2013-06-19 10:58:03 | 來源：中國法院網 | 作者：郝東光
現代政府不僅應該是高效廉潔的政府，也應該是誠信政府。行政相對人對行政權力的正當合理的信賴應當受到保護，行政機關不得擅自改變已生效的行政行為。如果確需改變行政行為而由此給行政相對人造成損失的應給予補償。該原則的確立對妥善處理公共利益與個人利益的關係，以及創建誠信政府、責任政府具有重要的意義。
一、信賴保護原則的淵源及涵義
（一）信賴保護原則的淵源
信賴保護原則最早產生於德國。早在第一次世界大戰之後，甚至更早一些地方行政法院的判決中，信賴保護原則的思想就得到了體現。但信賴保護原則作為行政法的原則為人們普遍接受，則是在第二次世界大戰之後，特別是在1973年召開的德國法學者大會。此次會議將「行政法上信賴保護」作為主題之一，引起了法學界的廣泛議論和重視，進而被明文規定在《德國行政程序法》及其他一些單行法中。[1]
今天，信賴保護原則已為世界許多國家所確認。但理論界對行政法中的信賴保護原則與民法中的誠實信用原則兩者之間究竟存在什麼樣的關係產生了爭議，爭議的焦點是：是否是民法中的誠實信用原則在行政法領域的類推。
持否定觀點的學者以公法私法的絕對對立為理論基礎，認為誠實信用原則作為私法規則的重要準則，不能適用於行政法。否則，行政法規則的嚴格性將受到破壞。例如，被稱為德國行政法鼻祖的奧託·麥耶就認為，法的一般原理並不存在，公法私法的混合關係也不存在，私法規定不得補充公法的欠缺。[2]
持肯定觀點的學者則認為行政法中的信賴保護原則是民法上誠實信用原則合理類推而來，他們主張：誠信類推說。與較完善的民法相比，行政法作為一部新興的部門法，在很多情況下尚缺少具體規定。這時，為了解決問題，就可以從相關法域中類推適用有關規則。日本著名行政法學教授鹽野宏就認為：「信義誠實的原則乃至信賴保護的原則，是將在私人間適用的法原理適用於行政法關係的情況。」[3]
在上述兩種截然不同的觀點中。否定性觀點以公私法的絕對對立為其存在的理論基礎，越來越不能為現代法律所認同。在肯定性觀點中，誠信類推說將行政法中的信賴保護原則解釋為民法中的誠實信用原則在行政法中的合理類推，也是欠妥當的。在民法領域，誠信原則表現為誠實信用原則，要求民事主體雙方行使權利，履行義務要以誠相待。在行政法領域，誠信原則表現為信賴保護原則，即行政主體應本著誠實信用的精神，以誠實信用的方法做出行政行為，對行政相對人的正當合理信賴以適當的方式給予保護。故本文認為，信賴保護原則不是民法誠實信用原則的類推，它是法律之誠信基本原則在不同領域的體現，是源自於誠信原則在行政法方向的延伸。
（二）信賴保護原則的涵義
信賴保護原則是指行政相對人對行政機關的行政行為形成值得保護的信賴後，行政機關不得隨意改變或撤銷該行為，依法確需改變或撤銷，由此給相對人造成財產損失或使被許可人的合法權益受到損害的，應當依法給予補償。這就要求行政機關對自己的行為或承諾應當遵守信用，不得隨意變更，更不能反覆無常，出爾反爾。
從現代行政法的發展來看，行政信賴保護原則主要包含以下幾方面的內容：
1、行政主體應本著誠實信用的精神做出行政行為,這是現代行政法對於行政主體的首要要求,也是信賴保護的基礎。只有這樣才能提高國家行為在公民之中的公信力,也才能使公民在心中產生行政行為是可信賴的意識。
2、行政相對人的信賴既包括對具體行政行為的信賴，也包括對抽象行政行為的信賴,信賴保護是保護在信賴意識支配下實施的對相對方的權利義務的設定、變更和廢除。這種實施在實際中不僅包括對具體行政行為的執行與實施,也包括對抽象行政行為的執行與實施,這是法治國家法的安定性的必然要求。
3、行政相對人有值得保護的信賴利益的產生。信賴保護是為了法的安定性和社會成員的正當利益。因此,行政相對人有值得保護的信賴利益是信賴保護的實質性內容,也是信賴保護的基礎。在信賴保護的內容中佔據重要位置,起著核心作用。
4、要有適當的方式對行政相對人正當的信賴利益給予保護。對行政相對人的正當的利益予以適當方式的保護是信賴保護原則的最終實現,也是信賴保護原則的價值能得以體現的重要環節，信賴保護若缺少這一環節將變得蒼白無力,不具有可操作性和實際意義。[4]
