引子
中國已經雄心勃勃和歷史性地確定了在21世紀成為「海洋強國」的國家目標。但是,如何在現存國際體系和平地實現這一目標?如何有效避免和遏阻未來的衝突和戰爭?從全球治理(全球海洋治理)和世界和平(全球海洋和平)之間的關係,以及中國如何通過參與全球海洋治理而走向世界海洋和平的認識出發,中國已經是世界海洋和平的一個重要國家行動者,事實上已經在推進海洋領域新的國際協和。在「百年未有的大變局」下,中國提出的「構建海洋命運共同體」對於全球海洋治理和世界海洋和平具有充分的國際規則和國際規範的意義。
導論：通過國際協和來治理海洋領域的現在和潛在國際衝突
就概念或者術語而言,今天我們稱呼的全球治理(global governance)在冷戰終結時才出現。不過,當代全球治理起源自19世紀的歐洲。19世紀的歐洲已經具有當代全球治理的最為實質的內容和形式。我把從拿破崙被打敗到第一次世界大戰爆發為止的整整100年(1815-1914年)叫做全球治理之前的時期,我為之起了一個術語叫做「前全球治理」(pre-global governance)。在以歐洲為中心的世界史、全球史、外交史或者國際史上,這100年有一個著名的名字「百年和平」(Hundred Years' Peace)。正是在「百年和平」這一時期誕生了今天的全球治理的最重要形式——國際會議進程(包括政府首腦舉行的多邊峰會)。在歐洲,國際會議進程曾叫做「強國之間的協和」(concert of powers),即「歐洲協和」(European Concerts or Concert of Europe)。為什麼會有「百年和平」?是因為有強國之間的協和。也就是說,強國之間的協和就是治理,列強通過協和解決了歐洲國家之間的戰爭與和平問題,產生了許多歐洲思想家希望的、構思的「持久和平」。3歐洲協和被認為是全球治理的19世紀起源。
本文強烈主張的觀點是,在我們思考和研究世界和平的時候,治理(governance or the governing),而不是別的變得十分關鍵和有意義。冷戰結束後世界社會科學的最重要成果之一是對治理的各種研究,認為治理與傳統的統治或者政府不同。和平與治理之間的關係是一個極其重要的命題。認為治理不涉及或者很少涉及和平問題,是一個嚴重的誤解,或者嚴重的忽視。無論在哪個層次,不管是國內還是國際,和平是治理的結果。沒有治理,就沒有和平。
在第一次世界大戰爆發的第100年,即2014年和第一次世界大戰「終戰」(The Armistice)的第100年,即2018年,歐洲都有重要的紀念第一次世界大戰的活動,包括外交活動和學術活動。其中,有些對一戰的反思是深刻的和建設性的。一戰的爆發是因為「歐洲協和」的逐漸失效到了大崩潰的地步。這為今天的全球治理(對大國之間衝突的治理)提供了最重要的一個歷史經驗。
1919年標誌著作為學科的國際關係(International Relations)在歐洲的誕生。到2019年,國際關係學科誕生正好是100年。在寫這篇論文時,我認為,國際關係學科之所以在1919年誕生,首先是因為學者和大學對「國際協和」的研究。百年來,「國際協和」等是歷史、政治、經濟、國際關係、外交、國際法等社會科學領域不衰的話題,吸引著一代又一代的研究者,對「國際協和」的獨鍾已成歐洲國際關係學界的長久傳統,也是歐洲的歷史研究、國際關係研究仍然可以向21世紀的全球和平提供的一個值得驕傲的解決方案。卡爾·波蘭尼(Polányi Károly)的偉大著作《巨變:我們時代(指「近代以來到第二次世界大戰期間的西歐」)的政治與經濟起源》的第一章之題目是《百年和平》。德國法蘭克福和平研究院原院長、法蘭克福大學國際關係教授米勒(Müller)率領的研究團隊試圖發現「大國多邊主義」的21世紀價值——在全球層次上的協和(concert of powers)。