摘要：我國民辦高校集團化辦學數量和規模較大，辦學層次類型多樣，集團化辦學已經成為民辦高等教育的重要辦學模式之一。民辦高校集團化辦學有利於放大規模辦學效益、轉換集團發展動力、完善學校治理體系、穩定民辦教育改革發展預期，同時也存在法律政策風險、辦學方向風險、教育屬性風險和辦學質量風險。引導規範民辦高校集團化辦學，需要加強總體態勢和利弊分析研判，同步完善支持和監管政策體系，引導民辦高校實現內涵式發展。
關鍵詞：民辦高校;集團化辦學;利弊分析;治理路徑
集團化是指將分散的、生產規模比較小的實體以集團的形式有機地結合起來，形成規模較大的經濟運行實體，並以規模優勢實現企業經營的規模效應。「民辦高校集團化」即通過各種形式，將多個民辦高校有機結合形成集團，藉助規模優勢實現人才培養的規模效應，是民辦高校規模化、集約化辦學的重要模式。本研究所涉及的民辦高等教育集團(以下簡稱「民辦高教集團」)特指舉辦或實際控制2所及以上民辦高校的集團或公司。
2016年11月《民辦教育促進法》修訂通過後，放開了對營利性民辦教育的限制，民辦教育進入分類管理新時期，一些民辦高教集團在政策銜接過渡期採取收購併購、共同持股、協議轉讓等方式控制多所民辦高校，並採取集團化辦學模式統一管理運營旗下高校。面對分類管理新趨勢和教育現代化2035新要求，我國民辦高等教育進入改革發展的又一關鍵期，高度重視民辦高校集團化辦學現象，全面研判集團化辦學的發展態勢，剖析集團化辦學的積極作用和潛在風險，從教育治理的角度提出對策路徑，可以為促進民辦高等教育改革發展提供借鑑。
一、民辦高校集團化辦學的發展態勢
民辦高校集團化辦學以集團法人為辦學主體，以集團資本為辦學基礎，以規模效應為辦學優勢，形成了具有生機活力的發展態勢。從學校數量和辦學規模看，目前國內有23個民辦高教集團，旗下共有104所民辦高校(含境外院校9所)，其中境內民辦高校95所，在校生約110萬人，分別佔全國民辦高校總數的1/8和在校生總數的1/6。北京北方投資集團是目前國內最大的民辦高教集團，旗下高校19所，包括本科院校17所(含11所獨立學院)、專科院校2所，在校生約20萬人;四川希望教育產業集團旗下有11所院校、12萬在校生;新高教集團有7所院校、11.6萬在校生;中國教育集團控股有限公司有6所院校、11萬在校生;民生教育集團有6所院校、7萬在校生，其他教育集團的辦學規模緊隨其後。
從辦學層次看，這些民辦高教集團旗下有本科院校62所(含獨立學院28所)、專科院校33所。(見表1)此外，部分集團還通過海外收購和公私合作的方式控股多所境外高校和公辦院校的二級院系。在業務範圍上，大部分集團的核心業務是民辦高等教育，也有集團以其他教育階段為主，如河南宇華教育集團以基礎教育、學前教育為主，安徽新華教育集團、四川現代教育集團以職業教育為主;甚至還有集團的核心業務不是教育，如浙江吉利控股集團的主要經營範圍是汽車製造和銷售、實業和機電產品的投資，旗下高校僅發揮為集團企業培養應用型人才的作用，處於集團業務的邊緣。
從區域分布格局看，河南、四川各有3家民辦高教集團，且辦學規模較大，北京、浙江、廣東、重慶、湖北各有2家民辦高教集團。集團旗下高校按所在地東、中、西部劃分，各有31所、23所、41所，分布格局總體向西部傾斜。集團學校按省市分布看，雲南、廣東、四川分別有11所、9所、8所，居各省前列;陝西、重慶、江蘇各7所，河南、湖北各6所;此外，中部省份多為3~4所，東部省份多為1~2所。
