原創 朱遠軍 高郵法院
編者按：在近期公布的全國法院系統2020年度優秀案例分析評選通報中，我院行政庭副庭長朱遠軍作為一審審判長審理並撰寫的嚴某訴某縣自然資源和規劃局撤銷房屋行政登記決定糾紛案案例分析成功入圍，並獲評三等獎，以下為案例主要內容節選。
【裁判要旨】
對於違法或不當的行政行為以及由於事實和法律變遷而不宜存續的行政行為，行政機關以行政撤銷的方式主動進行糾錯，雖沒有法律明確規定，但確係合法行政和自然正義的內在要求。
行政機關自我糾錯的價值在於減少或者避免行政爭議的產生，儘早結束行政行為效力不確定狀態，維護行政法律關係的穩定，增強公眾對行政機關的認同和信賴。
但從基於保護行政相對人的信賴利益和減少行政爭議產生的角度考量，行政機關採用撤銷的方式進行糾錯時應當採取足夠審慎的態度，且糾錯的目的應當不違背法律授權目的、原則行使行政職權。
【基本案情】
原告：嚴某
被告：某縣自然資源和規劃局
被告於2002年4月和7月分別審核同意某縣某廠（法定代表人為嚴某）的兩份土地登記申請，準予登記發證，分別並向該廠頒發了0265號、0698號國有土地使用證。
2002年5月28日，原告就上述兩處地塊上的房屋向房屋登記部門提出房屋登記申請，分別填寫兩份《寶應縣私有房屋所有權登記申請書》，並提交了江蘇省村鎮工程建設許可證、某鎮國土資源所出具的證明等材料。
房屋登記部門審核後於2002年9月4日批准同意，並向原告頒發了第103183號、第103184號房屋所有權證。
2012年12月8日，某縣人民政府在《國有建設用地使用權供地方案呈報表》中批准同意對第0265號、第0698號國有土地使用證共計2768平方米的國有建設用地使用權收回後掛牌出讓。
後某縣某工藝禮品有限公司（以下簡稱工藝公司）經掛牌出讓取得了上述地塊的土地使用權，並於2013年4月11日取得了第1090008號國有土地使用證，土地使用權面積2768平方米，同時就該地塊及另一地塊（面積433.2平方米）上房屋申請辦理了房屋所有權證，工藝公司於2013年11月11日取得第2013823282號房屋所有權證，證書上載明「初始登記」。
被告於2018年1月11日向原告作出《關於撤銷房屋登記的決定》，原告不服，於2018年7月2日向法院提起了訴訟，法院經審理後，作出（2018）蘇1084行初100號行政判決書，撤銷被告《關於撤銷房屋登記的決定》，並責令被告於本判決生效之日起六十日內重新作出行政行為。
原告不服，向揚州市中級人民法院提起上訴，後該院作出(2018)蘇10行終220號行政判決書，判決駁回上訴，維持原判。
被告經事先陳述、申辯權告知後，再次於2019年1月21日作出[2019]11號《關於撤銷房屋登記的決定》，認為嚴某的申請不符合登記條件及在該註銷登記之上的建築物的房屋登記也應一併撤銷。對此，原告仍不服，再次向法院提起本案訴訟。請求撤銷被告某縣自然資源和規劃局作出的[2019]11號《關於撤銷房屋登記的決定》並承擔訴訟費用。
期間，原告因認為被告存在某公司頒發房屋所有權證等事由，於2017年11月向被告提出行政賠償申請，被告於2018年1月15日作出不予行政賠償決定書，其中第一項理由為，被告已撤銷了原告持有的第103183號、第103184號房屋所有權證，原告不是上述房屋登記權利人。
【裁判結果】
江蘇省高郵市人民法院於2019年11月8日作出判決：撤銷被告某縣自然資源和規劃局作出的[2019]11號《關於撤銷第103183號、第103184號房屋登記的決定》。
某縣自然資源和規劃局不服一審判決，提起上訴。江蘇省揚州市中級人民法院於2020年5月12日作出判決：駁回上訴，維持原判。
【案例註解】
一、法律雖未明確規定，但行政機關可以行政撤銷的方式主動自我糾錯
行政行為一旦作出，即具有確定力及執行力，但是對於違法或不當的行政行為以及由於事實和法律變遷而不宜存續的行政行為，行政機關以行政撤銷的方式主動進行糾錯，雖沒有法律明確規定，但確係合法行政和自然正義的內在要求。
行政撤銷權是指行政機關消滅其所作違法或不當行政行為法律效力的權力。一般來說，行政撤銷權的行使具有以下積極的功能：一是自我糾錯功能。當行政機關發現原行政行為存在違法或不當情形而進行撤銷時，就等於行政機關已經基於其內心真誠的反省而主動地糾正了自身的錯誤。行政機關自我糾錯的價值在於減少或者避免行政爭議的產生，儘早結束行政行為效力不確定狀態，維護行政法律關係的穩定，增強公眾對行政機關的認同和信賴。二是防止爭訟功能。當行政行為存在違法或不當情形侵犯到行政相對人或其他利害關係人的合法權益時，後者就必然會通過各種救濟途徑來尋求保護。如果行政機關在事後能及時地消除其行為的違法或不當，則這種潛在的糾紛就能夠得到妥善地化解，從而預防大量爭訟的發生。
本案中，被告某縣自然資源和規劃局認為某縣某廠的土地使用權登記已註銷，故原告的房產證應一併予以註銷。根據上述分析，應當認定被告有權以行政撤銷的方式進行自我糾錯，即有權作出[2019]11號《關於撤銷房屋登記的決定》。
二、行政撤銷權如果行使不當，就會造成一定的負面影響或危害