信賴保護原則對行政機關的要求主要有以下四方面:
其一,行政行為一經作出,非有法定事由和經法定程序不得隨意撤銷、廢止或改變。
其二,行政機關對行政相對人作出授益行政行為的,即使事後發現有違法情形,只要這種違法情形不是因為相對人的過錯(行賄或提供虛假資料信息)造成的,行政機關亦不得撤銷或改變,除非不撤銷這種違法行為會嚴重損害國家、社會公共利益。
其三,行政行為作出後,若事後據以作出該行政行為的法律、法規、規章修改或廢止,根據作出該行政行為的客觀情況發生重大變化的,為了公共利益的需要,行政機關可以撤銷、廢止或改變已經生效的行政行為。但是行政機關在作出撤銷、改變或廢止的決定之前,應進行利益衡量。只有撤銷、改變或廢止已經作出的行政行為所獲得的利益確實大於行政相對人將因此損失的利益時,才能撤銷、改變或廢止相應行政行為。
其四,行政機關撤銷或改變其違法作出的行政行為,如這種違法情形不是因相對人過錯造成的,要對相對人因此受到的損失予以賠償。行政機關因公共利益的需要撤銷、廢止或改變其合法作出的行政行為,如這種撤銷、廢止或改變導致相對人損失,要對相對人的損失予以賠償。[5]這是對相對人保護，對行政機關的監督制度。
二、信賴保護原則的適用
信賴保護原則作為行政法的一項基本原則，是行政主體在實施行政行為時所應遵循的法律準則，在行政過程中，信賴保護原則有其特定的適用條件,適用範圍和保護方式。
（一）適用條件
信賴保護原則確立的目的在於維護法律秩序的安定性和保護公民的正當權益。很顯然，信賴保護原則與依法行政之間便存在一定程度的衝突。為了協調這一衝突，使其不致對整個法律秩序產生不良影響，信賴保護原則的適用必須具備以下三個條件：
1、存在信賴基礎
此為信賴保護原則適用的前提，沒有這個前提該原則就無從適用。首先，信賴的客體不僅包括具體行政行為，還包括行政機關頒布的行政法規、行政規章、其他規範性文件的抽象行政行為以及長期以來所形成的慣例、規則等。[6] 上面所說對象能成為信賴的客體，是因為這些因素一旦形成，行政相對人將對此因素及結果產生預期，並從而選擇、調整自己的行為方式。其次，信賴保護原則存在的基礎應當是有效成立的行政行為，不論該行為是合法還是違法。因為行政行為具有公定力，只要有效成立，即使該行為是違法的，同樣可以產生信賴基礎。但是，明顯無效的行政行為是不能產生信賴利益的。因為明顯無效的行政行為根本不是行政行為，對外沒有任何效力。最後，社會成員的信賴基礎並不僅僅限於對行政機關所為的行為的信賴。在當代公共行政中，大量政府職權以委託、授權的方式讓非政府組織代替其行使，人民對這些組織行使職權的服從、配合，也是出於對其背後的有權機關的信賴，人民若因此種信賴蒙受損失，有權機構應對其負責。[7]
2、具備信賴表現
信賴表現是指行政相對人因信賴行政行為而採取的處分行為，即相對人因為相信信賴基礎穩定不變所採取的對自己生活做出安排和對財產進行處分的行為。包括作為和不作為，即：行政行為賦予行政相對人某種物質利益或特定資格，而行政相對人已對該物質利益進行處分或依此資格從事了某種行為；或者行政行為給相對人設置了某種負擔或取消了特定資格，而行政相對人已經因此遭受了不利。信賴基礎與信賴表現之間存在著因果關係，若沒有信賴基礎，信賴表現也就無從談起。
3、信賴值得保護
值得保護的信賴必須是正當信賴。所謂正當信賴是「指人民對國家之行為或法律狀態深信不疑，且對信賴基礎之成立為善意並無過失；若信賴之成立系可歸責於人民之事由所致，信賴即非正常，而不值得保護」。[8] 這主要是針對違法的行政行為而言。行政相對人的實際信賴是否值得保護，關鍵是看行政相對人對法律狀態的改變有無過錯。一般認為，相對人有下列情形之一的，不得適用信賴保護原則：（1）通過惡意之欺詐、脅迫或行賄而促成行政行為；（2）通過對重要問題的不正確或不完整的陳述而促成行政行為；（3）明知或因重大過失而不知行政行為違法。[9]
（二）適用範圍
信賴保護原則應貫穿於行政權運行的全過程。由於行政行為的多樣性，信賴保護原則在行政法上的適用必然表現為不同的形態。