從發展方式和上市情況看，這些集團公司主要通過出資舉辦、投資持股、收購併購、協議轉讓、競價競標等方式舉辦或實際控制民辦高校，然後對旗下高校統一管理運行，經費籌融資方式主要是學費收入、舉辦者投入、上市融資和債權融資等。據統計，現有23個民辦高教集團，已有14個在香港上市，總市值超過700億人民幣(以2019年10月14日市值為準，適當剝離集團其他產業市值進行估算)。其中，2017年以來集中在港上市的集團就有10個，主要通過VIE架構(國內稱「協議控制」)實現港股上市，即在境外註冊的上市實體與境內的業務運營實體相分離，但境外的上市實體通過協議的方式控制境內的業務實體。
二、民辦高校集團化辦學的利弊分析
2018年，全國民辦高校有750所，普通本專科在校生649.6萬人，分別佔全國普通高校數的28.2%和全國普通本專科在校生數的22.9%，為擴大高教資源服務供給、保障和改善民生、促進產業轉型升級、服務區域經濟社會發展作出了獨特貢獻，成為高等教育大眾化的重要推動力量。面向普及化高等教育發展新階段，人民群眾對優質高等教育資源的選擇性需求日趨旺盛，單體民辦高校在社會經濟發展和高等教育發展的大背景下競爭力漸弱、生存危機加重，集團化發展成為民辦高校可持續發展、規模擴大和質量提升的途徑之一，同時也存在著潛在的風險因素。
(一)民辦高校集團化辦學的積極作用
民辦高校集團化辦學是民辦高等教育組織形態和教育服務供給模式的創新探索，有利於放大規模辦學效益、轉換集團發展動力、完善學校治理體系、穩定民辦高等教育發展預期。
一是有利於提高集約化辦學程度，放大集團化辦學效應。在市場起決定性作用的社會經濟環境下，民辦高校集團化辦學模式充分發揮「集團管總」的戰略統籌作用和旗下高校間的協同效應，承接戰略落地、推進資源整合、釋放總部價值、提升辦學效率，實現集團和院校雙向賦能增值，放大規模效應，發揮協同優勢，形成集團化辦學獨有的可複製、可共享、可協同的管理服務能力，有利於提高辦學集約化程度和辦學效益，一些較大規模的民辦高教集團對此深信不疑並付諸實踐。
二是有利於轉換集團發展動力，拓寬辦學經費籌資渠道。從經費籌措看，一些民辦高教集團通過上市融資獲得資本市場的強力支撐，吸引更多民間資本進入高等教育領域，一定程度上降低了融資成本，避免了抵押、擔保等一般債權融資難以避免的問題。從辦學成本看，集團高校通過實行統一的組織架構和明確的崗位職責，增強各項經營管理的成本控制能力和議價能力，形成高效的溝通協作機制，發揮戰略協同效應提高管理效率、節約辦學成本，實現「1+1>2」的規模經濟。
三是有利於完善治理體系，促進學校良好運營。從內部治理看，集團化辦學提高了高校的社會化程度，以競爭機制倒逼各家教育集團及其旗下高校提高教育質量。從外部治理看，資本市場有相對完善的法律體系和有效的監管體系，有利於促進上市集團旗下高校治理結構更完善、家族化弊端更少、管理更合規透明;隨著規模化、集團化的民辦高教集團逐步發展，高校辦學透明度提高，也有利於監管部門更加準確地把握民辦教育行業運行情況，實施有效治理。
四是有利於積極引導改革預期，增強民辦高等教育發展勢頭。《民辦教育促進法》修訂通過後，為營利性民辦教育提供了法律依據，但非營利性和營利性民辦學校分類管理的政策還未落地，政策紅利還未充分釋放，一段時間內「民辦教育退場論」甚囂塵上，更是給民辦教育發展增添了一團疑雲。在民辦教育新法新政實施的「窗口期」，一些民辦高校舉辦者對新法新政有擔憂、對分類管理改革有困惑、對舉辦者權益保護有疑慮，從而等待觀望、躊躇不前，進而選擇轉讓轉賣學校;有實力的教育集團則利用這個機會，逆勢加快收購併購以擴大集團化辦學規模，一方面在主觀上期冀於加強集團自身實力、獲得政策改革紅利，另一方面在客觀上也有利於穩定民辦高等教育改革發展預期，引導更多的社會力量全面認識改革發展環境，吸引更多民間資本進入高等教育領域，保持和增強我國民辦高等教育發展良好勢頭。