他主持的《21世紀的大國協和:大國之間的多邊主義和預防戰爭》研究項目在2011年入列由歐洲三大著名的私人基金會在2009年發起的《歐洲和全球挑戰》(Europe and Global Challenges)研究計劃,成為《歐洲和全球挑戰》10大國際研究項目之一,並於2015年成功結束研究,其公共政策報告發表於2014年,其學術論文集在2018年出版。受米勒之請,我作為主要研究員之一參加了這一國際協作研究。美國學術界也重視「國際協和」研究。蘭德公司的一份由歐洲青年學者拉斯寇萊特(Kyle Lascurettes)完成的研究報告也在討論上述法蘭克福和平研究院項目同樣的主題。這些關於「國際協和」的當下研究說明,為了治理當代世界和平面對的挑戰,「國際協和」的重要性再次受到重視。
亞洲不同於歐洲,但是,亞洲也有關於國際協和的不少學術討論。不過,這些討論多數都打上了東南亞或者東協的烙印。也許這是因為冷戰結束後,在缺少全地區的多邊安全安排卻有著豐富的此區域多邊安排的亞太地區,東協這一次區域的地區治理在亞太地區的衝突治理上發揮了「中心」的作用。東協一直聲稱其在地區合作,尤其是在東協與其「對話夥伴國」之間的合作中具有「中心性」(ASEAN’s Centrality),即東協處在「駕駛員的位置」(ASEAN in a driving seat)。
一、海洋治理與海洋和平
在國際上,海洋治理有兩個層次,一個是全球層次,一個是地區層次。在全球層次,海洋治理是由聯合國主導的。1958年2月24日至4月27日,聯合國在日內瓦召開第一次海洋法會議。1960年聯合國繼續召開第二次海洋法會議。「1973年聯合國在紐約再度召開會議,預備提出一全新條約以涵蓋早前的幾項公約。1982年斷續而漫長的會議,終於以各國代表達成共識,決議出一部整合性的海洋法公約。該公約在1993年11月16日蓋亞那作為第六十個國家批准了《聯合國海洋法公約》後,於1994年11月16日正式生效。該公約對有關『群島』定義、專屬經濟區、大陸架、海床資源歸屬、海洋科研以及爭端解決等都做了規定。」
儘管各成員國各有各的聲明,與其他聯合國主導的全球治理一樣,面對著改革的任務,但是,《聯合國海洋法公約》(UNCLOS)仍然是全球海洋治理的「根本大法」。10在維持世界海洋和平中,《聯合國海洋法公約》的作用仍然是中心的。1980—1982年期間擔任第三屆聯合國海洋法會議主席的(新加坡)許通美(Tommy Koh)認為,《聯合國海洋法公約》「從三方面促進海洋和平。首先,為海洋建立一個全新、公平與公正的國際秩序;第二,提倡法治;第三,鼓勵以和平方式解決糾紛。公約一個獨特的地方是,解決紛爭是強制性的,沒有選擇的餘地。也就是說,一個國家不能選擇不參與公約的解決爭端機制。」許通美認為,如下一些行為威脅海洋和平:第一,海盜和其他針對航運的國際犯罪行為;第二,歪曲解讀和不當使用《海洋法公約》;第三,不遵守《海洋法公約》的強制性爭端解決機制,訴諸武力或單方面行動來達到目的;第四,非法、未通報和不受管制的捕魚(IUU)。
海洋是人類(無論處在哪個國家或者地區)經濟和社會發展的大自然基礎之一。但是,利用海洋而獲得的人類發展(「海洋發展」)如果以過度地利用海洋自然生態為代價,這樣的「海洋發展」遲早是不可持續的。海洋與可持續發展(sustainable development)之間的關係一直是聯合國以及聯合國體系高度重視的全球議題。聯合國發展系統確定的和聯合國大會2015年通過的《2030全球可持續發展目標》的第14大目標(Goal 14)是「保護和可持續利用海洋和海洋資源」。2017年6月,為落實可持續發展的第14大目標,聯合國舉行了首次海洋會議,「就海洋汙染、海洋生態保護、海水酸化、可持續漁業、海洋科研能力等議題舉行了系列對話會,與會各方促成了一系列成果性文件,各國也紛紛為扭轉海洋衰退的趨勢做出了自願承諾,並通過了一項「行動呼籲」。聯合國將於2020年6月在歐盟國家葡萄牙首都裡斯本舉行第二次海洋會議,進一步推進可持續發展大目標第14的落實。「聯合國海洋科學促進可持續發展十年(2021—2030年)項目」將宣布。