行政主體應本著誠實信用的精神，以誠實信用的方法作出行政行為。行政主體在作出行政行為時不得進行欺詐、威脅、逼迫，不得以虛假的表示誤導相對人。如果不是可歸責於相對人明知或應知的情形，行政主體在作出上述行為後，造成相對人損害的，相對人就可以以信賴保護原則而要求行政主體給以利益保護。
行政主體在作出行政行為後，基於信賴保護原則行政機關不得隨意變動其作出的行政行為，主要表現為行政行為的撤銷與廢止都要受到一定的限制。而且在實踐中行政行為的變動也往往是損害社會成員正當權益的主要原因。鑑於目前我國信賴保護原則主要適用於具體行政行為，因此本文就具體行政行為變動過程中信賴保護原則的適用進行論述。
雖然具體行政行為的變動可細分為行政行為無效、撤銷、廢止及變更等,但縱觀各國行政法相關制度的設計,信賴保護原則主要適用於具體行政行為的撤銷與廢止。
1、具體行政行為撤銷中的信賴保護
行政行為的撤銷針對的是違法的行政行為。按照依法行政原則,行政主體如果作出了違法的具體行政行為,有權機關應依職權並經正當程序予以撤銷。但根據信賴保護原則,是否撤銷應衡量行政合法性所維護的公共利益與行政相對人因信賴該行政行為所產生的信賴利益,而不是一味的維護行政行為的合法性。具體來說,對於違法的授益行政行為,有權機關不得任意撤銷,因為授益行政行為使相對人產生既得利益,在符合信賴保護的條件下,任意撤銷就會損害行政相對人的信賴利益。但是如果撤銷該行為所維護的公共利益明顯大於相對人的信賴利益時,是可以撤銷的。對於違法的負擔行政行為,有權機關則可以依法予以撤銷,因為撤銷違法的負擔行政行為在一般情況下不會發生相對人信賴利益的保護問題。但如果有權機關在撤銷一違法的負擔行政行為時對相對人作出另一更不利的負擔行政行為,使相對人處於一個更不利的境地則是不允許的。
2、具體行政行為廢止中的信賴保護
行政行為的廢止是針對合法的行政行為而言的。根據信賴保護原則,行政行為的廢止也是要受到一定限制的。具體來說,對於合法的授益行政行為，當出現了下列情形時,可以全部或部分廢止:行政行為在作出時就附有廢止保留條款；行政行為附有履行義務,而相對人未及時履行該義務或未在法定期限內履行該義務；行政行為所依據的法律法規或事實基礎發生了變化,如不廢止該行為,則將會給公共利益造成損害。[10]在上述三種情形中,前兩種是可歸責於相對人的事由所造成的。第一種情形,相對人明知行政機關將來要在一定條件下廢止該行政行為,因而不產生信賴保護的問題。第二種情形,是因為相對人的過錯而造成的,不符合信賴保護原則的構成要件。但是第三種情形是由於情勢變更所致,所以行政機關在廢止該行政行為時,要充分考慮信賴保護原則,做到最大限度的保護相對人的信賴利益。對於合法的負擔行政行為,行政機關可以依法裁量是否廢止。但基於信賴保護原則,在下列情況下不得廢止:如果行政機關在廢止該行政行為後又有義務作出內容相同的行政行為的；行政機關曾對第三人承諾不廢止該行政行為的；按法律、一般法律原則、行政先例或行政行為的特徵等要求,不得廢止的。[11]
從以上分析可以看出,利益權衡是信賴保護原則適用於行政行為變動中的核心規則。其基本內容是:在社會成員對行政過程中的某些可預期因素的不變性形成合理信賴後,行政主體原則上不得變動上述因素,如因公共利益考慮而不得不變動時,必須在行政相對人的信賴利益與變動該因素所欲維護的公共利益之間進行衡量。在前者顯然大於後者時,就不得變動諸信賴因素；在相反的情形下,雖可以變動,但應該對行政相對人的合理的信賴利益予以補償或賠償。可見,行政相對人的信賴都值得保護,只是公共利益與信賴利益相較量的結果不同:當信賴利益佔上風時,絕對不得變動諸信賴利益；當公共利益佔上風時,雖可變動,但並不能因此無視信賴利益受損害的事實,必須通過信賴補償或賠償加以彌補,這是兼顧公共利益與信賴利益的一種策略。
（三）保護方式
當行政相對人的行為符合信賴保護原則的適用條件時,行政主體對其信賴利益採取什麼樣的保護方式,是十分重要的。從理論上講,對相對人的信賴利益主要有兩種保護方式,即存續保護和財產保護。存續保護又稱維護現狀,即因行政行為而產生的行政法律關係主體之間的法律關係,不論其是否合法,一律要穩定行政相對人所信賴的法律狀態。財產保護是指當行政主體不得不變動行政行為或法律狀態時,對行政相對人因此所遭受的損失予以財產上的補償。