(二)民辦高校集團化辦學的潛在風險
儘管集團化辦學在擴大高等教育服務供給、提高辦學綜合效益、納入規範監管框架等方面的作用明顯，同時也不能忽視一些潛在的辦學風險。這些風險一部分是由外部環境不確定性造成的，也有一部分是由集團化辦學本身運行機制的不成熟所導致的。
一是法律法規和政策風險。《民辦教育促進法實施條例(修訂草案)(送審稿)》(以下簡稱《實施條例》)第十二條明確規定，實施集團化辦學的社會組織，不得通過兼併收購、加盟連鎖、協議控制等方式控制非營利性民辦學校。目前民辦學校分類管理改革政策還沒有完全落地，絕大多數民辦高校(含獨立學院)的法人屬性還是不以營利為目的「民辦非企業單位」，尚未完成分類登記。因此，在新舊政策銜接過渡時段，一些教育集團在沒有完成學校清產核資情況下收購併購民辦高校的行為，涉嫌打「擦邊球」，在這種情況下，可能會出現產權不清晰，一部分有形和無形國有資產被納入到民辦高教集團資產中，或流失或被佔用，一旦政策清晰後，如何剝離就存在潛在的風險。還有一些集團旗下多所獨立學院面臨規範設置問題，需要重視和預估未來有可能出現的違法違規問題。
二是運行狀態和辦學方向風險。隨著民辦高校集團化辦學模式的擴張，集團旗下高校的數量和規模逐漸擴大，而資本市場跌宕起伏，一旦資金鍊出現危機或斷裂導致集團破產乃至學校停辦，將嚴重影響日常教學秩序，師生合法權益難以保障，波及範圍較廣，容易引發社會穩定問題。此外，急於上市融資的教育集團和民辦高校存在被收購併購或被實際控制的風險，如果被境外資本變相控制甚至會觸及教育主權、文化與意識形態安全問題。
三是教育公益性被削弱的風險。當前，受限於學前教育和義務教育階段的新法新政限制，民辦高等教育行業越來越受到資本的青睞，導致逐利性資本積極湧入，這一定程度上會削弱高等教育的公益屬性。學生培養並非一朝一夕的事情，教育發展需要穩定、可持續投入，而資本市場卻追求短期、快速獲利;個別民辦高教集團被逐利性資本「裹挾」，非理性追求上市融資，「快資本」與「慢教育」的矛盾比較突出。短期來看，部分以營利性為目的的民辦高教上市集團會弱化高等教育公益性，可能對高等教育公平產生不良影響，帶來新的挑戰。
四是辦學質量風險。首先，個別集團為實現短期內上市目標，一般會通過搶佔市場、規模擴張、大幅提高學費住宿費等手段實現快速獲利，易造成教育教學質量縮水、優質教育資源稀釋等不確定問題。其次，集團化辦學模式複製過程中，旗下高校更多依賴集團決策，獨立自主辦學能力受限、同質化發展等潛在問題突出，持續改革創新的內在動力缺乏。再者，部分民辦高校「股權置換」變更舉辦者現象頻發，有的存在無序、惡意變更、買空賣空學校資產等不規範行為，日常教學經費難以保證，生均教育投入標準難以達標，嚴重影響學校辦學質量和健康持續運行。
五是存在民辦高等教育監管的盲區。民辦高校集團化辦學作為一種新的教育形態，在教育行政部門與學校之間增加了一個管理層級——非營利性或營利性的民辦教育集團，它對所屬學校發展運行的決策權、教育教學的管理權，特別是對學校資產的經營權和使用權必然會超越教育行政部門;而現有的教育法律法規賦予了各級政府教育行政部門管理學校的職權，但並沒有管理非營利性和營利性教育集團的職權，導致出現高等教育監管的盲區，如果處理不好，將會使教育集團旗下的民辦高校在辦學上無法穩定，在高校與政府的關係、高校內部治理等方面產生很多新的矛盾，影響民辦高等教育的健康發展。
三、引導規範民辦高校集團化辦學的路徑建議
面對愈加複雜的民辦高校辦學形態和愈加棘手的民辦高校集團化辦學風險，亟待直面問題、加強研判，完善政策、強化監管，回應訴求、引導發展，採取有效措施、規範引導民辦高校集團化辦學行為。
