜上，項城市國土資源局作出的註銷決定，事實不清，主要證據不足，依法應予撤銷。項城市人民政府在原有證據基礎上作出複議決定，維持了原決定，也屬主要證據不足，依法亦應予以撤銷。依據《中華人民共和國行政訴訟法》第七十條第（一）項之規定，判決撤銷項城市國土資源局作出的項國土資字［2018］172號《關於註銷賈嶺糧經所養殖廠項國用（92）字第08-09號國有土地使用證的決定》和項城市人民政府作出的項政複決字［2019］9號行政複議決定書。
周口市中級人民法院二審查明的事實與一審一致。
周口市中級人民法院二審認為，一、《中華人民共和國行政訴訟法》第四十六條第二款規定，因不動產提起訴訟的案件自行政行為作出之日起超過二十年，其他案件自行政行為作出之日起超過五年提起訴訟的，人民法院不予受理。該條規定是為了維護行政法律關係的穩定性，而對當事人不服行政行為提起行政訴訟的權利進行限制，已經超過起訴期限的當事人不應當通過其他行政程序重新獲得已經喪失的訴權。本案中，1992年5月18日，原項城縣人民政府為賈嶺糧經所養殖場頒發了項國用（92）字第08-09號國有土地使用證，距離項城市自然資源局和規劃局作出本案被訴註銷該國有土地使用證決定的時間以及距本案起訴時間均已遠超二十年，依據上述規定，從維護行政訴訟起訴制度的嚴肅性考慮，法院對該頒證行為是否合法以及該土地使用證是否應予註銷不予審查和評價。
二、《河南省實施〈土地管理法〉辦法》第十一條規定，土地登記和頒發土地證書後發現有錯登、漏登或者有違法情節的，原登記發證機關應當依法更正，收回或註銷原發土地證書，換發新的土地證書。項城市自然資源局和規劃局依據該條規定，在原登記發證機關為項城縣人民政府且未對本案所涉土地登記行為進行更正或處理、沒有做出換發新的土地證書的決定的情況下，作出被訴註銷決定，不符合上述法律規定的情形，應屬適用法律法規錯誤。
三、項城市自然資源局和規劃局作出被訴註銷決定，並未查清涉案土地性質、是否已被批覆徵用以及所涉違法佔地行為是否已被查處的相關事實，認定事實不清，主要證據不足。綜上，被訴註銷決定主要證據不足，適用法律錯誤；一審法院判決撤銷被訴註銷決定及行政複議決定判決結果正確。依照《中華人民共和國行政訴訟法》第八十九條第一款第（一）項的規定，判決駁回上訴，維持原判。二審案件受理費100元，由項城市自然資源和規劃局、賈嶺二村組分別負擔50元。
項城市自然資源和規劃局申請再審稱，一、春豐公司頒發的土地證土地來源不清。1989年實施的土地登記規則第12條規定，土地登記申請者申請土地使用權登記必須向土地管理部門提交土地權屬來源證明，但辦證時沒有提交土地權屬來源證明，辦證不符合規定。二、農民集體所有的土地不得轉讓、出讓或出租用於非農業建設涉案土地，無論是買賣或者租賃用於非農業建設都是違法的，但1991年春豐公司和賈嶺村二組籤訂《租賃合同》、《買賣合同》因違法而無效。綜上，春豐公司租賃涉案土地用於非農建設違法，其作出的註銷決定正確，應予維持。請求撤銷一、二審判決，支持其再審請求。
春豐公司答辯稱，一、因涉案不動產權證的訴訟時效已超20年，不應受理申請人的註銷登記的申請。因撤銷涉案不動產權證的訴訟時效已過法律救濟期限屆滿，喪失撤銷不動產權證的勝訴權，為維護法的安定性，不能再通過註銷登記，實現撤銷不動產權證的目的，否則將損害行政機關的權威性，行政行為的穩定性。二、本案涉案土地系用於養殖，屬於農業用地，申請人認定的用於非農業建設沒有事實和法律依據。三、申請人認定涉案土地性質為集體所有錯誤。申請人作出註銷決定前，涉案土地已轉為國有，並依法取得不動產權證，因涉案地塊轉為國有，認為買賣合同無效，缺乏事實和法律依據。綜上，請求駁回再審申請，維持原審判決。
項城市人民政府辯稱，自然資源和規劃局作出的註銷決定，認定事實清楚，作出的複議決定程序合法，依法應予維持。原審判決錯誤，請求駁回春豐公司的訴訟請求。
賈嶺二村組辯稱，一、二組村民與春豐公司系土地租賃合同關係，不存在買賣行為。在租賃時，春豐公司因拖欠二組村民租金，發生過民事糾紛，並未與其籤訂過買賣合同。二、涉案土地不存在農轉非性質，二組村民也並未收到信息辦理過農轉非手續。綜上，註銷決定認定事實清楚，適用法律準確，請求撤銷原判，維持被訴的註銷決定。
本院再審查明的事實與原審一致。
本院認為，項城市國土資源局作出的被訴行政行為法律依據不足，依法應予撤銷。一、關於涉案國有土地證頒證的行政主體問題。《中華人民共和國土地管理法實施條例》第五條規定，單位和個人依法使用的國有土地，由土地使用者向土地所在地的縣級以上人民政府土地行政主管部門提出土地登記申請，由縣級以上人民政府登記造冊，核發國有土地使用權證書，確認使用權。涉案國有土地證書的填發機關欄中加蓋有項城縣人民政府公章，且項城縣人民政府是法定的行政主體，故該頒證行為的行政主體是項城縣人民政府。雖然在土地證書中存在國土管理部門也加蓋印章的情形，但屬於土地行政主管部門在登記頒證過程中的審核業務範疇，並非土地證書的頒發機關。
二、關於行政機關的自我糾錯問題。行政機關對已作出行政行為的自我糾錯，屬於自我監督的性質，是依法行政原則的貫徹和落實。在對原行政行為作出存在錯誤應予糾正的審核認定後，應當遵循誰行為、誰主體而誰糾錯的原則。《河南省實施<土地管理法>辦法》第十一條規定，土地登記和頒發土地證書後發現有錯登、漏登或者有違法情節的，原登記發證機關應當依法更正，收回或註銷原發土地證書，換發新的土地證書。該法規明確規定對已作出行政行為發現有誤的，由「原登記發證機關」作為糾錯主體而依法更正。
本案中，項城市國土資源局是土地登記的辦理部門，雖然具體負責對涉案土地登記的調查與處置，但該土地證書的頒發機關是項城縣（市）人民政府，項城市國土資源局作為土地行政主管部門在調查後，應當向項城市人民政府呈報調查結果，由項城市人民政府對以自己名義及法定職權內的土地證書作出處理決定，但項城市國土資源局對不屬於其法定職權範圍內的頒證行為直接以自己名義作出處理決定，沒有法律依據，屬超越職權。
綜上，原審裁判理由不當，本院予以糾正，但項城市國土資源局作出的本案被訴行政行為沒有法律依據，依法應當撤銷，裁判結果仍是撤銷被訴行政行為，本院對原審裁判結果不再變更。依照《中華人民共和國行政訴訟法》第七十條第四項、第八十九條第一款第一項、《最高人民法院關於適用〈中華人民共和國行政訴訟法〉的解釋》第一百一十九條之規定，判決如下：
維持周口市中級人民法院（2019）豫16行終287號行政判決。
本判決為終審判決。
審判長 劉太鍵
審判員 段勵剛
審判員 呂 平
二〇二〇年十一月十二日
書記員 唐雅琦