在地區層次上,有的海洋治理是有很大進展的,而有的海洋治理則尚任重道遠。這裡指的是北極地區(北冰洋地區)和南中國海兩大海洋地區的治理。我們知道,「北極治理」(Arctic Governance)受到北極地區和全球的關注,取得了相當的進展,至少保證了北極地區的和平。目前,「加強北極治理」的主張一直在持續。在多邊體制上,「北極治理」主要由北極理事會(the Arctic Council)代表。截止目前為止,世界上已有13個北極「域外」國家主要以「北極治理」的名義參加了北極理事會(The Arctic Council)。越來越多的「非北極國家」(Non-Arctic States)參加北極理事會顯示,北極治理是全球治理的一個更加重要的獨特領域。有學者認為可以把北極理事會的模式引入南中國海治理。從世界海洋和平的角度看,這一南海治理意見具有建設性。高之國認為,東南亞國家協會等現存的地區機制「存在明顯缺陷,缺乏實質性合作與正式有效機制。中國南海與北極存在很多相似,可借鑑北極理事會的模式與經驗,建立南海合作理事會,如非洲地區、加勒比海區以及歐洲區域的法庭。爭端解決機制在全球取得了很大進步,而東亞地區尚有很大發展空間。」查道炯認為,「我們應該把態勢引回到進一步推動在劃界爭議的前提下的海域和空域的安全使用合作。再把北極理事會這種模式移植到東海和南海。北極理事會是由加拿大、丹麥、芬蘭、冰島、挪威、瑞典、俄羅斯和美國等八個北極沿岸國組成的政府間論壇。亞洲的中國、日本、韓國、新加坡、南亞的印度,還有歐洲的義大利是正式的觀察員國。中方應倡導成立一個南海、東海理事會,不排除美國在東海和南海發揮作用,但它的資格和地位不是他們自身決定的。就像中國參與北極的治理一樣,離的遠中國就是觀察員,不是正式成員,我們的權益就要受到一些限制。」
二、「修昔底德陷阱」等討論的21世紀海洋領域大國之間的衝突
在美國,這些年來,學術界(包括智庫)在密集討論是否繼續了40年(1979年1月1日,美利堅合眾國與中華人民共和國建交)的與中國的合作(engagement with China),且認為與中國的合作失敗了的論調甚囂塵上。未來的中美關係向何處去?在當前的中美關係惡化中,在美國,不少重量級學者提出和討論與中國的戰爭這一可能。當然,在美國,此前,就不乏與中國之間的戰爭的論述。
在與中國的戰爭的討論中,無疑,艾利森(Graham Allison)的「修昔底德陷阱」是最重要的一個中美衝突範式:「中美將走向戰爭嗎」?在研究和回答他的「修昔底德陷阱」之問中,艾利森提到英國歷史上的德國問題專家克羅維(Eyre Crowe)和仍然健在的美國的基辛格(Henry Kissinger)關於「政治霸權和海權興起」(political hegemony and maritime ascendancy)對大國衝突意味著什麼。
而蘭德公司的一份研究報告《與中國開戰:不可思議之議》(蘭德公司自己的中文標題,非本文作者的翻譯)認為,「美方應做好與中方打一場長期高強度戰爭的準備」,「分析了中美之間爆發戰爭的可選路徑,雙方遭受的損失和其他影響,美方應採取的預備措施,以及美國在戰爭目的與代價問題上的平衡策略。」該報告認為,一旦中美爆發戰爭,「西太平洋大部分地區會淪為『戰區』」,「從黃海到中國南海的西太平洋大部分地區,對海上和空中商業運輸來說將變成危險地帶」。