(一)全面認識利弊風險，重視發展態勢的整體研判
在全面了解和把握民辦高校集團化辦學發展態勢的基礎上進行頂層設計，發揮宏觀管理、分類指導和統籌協調作用，是實現政府有效治理的重要前提。一是高度重視民辦高校集團化辦學現象。集團化辦學已成客觀事實，民辦教育行業特點、改革發展政策趨向、體制機制優勢等多方因素促使其產生並擴大，地位作用不容否定，風險問題不容忽視，必須將民辦高校集團化辦學問題納入教育治理議程，因勢利導，規範管理。二是儘快組織各方力量作出專業研判。調集教育行政部門幹部和和高校專家學者，聯合開展調查研究，及時準確掌握行業動態，全面分析高等學校集團化辦學的發展態勢和利弊風險，提供政策諮詢建議，避免信息不對稱造成治理失靈或失誤的現象發生。
(二)完善政策制度體系，健全監管治理機制
將民辦高校集團化辦學納入民辦教育相關法規政策框架，實現依法規範治理，是促進民辦高校集團化辦學健康發展的制度性保障。一是健全民辦高等教育管理體制。從法律法規及政策角度研究民辦高等教育的外部治理結構和民辦高教集團的規範管理問題，消除教育行政部門監管的盲區。二是研究制定規範民辦高校集團化辦學的指導意見。明確民辦高教集團的設置標準，明晰上市集團協議控制模式的政策導向，依法落實民辦高校法人財產權，細化舉辦者變更核准程序性條例，嚴格限制集團在民辦高校完成分類登記前通過兼併收購、協議控制等方式控制非營利性民辦高校，嚴厲打擊非法集資、偷逃稅款、倒賣校資校產、抽逃辦學資金等違法違規行為。三是建立民辦高校集團化辦學的風險防控和預警機制。對於集團化辦學過程中有可能出現的風險問題，做好專項跟蹤，提出防範預案，切實維護師生合法權益，維護學校和社會安全穩定。加強民辦高教集團及旗下高校資產財務風險防控，加快建設民辦高教集團資產財務監管平臺，實現動態監督和預警管理。四是在集團公司尤其是上市集團與旗下民辦高校之間構建「防火牆」。優化集團旗下民辦高校的治理結構和董事選任，完善相應決策和監督機制，引導集團公司與旗下高校各司其職、各安其位，抑制和減少逐利性資本對教育公益性的衝擊。
(三)尊重各方權益訴求，實現民辦高校內涵式發展
建立有效的多元主體溝通渠道，合理回應各方權益訴求，實現內涵式發展是促進民辦高校集團化辦學健康發展的最終目的。一是建立多元治理主體體系，暢通溝通機制。一方面，教育部門聯合證監會、銀行、市場監管等有關部門建立集團旗下高校重點領域治理機制，暢通與民辦高教集團及旗下高校的對話、交流和協商溝通渠道，處理好發展和規範的關係，及時回應各方主體的權益訴求。另一方面，民辦高教集團及旗下高校應建立重大事項報告制度，主動向主管部門通報相關工作和潛在風險，同時履行辦學信息披露義務。二是引導集團化辦學由規模擴張向內涵式發展轉變。儘快落實相關支持激勵政策，引導加強集團學校黨的建設，完善教育教學質量標準和保障體系，實現以質量為中心的權責關係治理，重視專業化教師隊伍建設，把好民辦高等教育改革發展的「方向盤」，引導民辦高教集團及所屬高校樹立正確的轉型發展理念，利用市場但不被市場左右，處理好教育公益性和集團營利性的關係，鼓勵支持集團堅持「質量為王」，把精力真正放到提高教育教學質量上來。
作者：
鍾秉林，國家教育諮詢委員會委員、北京師範大學教育學部教授，北京 100875
周海濤，北京師範大學教育學部高等教育研究院院長、教授，北京 100875
景安磊，通訊作者，北京師範大學中國教育政策研究院助理研究員，北京 100875
鄭淑超，北京師範大學教育學部博士研究生，北京 100875
原文刊載於《中國高教研究》2020年第2期第29-32頁、第39頁