在實踐中,這兩種保護方式各有利弊。存續保護表面看是為了保護相對人的利益而不改變原有法律狀態,但如果不顧一切的採取這種保護方式保護相對人的利益,有時會導致公共利益遭受重大損害。在這種情形下公共利益和私人利益很難得到兼顧。因此,只能說如果原有法律狀態對相對人有利,而不予改變公共利益又沒有明顯損害時,原則上應當採取存續保護的方式。也就是說,即使原有法律狀態對相對人有利,但如果打破該法律狀態所維護的公共利益很明顯大於相對人的信賴利益時,應該按照「公共利益優先」的原則打破原有法律狀態,對相對人的信賴利益給予財產保護(主要是金錢賠償)。傳統行政法與現代行政法的顯著區別就在於此,傳統行政法往往強調公共利益而忽視私人利益,而現代行政法則在保護公共利益的同時,又兼顧了私人利益。[12]
按照以上原則,《行政許可法》明確規定,相對人依法取得的行政許可受法律保護,行政機關不得擅自改變已經生效的行政許可。如果行政許可所依據的法律、法規、規章修改或廢止,或行政許可所依據的客觀情況發生重大變化,行政機關為了公共利益的需要不得不改變或撤銷行政許可,由此給行政相對人造成財產損失的,應當依法給予補償。可見我國對合法行政許可採取存續保護優先的原則。對行政機關違法作出行政許可或被許可人以欺騙、賄賂的方式取得行政許可的,原則上應當依法撤銷；但對於行政機關違法作出行政許可,而相對人對此沒有過錯的,行政機關應當給予補償,但撤銷行政許可所保護的公共利益小於不撤銷行政許可所保護的相對人利益時,即使是違法作出的許可,也不予撤銷。可見,存續保護和財產保護是我國《行政許可法》很好的吸收信賴保護原則的研究成果,並借鑑國外,對行政許可信賴保護原則中的相對人信賴利益的兩種重要的保護方式。
三、我國信賴保護原則的立法現狀及完善
（一）立法現狀
我國立法對信賴保護原則的最早關注始於最高人民法院在1999年11月24日通過的《關於執行<中華人民共和國行政訴訟法>若干問題的解釋》該解釋第59條規定:「根據行政訴訟法第54條第二項規定判決撤銷的被訴具體行政行為將會給國家利益、公共利益或者他人的合法權益造成損失的,人民法院在判決撤銷的同時,可以責令被訴行政機關採取相應的補救措施。」該規定已在一定程度上促使信賴保護的理念得以在行政審判實踐中發揮作用。此外,國務院於2004年3月頒發的《全面推進依法行政實施綱要》,將「誠實守信」作為依法行政的一項基本要求予以規定：「非因法定事由並經法定程序,行政機關不得撤銷變更已生效的行政決定；因國家利益、公共利益或者其他法定事由需要撤回或者變更行政決定的,應當依照法定權限和程序進行,並對行政管理相對人因此而受到的財產損失依法予以補償。」這一規定已經基本概括了信賴保護原則的內容。
上面所說的兩個文件雖然對信賴保護原則已經有所涉及,但它們並不是嚴格意義上的立法。真正在立法中明確信賴保護原則是在2004年7月1日起開始實施的《中華人民共和國行政許可法》。該法第8條對合法行政許可決定的信賴保護作了規定：確認合法行政許可決定的效力,明確它的受法律保護性；對行政相對人由此產生的信賴利益優先使用存續保護,只有在變更或撤回合法行政許可決定所維護的公共利益大於相對人的信賴利益時,才適用財產保護。該法第69條規定了對違法行政許可決定的信賴保護：行政機關違法作出行政許可決定或被許可人以欺騙賄賂等不正當手段獲取行政許可的，行政機關應當予以撤銷；對於行政許可是由行政機關違法作出而被許可人對此沒有過錯並且合法權益因此而受到損害的,行政機關應當依法給予補償,可以看出對違法行政許可決定的信賴保護主要適用財產保護。
（二）信賴保護原則的立法不足
信賴保護原則在行政許可法中的確立,對於維護行政相對人的合法權益,創建誠信政府具有重要的意義。但總體來看,我國立法中關於信賴保護的規定還相當薄弱,存在著諸多不足之處。主要體現在以下幾方面:
1、信賴保護原則適用範圍狹窄