中國在2013年提出和推行「一帶一路」(需要指出的是,一開始中國把「一帶一路」英文翻譯為OBOR,後來中國又把之改為BRI,這一改變是一個重要的改進,意義非常重要。與此同時,人們要問,為什麼中國把OBOR改為BRI?這不僅是字面的調整,也並非是因為後者強調「一帶一路」的「國際倡議」性質,而是因為「一帶一路」是為了不要引起世界誤解「一帶一路」的和平發展「初心」)。在中國「一帶一路」倡議之前,是美國歐巴馬政府持續的「轉向亞洲」(Pivot to Asia)。歐巴馬正式宣布「轉向亞洲」是在2011年11月在夏威夷首府火奴魯魯舉行的APEC峰會。「轉向亞洲」引發中國的「西進」。而「西進」正是「一帶一路」的前奏、前置或者起源。而川普政府在2017年1月上臺後,取代「轉向亞洲」的歐巴馬政策難以倖免,卻由「印太」(The Indo-Pacific)戰略填補。有意思的是,口口聲聲不同於歐巴馬的川普也選擇在2017年在越南舉行的APEC峰會上宣布其「印太」戰略。「印太」戰略至少在形式上是顛覆性的,就是顛覆了柯林頓首先提出、歐巴馬升級的美國的「亞太」。「印太」戰略的全稱是「自由和開放的印太」(free and open Indo-Pacific)。這一戰略在形式上是清晰的海洋重心的。
自從川普政府宣布「印太」,在國際上,關於「印太」是針對「一帶一路」的政府和非政府說法非常多,幾乎形成了「一帶一路」與「印太」之間的對抗、競爭、衝突這樣的國際話語效果。中國已經多次、不斷公開否定「一帶一路」是戰略,尤其是,分別於北京舉行的兩次「一帶一路國際合作高峰論壇」上,中國清楚地傳達了「一帶一路」不具有「地緣戰略」意義的國際信號。不過,與「一帶一路」同時推進的是中國前所未有的「海洋強國」戰略。所以,美國的「印太」戰略針對的並非「一帶一路」,而是中國的「海洋強國」。
中國面對的不僅是與所謂「守成」(established power)或者「佔據統治地位」(ruling power)的大國——美國的衝突,而且與其他亞洲區域的老牌海洋強國(如日本)和「新興大國」(emerging or rising power),尤其是與同在亞洲、互為鄰國的印度之間的衝突。值得注意的是,擅長地緣政治研究的多位印度重要作者使用了「中國的海洋霸權」(Chinese maritime hegemony)這樣的術語,而認為美國正在阻止中國實現海洋霸權。
存在於太平洋和印度洋中間的南海(South China Sea)是各大國在海洋領域的衝突的持續焦點。由以倫敦為基地的國際戰略研究所(IISS)主辦的香格裡拉論壇(The Shangri-La Dialogue)號稱亞洲地區最重要的國際安全會議。從2002年到現在,該論壇其持續不變的聚焦之一正是南海問題。美國認為,其海軍的「自由航行行動」(FONOPs)在南海遭遇中國的挑戰,所以,不斷地在南海執行「自由航行(以及自由飛越)」。美國的「航行自由」受到包括印度等海洋國家的支持。這造成了一個印象,好像中國是「航行自由」的主要障礙。實際上,中國多次指出,中國並沒有阻止南海的「航行自由」,只是反對美國藉口「航行自由」而在南海遏制中國。美國不僅在南海要求「航行自由」,而且在北極地區等,也在發出同樣的信號。美國和中國、俄羅斯等在南中國海和北極地區圍繞著「航行自由行動」的衝突,屬於海洋領域的「冷戰」,又並非「冷戰」,在未來還將持續。我們知道,中國並不反對「航行自由」,熱切認為海洋自由也是中國的權利。2018年1月26日發表的《中國的北極政策》(白皮書):指出「依據《聯合國海洋法公約》等國際條約和一般國際法」,中國「在北冰洋公海等海域享有科研、航行、飛越、捕魚、鋪設海底電纜和管道等權利,在國際海底區域享有資源勘探和開發等權利」。根據「《斯匹次卑爾根群島條約》,中國作為「締約國有權自由進出北極特定區域,並依法在該特定區域內平等享有開展科研以及從事生產和商業活動的權利,包括狩獵、捕魚、採礦等」。
三、實踐走在理論前面的中國海洋協和