從基於保護行政相對人的信賴利益和減少行政爭議產生的角度考量，行政機關採用撤銷的方式進行糾錯時應當採取足夠審慎的態度，因為當行政機關的撤銷權缺乏應有的法律控制時，就會造成一定的負面影響或危害。
大體來看，主要體現在以下三個方面：
一是破壞了法律的安定性。法的安定性既指法律本身的安定性，也包括因法律的適用而形成的權利義務關係的安定性。當行政行為已經正式作出甚至延續很長一段時間以後，如果行政機關仍然有權隨意對其加以撤銷，就會破壞既存的社會關係和社會秩序，從而直接威脅到法律的安定性。
二是容易侵犯受益人的信賴利益。信賴保護原則已上升為各國行政法的基本原則。當行政機關作出授益行政行為之後，相對人即會獲得某種特定的利益，且受益人往往也會信賴該行為的有效而有所作為。如果行政機關機械地按照依法行政原則而撤銷該授益行政行為，則意味著對相對人已獲利益的剝奪。可見，不受制約的撤銷權必然會侵犯到相對人基於對已作出行政行為的合理預期而產生的信賴利益。
三是助長了行政活動的隨意性。如果行政機關反覆無常、不講信用，甚至隨心所欲地改變已經作出的行政行為，則其「法律無賴」的形象必將大大降低其自身的權威。由此可見，行政機關的撤銷權如果得不到應有的節制，則其行使會對行政恣意、專斷起到推波助瀾的作用。
三、人民法院應對行政撤銷行為進行全面綜合的合法性審查
行政機關以行政撤銷的方式進行自我糾錯時，理由必須合法、正當，程序必須合法，且糾錯的目的應當不違背法律授權目的、原則行使行政職權。人民法院應當從以下幾個方面對行政撤銷行為進行司法審查：
（一）從法定職權、事實依據、行政程序、法律適用等方面進行合法性審查
行政撤銷行為與其他行政行為本質上無異，故應當對其從法定職權、事實依據、行政程序、法律適用等方面進行合法性審查。本案被訴行政撤銷行為經審查，存在主要證據不足的問題。「這裡所說的主要證據不足，是指被告向法庭提供的證據達不到被訴行政行為所認定的事實所需要的證明標準。」 具體到本案中，被告某縣自然資源和規劃局在[2019]11號《關於撤銷房屋登記的決定》中認為，「因某縣某廠的土地使用權登記已註銷，故在該註銷登記之上的建築物的房屋登記也應一併撤銷。」
但被告就某縣某廠的土地使用權登記已註銷的事實並未舉證證明，因該事實是被告作出撤銷房屋登記決定的一個重要理由，故屬於認定事實不清，主要證據不足。
需要重點指出的是，行政程序審查方面，雖然「我國法律、法規及規章在行政機關撤銷自己作出的行政行為程序方面的立法，總體上還處於一種嚴重缺失和空白的狀態。」 但與一般的行政行為程序相比，行政撤銷的程序應當更加嚴格。
因此，人民法院應當適用正當行政程序這一行政法的基本原則對行政撤銷行為程序的合法性進行審查和判斷。
正當程序原則的基本含義是行政機關作出影響行政相對人權益的行政行為，必須遵循正當法律程序，包括事先告知相對人，向相對人說明行為的根據、理由，聽取相對人的陳述、申辯，事後為相對人提供相應的救濟途徑等。
本案中，被告在作出被訴[2019]11號《關於撤銷房屋登記的決定》前，曾於2018年1月11日就案涉房屋向原告作出過[2018]3號《關於撤銷房屋登記的決定》，因被告未向原告事先告知擬作出該決定的事實及理由，剝奪了原告享有的陳述、申辯權利，故被法院判決撤銷。
被告在經事先陳述、申辯權告知後，再次於2019年1月21日作出本案被訴[2019]11號《關於撤銷房屋登記的決定》。
（二）對行政撤銷行為是否存在濫用職權、明顯不當進行審查
學界普遍認為，「『明顯不當』和『濫用職權』都是法院審查行政裁量行為是否合理的標準。」 有法官認為，「濫用職權，是指行政主體作出的行政行為雖然在其自由裁量權限的範圍內，但違背或者偏離了法律、法規的目的、原則，不合理地行使自由裁量權。」 「行政行為明顯不當，是指行政行為嚴重違反行政合理性原則而不合適、不妥當或者不具有合理性。」 明顯不當實際上是濫用職權的一種表現形式。
該法官還認為，濫用職權的行政行為主要有以下幾種表現形式：一是目的不良，即行政主體明知自己的行為違背或者偏離法律、法規的目的或原則，基於執法者個人利益和小團體利益，假公濟私，以權謀私，作出不合理的行政行為；二是未考慮應當考慮的因素；三是考慮了不應考慮的因素；四是反覆無常；五是違反均衡原則。
審查判斷是否存在濫用職權、明顯不當的步驟如下：一是確認被訴行政行為是否屬於自由裁量的行政行為；二是審查被告的目的和考慮的因素；三是審查法律、法規的目的、原則；四是審查處理結果是否存在明顯不合理的問題。
本案中，因原告嚴某向被告提出行政賠償申請，被告先是於2018年1月11日向原告作出寶國土資[2018]3號《關於撤銷房屋登記的決定》，後又隨即於2018年1月15日又向原告作出不予行政賠償決定書，理由是被告已撤銷了原告持有的房屋所有權證，原告已不是房屋登記權利人。
由此可以看出，被告作出撤銷房屋登記決定明顯具有規避承擔行政賠償責任的目的，考慮了不該考慮的因素，屬於濫用職權。
原標題：《朱遠軍丨嚴某訴某縣自然資源和規劃局撤銷房屋行政登記決定糾紛案 ——濫用職權的認定》
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