最高法判例:「一行為一複議」原則

【裁判要旨】

「有具體的行政複議請求和理由」之規定要求複議申請人提出的複議申請要明確具體，適合於複議機關受理之後有針對性地作出處理。如果複議申請人在一次申請中提出包含多主體、多行為或者多重法律關係的多項申請內容，不僅不利於複議機關合理分配行政資源、有針對性地作出調查處理，也不利於切實充分地保障複議申請人的合法權益。事實上，《中華人民共和國行政訴訟法》第四十九條有關提起訴訟應當「有具體的訴訟請求和事實根據」的規定精神與《中華人民共和國行政複議法》第二十八條有關申請複議應當「有具體的行政複議請求和理由」之規定原理相通，一脈相承。

【裁判文書】

（2020）最高法行申3132號

北京京康律師事務所主任、西北政法大學物權與土地研究所聯席所長史西寧律師提醒各位朋友們：《行政訴訟法》第四十九條第三項規定的「有具體的訴訟請求」是法定起訴條件之一。通常認為，「有具體的訴訟請求」主要是指要有確切具體的被訴行政行為。被訴行政行為構成人民法院進行合法性審查的對象，亦決定了人民法院審理和裁判的範圍。在一個行政案件中，被訴行政行為一般僅指一個行政機關作出的一個行政行為，或兩個及兩個以上的行政機關作出的同一個行政行為。儘管公民、法人或其他組織在起訴時可以提出多項具有內在邏輯牽連的訴訟請求，但作為訴訟請求基礎的被訴行政行為卻須只有一個。此即通常所謂的「一行為一訴」的行政訴訟立案受理原則。不同行政行為的作出主體不同，所依據的行政實體和程序法律存在差別，所基於的事實有異，人民法院進行合法性審查的範圍、內容、強度等亦不完全一致。若在一個行政案件中同時對兩個或兩個以上的行政行為提出起訴，則不僅不利於行政機關有效應訴，而且勢必對人民法院聚焦被訴行政行為，歸納爭議焦點，組織舉證質證，認定案件事實，安排法庭辯論，準確適用法律，作出清晰明確的裁判等訴訟活動的有序開展產生阻礙，進而影響到行政案件的公正、及時審理及保護公民、法人和其他組織合法權益、監督行政機關依法行使職權的審判職能作用發揮，還無益於有針對性地促進行政爭議的實質性化解。該原則實為行政訴訟規律使然。《行政訴訟法》第二十六條第四款關於共同作出同一行政行為的行政機關為共同被告的規定及第二十七條關於因同一行政行為產生的必要共同訴訟的規定就典型地體現了這一原則。在無法律規定的情況下，除非存在關聯事實等特殊情況及出於訴訟經濟的便宜考慮，一般不得在一個行政案件中將兩個或兩個以上的行政行為列為被訴行政行為。《行政訴訟法》第二十六條第二款關於複議機關維持原行政行為的，原行政行為機關和複議機關為共同被告的規定是一種非常例外的行政訴訟制度設置。

即便如此，依照《最高人民法院關於適用的解釋》第一百三十五條第一款的規定，原行政行為的合法性仍是審查的重心，複議決定的合法性只是一併予以審查。另需注意的是，《行政訴訟法》第二十七條關於因同類行政行為產生的普通共同訴訟的規定只是對相互獨立的兩個及兩個以上行政案件的合併審理，而非同一個行政案件。