為了解決南海爭端,中國和東協(ASEAN)於2002年11月4日在柬埔寨王國金邊籤署發表了《南海各方行為宣言》(DOC)。而在2018年,《南海行為準則》(COC)磋商取得重要進展,各方共同形成了「單一磋商文本」。中國答應與東協在未來3年(2018年起)完成「南海行為準則」磋商(談判)。無論是DOC還是COC,都是中國與東協之間的磋商(談判)。在中國和東協之間有關南海問題的協和進程中,東協的背後有著一系列的「域外國家」,他們主要是全球的或者「印太」的海洋強國。中國反對「域外國家」介入南海問題及其解決方式COC談判,但是,以權力為基礎的南海地緣政治對目前中國和東協之間談判的影響是重大的。
如上所述,本文把從DOC到COC磋商之類的多邊外交實踐視作一種新型的國際協和,儘管這一協和與傳統的大國協和有重大差別,因為東協本身不是國家、更不是大國,而只是國家之間在地區(東南亞)框架下的合作,但是,東協是正在走向地區共同體——東協共同體(ASEAN Community)的,已經是受到承認的國際行為體。中國等「域外」國家,主要是東協的對話夥伴國,視東協位如同歐盟(EU)這樣的國際行為體,發生特殊的外交承認。中國在2009年設立駐東協大使一職,在2012年設立常駐東協代表團。東協的國際權力主要是規範性的(normative power)。從DOC到COC,東協是主導的,實踐了東協自我定位的在處理與其之外的國際行動者(主要是國家)的關係時的中心性。在南海問題上,中國在COC中的作用表明,中國也是一個國際規範性力量。但是,在與東協的關係中,中國不僅接受,而且支持東協的中心性。總體看,中國和東協是不對稱的相互社會化(mutual socialization)的,即東協主動,而中國則主動地被動,但中國東協之間關係的規範方面正在發生趨於雙邊更加均衡的變化。
中國共產黨第十八次全國代表大會召開以來,中國實踐「中國特色的大國外交」的理論,但是,尚未提出大國推動的國際協和的理論。這也許是因為有關國際協和以及如何進行國際協和在中國尚未受到足夠的研究。中國不是歐洲國家,沒有歐洲那樣的大國協和的歷史經驗和知識傳統。不過,在實踐上,1949年以前,中國是國聯(LN)的成員;1945年,中國是聯合國(UN)及其安理會(UNSC)的創始成員。1949年以來,新中國一直參與國際協和。主要的例子包括:20世紀50年代,中國參加了由亞洲和非洲國家發起的亞非會議,在形成「新興獨立國家」之間的「和平共處」原則上發揮了重要作用。中國也支持和參加了「七七國集團」(The Group of 77 and China),但不是「七七國集團」的正式成員。冷戰結束以來,中國積極參加各種多邊進程,這些多邊進程就是當代的國際協和。在亞洲地區層次上,除了支持東協發起的區域多邊進程,中國在上海合作組織(Shanghai Cooperation Organization)的形成中發揮了領導作用;中國主辦了關於治理朝鮮半島核武問題的「六方會談」。中國也召開了亞信會議。中國探索中日韓三國協調。在跨地區層次上,中國參與了亞洲經濟合作組織(APEC)和亞歐會議(Asia-Europe Meeting)。在全球層次上,中國是G20的發起國。G20不僅是關於全球金融治理和全球經濟治理的,而且也是關於全球可持續發展的。
一句話,在國際協和上,中國有大量實踐,但缺少理論。未來,中國的國際協和理論將從中國自覺的作為大戰略的國際協和的實踐中產生。本文的一個目的是指出這個情況和提出這一研究任務。中國的國際關係學者可以提出基於全球的亞洲、基於全球海洋的中國經驗的國際協和理論。
四、中國主動構建海洋協和