信賴保護原則作為行政法的一項基本原則,應貫穿於行政權力運行的全過程。從上面的分析也可以看出,信賴保護既適用於具體行政行為,也適用於抽象行政行為；既適用於授益行政行為,也適用於負擔行政行為。但我國目前僅在行政許可法中確立了信賴保護原則,該原則也只適用於行政許可這一授益行政行為。對於其他行政行為是否適用信賴保護還沒有明文規定。
2、公共利益界定不清
根據信賴保護原則的規定,對行政相對人的信賴利益採取存續保護還是財產保護,關鍵是公共利益與信賴利益的衡量,在實踐中公共利益也常成為行政主體撤銷廢止行政行為的主要原因。可見公共利益在信賴保護原則的適用中是非常重要的,但我國相關立法對公共利益的內涵與外延卻沒有明文的規定。
3、行政補償範圍狹窄
行政補償是國家調整公共利益與個人利益、全局利益與局部利益之間關係的一項基本制度,也是與信賴保護原則直接銜接的重要保障措施。 [13]近年來,雖已有一些單行法律法規對行政補償做了規定,但從總體上講,行政補償尚未形成制度,零散的立法中也存在不少問題。[14]如補償範圍過窄,缺乏統一的補償標準,補償程序混亂等。這些問題的存在,不僅不利於在我國全面貫徹實施信賴保護原則,保護行政相對人的合法權益,更不利於我國推行法治建設。
（三）完善信賴保護原則
我國的信賴保護仍存在諸多不足,現針對其不足,特提出以下幾點完善意見:
1、制定行政程序法,將信賴保護原則確立為我國行政法上的一項基本原則
行政程序法是規定行政機關實施行政行為時應遵守的步驟、方式、順序、時效等程序的法律規範。制定並實施行政程序法,是將行政權的行使規範於安全軌道的保障,對於法治行政的實現具有重要的意義。但我國目前尚未出臺行政程序法。對此,我國應儘快制定行政程序法,並將信賴保護原則確立為行政法上的一項基本原則。而且應明確規定信賴保護原則不僅是指導行政程序法的基本原則,也是其他單行行政法在設置程序時所必須遵循的原則,更是行政執法司法活動的基本依據。
2、明確界定公共利益
對於公共利益的界定是涉及到對行政相對人的信賴利益採取存續保護還是財產保護的關鍵問題。但是對於什麼是公共利益目前尚無明確規定。從理論上講,應從一下三方面對其進行把握:一是公共利益是涉及不確定的多數人的利益,在主體上具有公共性；二是公共利益因公眾的需要而產生,在內容上具有共性；三是公共利益是為了實現大多數人的共同利益的需要,在性質上具有公益性。這是理論上,在立法上,則可採取大量法律列舉的方式,具體確定公共利益的範圍。
3、完善行政補償制度
行政補償是與信賴保護原則相銜接的重要保障措施。針對我國行政補償的缺陷,我們應從兩方面對其加以完善:一是明確行政補償的標準。信賴利益由既得利益和期待利益構成。如果僅以既得利益對其進行補償則不足以彌補相對人的損失,但若把兩者都納入補償範圍,則會受到當前我國經濟的限制。因此,目前應以既得利益為下限,以期待利益為上限對行政相對人的信賴利益進行補償。在實踐操作中由行政機關根據具體情況裁量。二是規範行政補償程序。在一般情況下,由行政機關主動對行政相對人的信賴利益損失進行補償。如果行政程序不能解決行政補償爭議的,應該確保司法審查這一救濟途徑——行政相對人可以提起行政訴訟,通過法院的司法審查來確保行政補償的實現。[15]
參考文獻
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[3] [日] 鹽野宏:《行政法》, 楊建順譯,法律出版社1999年版,第59頁.
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[10] 《德國行政程序法》第49條
[11] [德] 哈特穆特·毛雷爾：《行政法學總論》， 高家偉譯，法律出版社2000年，第291-294頁.
[12] 黃學賢：《行政法中的信賴保護原則研究》，《法學》2002年第5期.
[13] 劉丹：《論行政法上的誠實信用原則》，中國法學,2004年,(1).
[14] 熊文釗：《現代行政法原理》，法律出版社2000年版，第202頁.
[15] 範旭斌：《論我國行政法上的信賴保護原則及其完善》，學術論壇，2006年第10期.
（作者單位：山東省廣饒縣人民法院）