進入21世紀,中國持續推進「海洋強國」,即志在成為一個新興的世界海洋國家(a quest for a new sea power in the world)。美國、日本、印度等已有世界海洋強國對中國的「海洋強國」做出了各種強烈的反應和回應,試圖平衡甚至反制、遏制中國的「海洋強國」。中國的「海洋強國」行動和別國對中國的反應正好構成了一個典型的國際關係困境:越是發展海洋力量,中國越是與其他海洋國家之間的關係複雜、緊張而衝突。中國有權利維護廣泛的海洋利益,更有權利在世界上可持續地開發海洋資源。中國共產黨第十九次全國代表大會明確了中國的「陸海統籌」國策,推進海洋經濟增長在中國經濟增長中的地位歷史性地極大提高到系統重要性。海洋發展的天性就是國際的或者全球的。「陸海統籌」加強中國與全球經濟之間的進一步一體化。不過,中國的「海洋強國」若要在一個可持續和平的全球環境下進行,中國若是想避免與其他海洋國家之間的系統性衝突(包括「冷戰」),必須進行基於亞洲的、非西方的、全球站位的新興世界大國的海洋外交,即在由海洋利益攸關國家之間進行的海洋協和中發揮中國的作用。
進入21世紀,尤其是2009年以來,中國對全球治理的態度越來越積極。目前,根據黨的十九大報告,中國在國際上主張「共商共建共享」的「全球治理觀」,以「構築人類命運共同體」。為此,中國「積極參與全球治理體系的改革和建設,不斷貢獻中國智慧、中國方案和中國力量」。從全球範圍看,全球治理一方面處在危機四伏之中,一方面又處在不得不有所作為中。中國對全球治理的大力支持發生在美國川普政府相繼「退出」一系列全球治理進程(尤其是氣候變化治理)之時,有助於全球治理克服危機、有助於深化全球治理。
全球治理的第一的或者主要的對象是戰爭或者衝突,爭取的首先是世界和平及其可持續性。中國積極參與全球治理對於世界和平具有系統重要性。而美國退出全球治理則無助於世界和平。
全球治理的一個重要方面是在全球層次治理海洋問題,即全球海洋治理。全球海洋治理不僅僅是對海洋領域存在的一些全球問題,例如海洋生態環境惡化、生物多樣性受到威脅、氣候變化等的解決,更加重要的和優先對待的是海洋和平。當然,海洋問題,不管是何種海洋問題,如非法、未報告及未受治理的漁業(IUU),或者缺少國際治理的海權增長產生的國際困境(包括國際安全困境),如果長期存在且得不到治理,都將對世界和平構成隱患、風險和危機。
在爭取海洋和平方面,在中日關係、中國和東協之間的關係中,中國提出了「和平之海」的概念。但是,到底如何形成「和平之海」?海洋協和,即全球海洋治理是走向「和平之海」的主要途徑。為了解決中國與亞洲和亞洲之外的海洋國家之間的衝突,中國需要構築基於《聯合國憲章》《聯合國海洋法公約》、以及中國與一系列地區性和全球性國際組織之間的已有安排形成海洋協和體系——地區海洋治理和全球海洋治理。
五、「海洋命運共同體」代表著中國未來海洋協和的理論與實踐
海洋是一個和平系統與安全系統。2019年4月,在中國人民解放軍海軍建軍70周年慶典時,國家主席習近平在會見來參加慶祝活動的外國海軍代表團這個國際場合正式向國際社會倡議「海洋命運共同體」。在理解「海洋命運共同體」時,這一背景很重要。對「海洋命運共同體」的理解首先要從世界和平與國際安全的角度進行。中國真正投向海洋的力量,即中國海權(尤其是現代化的、具有同時期國際可比性的中國海軍)還是新事物。中國海權崛起是中國崛起的一部分。這一崛起不管現在處於何種階段、是否已經完成,都已經引起了其他世界海洋力量,尤其在亞太(Asia-Pacific)或者印太(Indo-Pacific)的其他海洋強國的各種強烈反應。「海洋命運共同體」意味著中國主動避免海洋領域的「冷戰」,著力強化海洋領域的相互依存,形成走向海洋和平的新型國際規範和新型國際制度。所以,我把中國領導人在慶祝中國人民解放軍海軍建軍70周年時提出的「海洋命運共同體」首先看作是中國的海洋協和的意願和行動。
在21世紀的今天,和平仍然是首要的。中國海權的進一步發展、中國海洋經濟的進一步增長、中國與世界海洋之間的深度相互依賴,面對的國際阻力(這些阻力有「關係性的」,更有「結構性的」)可能更大更多。所以,中國主動與其他海洋領域的行動者或者攸關方之間的協和十分必要。
如同歐洲共同體(歐盟的前身)是為了解決歐洲的和平問題一樣,「海洋命運共同體」要真正解決問題,應該是塑造或者構造安全共同體。二戰結束後,在全球層次和區域層次上(尤其是在北大西洋)出現了本質是海權之間的聯合的安全共同體。在設計和運作上,「海洋命運共同體」應該以構建新型的海洋安全共同體為目標。如何成為海洋安全共同體?這裡遇到的一個大問題是,中國與其他海洋強國之間在包括外交政策在內的體制上的差異,即提議中的「海洋命運共同體」不是諸如北約那樣的海洋安全共同體,而具有強烈的混合性(hybridity)。從20世紀50年代起,中國就一直主張和探索「不同政治、社會制度的國家」之間的「和平共處」在一個世界。「和平共處」仍然很重要,但是,在「百年未有的大變局」下,中國與其他之間的「和平共處」顯然已經不夠,不同於北約那樣的,但一樣是安全共同體,才是破解、解決中國與世界之間圍繞海洋展開的問題之方案。這樣的安全共同體到底怎麼建立起來?其實,上海合作組織、東協地區論壇、東亞峰會,都具有一定的混合安全共同體的意義,可以此為基礎整合為亞洲海洋安全共同體。總之,「海洋命運共同體」首先應該是混合性的海洋安全共同體。建立這樣的海洋安全共同體是前所未有的。沒有這樣的海洋安全共同體,中美和中國與其他世界海權之間的關係可能要繼續緊張。
其次,「海洋命運共同體」是發展共同體,即所有依賴海洋進行發展的國家要避免發展之間的衝突,遏止海洋發展的不可持續性的惡化勢頭,走海洋可持續發展之路。發展共同體的概念尚未提出,但是,中國已經提出「共同發展」的原則。2015年,聯合國已經通過以2030年為目標的可持續發展17個大目標(SDGs)。其中的第14個大目標是海洋領域的可持續發展。為此,聯合國於2017年首次舉辦了海洋可持續發展會議。「海洋命運共同體」只能理解為海洋可持續發展的國際合作。在海洋可持續發展方面,可以進一步構建「藍色夥伴關係」,即「共同發展」。已經進入新階段的「一帶一路」要以「海洋命運共同體」為其規範之一。「21世紀海上絲路」即21世紀的世界「海洋命運共同體」。
美國前摩根史坦利(Morgan Stanley)亞洲前董事長、現耶魯大學(Yale University)教員、《失衡:中美相互依賴》(Unbalanced: the Codependency of America and China)一書的作者史蒂芬·S·羅奇(Stephen S. Roach)在《辛迪加項目》上發文認為,「中國特色的可持續發展道路:通過改變經濟模式、轉變燃料來源、建立新的交通系統、擁抱生態友好型城鎮化,中國的可持續發展戰略成為了全球領導力的典範,並值得世界其他各國深思熟慮」。「在過往的十二年,中國的經濟結構已經從過度依賴粗獷型製造業,迅速轉向低碳型服務行業」。中國在利用非碳可再生能源方面正處於世界領先地位。正在贏得一場更為重要的可持續發展之戰。但是,在海洋領域,中國的可持續發展是否也具有典型的「中國特色」?本文認為,海洋可持續發展應該成為在世界上獨樹一幟的中國可持續發展的重要內容。海洋是受到「人類活動深刻影響的複合地質系統」(Anthropocene)之一。海洋面對的「公域悲劇」(oceans』 tragedy of commons)包括和平問題、安全問題、氣候變化、生物多樣性的損失、過度和非法的不平衡的利用海洋資源、資源的詛咒、發展的不可持續性等等。《聯合國海洋法公約》是目前生效的最有力的國際環境條約之一。「海洋命運共同體」意味著對我們人類共同的星球的海洋環境的更大責任。我們只有一個地球,我們只有一個「海洋命運」。「海洋命運共同體」更加突出了海洋對於解決諸如氣候變化等生態挑戰的重要性。我們知道,即使是在聯合國層次,關於氣候變化治理,也只是最近才專門突出了治理海洋問題的關鍵性和中心性。聯合國政府間氣候變化專門委員會(IPCC)於2019年9月25日在摩納哥發表特別報告,首次在有針對性地了解了海洋和冰凍圈(cryosphere)的氣候變化的情況下,認為溫室氣體排放量持續上升,地球將發生災難性後果,「目前的抉擇對海洋和冰凍圈的未來至關重要」。2019年由智利輪值的聯合國氣候大會(在馬德裡舉行),是首次「藍色氣候大會」(Blue COP),氣候變化與海洋變化聯繫在一起考慮,智利氣候變化與治理海洋問題結合起來,海洋走入全球氣候變化治理的中心,這是一個重大突破。這與2019年中國領導人提出的「海洋命運共同體」是一致的。
自由海洋孕育了自由貿易,自由貿易帶來了真正的海洋發展。中國堅定地支持自由貿易和治理自由貿易的全球多邊貿易體制(WTO)。「海洋命運共同體」意味著中國對總體的全球海洋自由的積極態度。中國是世界第二大經濟體、第一大貿易大國,擁有全球前10大港口的8個(上海、寧波舟山與新加坡港幾乎並列全球第一)。正是因為存在全球自由貿易和自由航行,才有「一帶一路」,而「一帶一路」則將全面鞏固世界的自由貿易和自由航行。
最後,「海洋命運共同體」是關於新的海洋秩序的。海洋秩序是世界秩序的最重要組成部分之一,解決海洋問題的最好途徑是全球治理——全球海洋治理。海洋的主體仍然是、必須是公域(commons),即海洋,主要是公海、深海、遠海,必須是屬於全人類的財產,決不能私有化。全球海洋治理的最大原則就是要確保這一原則不折不扣地得到維持。任何自然資源民族主義宣稱瓜分世界海洋帶來的只能是在世界海洋領域的無窮無盡的衝突和災難。世界海洋的發展必須建立在共同的國際規則基礎上。
從全球海洋治理的角度,「海洋命運共同體」可豐富已有的海洋國際規範和國際規則。「海洋命運共同體」可以與其他海洋國際規範,如「航行自由」等並存,以在對現存海洋國際秩序的改革中發揮作用。
「海洋命運共同體」的提出顯示中國在全球海洋治理中發揮重要作用。換句話說,呼籲「海洋命運共同體」就是發揮中國的作用。
這裡的關鍵詞是「共同體」。但是我們一定要意識到和認識到,目前,在全球層次,第二次世界大戰後奠定的、在冷戰年後得到實質性的大發展的全球治理——全球的世界秩序正在陷入大的危機,主要是因為各國的民族主義和民粹主義、大國對抗等的再起。在區域層次,幾個一度成功的共同體,如歐盟(其前身是歐洲共同體)正在遇到根本的挑戰(包括英國脫歐)。在海洋領域籌組「命運共同體」可能對於支持世界的可持續和平和可持續發展至關重要。
六、結論
中國的「海洋強國」是「百年未有的大變局」的一個因素。中國需要主動提出海洋協和的倡議,加強現有的包括從聯合國可持續發展到氣候變化到東協組織的地區對話進程的多邊會議、多邊進程,以構造全球的海洋協和,實現21世紀的海洋和平。中國提出的「海洋命運共同體」是走向海洋協和的重大步驟。接下來,中國必須從世界和平的高度構建「海洋命運共同體」。近期,中國可以以提出「海洋命運共同體」的路線圖,在南海COC的談判中注入「海洋命運共同體」規範;而在全球層次,中國推動《聯合國海洋法公約》的改革,可以發起成立以全球海洋治理為使命的世界海洋組織(World Ocean Organization,WOO)。
（本文轉自：《中國海洋大學學報(社會科學版)》2020年第5期）
作者簡介：
龐中英，中國海洋大學海洋發展研究院教授，主要從事全球問題與全球治理、國際政治經濟、外交理論與實踐等研究。
原標題：《龐中英：全球海洋治理——中國「海洋強國」的國家目標及其對未來世界和平的意義》
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