2020年3月30日，國家市場監督管理總局公布了2020新版《藥品註冊管理辦法》（以下簡稱《辦法》），並將於2020年7月1日起正式施行。這是繼2007年10月原國家食品藥品監督管理局發布《藥品註冊管理辦法》（局令第28號）之後，相隔13年的首次更新，是新版《藥品管理法》實施後重要的配套政策之一。
通過對新的藥品註冊管理辦法涉及的各項條款內容進行梳理，江左君認為，新修訂的《藥品註冊管理辦法》是對近年來我國藥品審評審批制度改革措施和經驗的重要總結，涵蓋了上市許可持有人制度、臨床試驗默示許可、附條件批准、優先審評審批、特別審批程序等多項重大制度，對醫藥行業創新、完善全生命周期監管起到了重要的作用，綜合體現了落實「四個最嚴」要求、落實「放管服」要求以及落實藥品審評審批改革的精神，將對我國醫藥行業健康發展起到重要的促進作用。
江左君認為，新修訂的《藥品註冊管理辦法》對行業影響的特點主要體現在以下方面：
特點一：全面鼓勵藥品創新
縱觀《辦法》全文，江左君認為，國家全面鼓勵藥品創新。第一章第七條、第二章第十三條以至通過單獨章節第四章藥品加快上市註冊程序，來充分體現對新藥創製的鼓勵。其中明確了突破性治療藥物程序、附條件批准程序、優先審評審批程序、特別審批程序這四個加快審批通道，對防治公共衛生事件、危重疾病、無有效治療手段疾病的藥品以及臨床急需藥品做出了特殊的制度安排。
圖表1 藥品加快上市註冊程序的具體情況
資料來源：南方醫藥經濟研究所整理
江左君強調，通過幾年的修訂調研論證，通過藥品加快上市註冊程序直接鼓勵並推動創新藥上市，簡政放權實施了多項默示許可以及備案管理的模式，優化了審評審批的各項環節，這將藥品審評審批改革的成果以法規的形式予以確立，這對鼓勵藥品創新形成了更為穩定的政策環境，中國新藥研發正進入歷史最佳階段。南方醫藥經濟研究所（以下簡稱「南方所」）數據整理顯示，2018年我國創新藥的申請就比2016年增加了75%。2018年獲批新藥48個，其中抗癌新藥就有18個，比2017年增長了157%。可見鼓勵新藥創製的政策足以調動新藥研發的熱情。
圖表2 2016年至2019上半年我國創新藥獲批情況
資料來源：南方醫藥經濟研究所整理
江左君點評
一是創新藥將成為市場新寵，能夠最大限度地滿足廣大人民群眾用到最新最好的藥品。
二是在未來，預期市場上將保持藥品研發的熱情，在藥品創新機制下加快藥品研發領域的分工細化，在不同環節演變不同的研發業態。在醫藥研發領域將形成一批高產品質量、提供一體化服務的綜合型企業與高技術壁壘細分領域的醫藥研發頭部企業。
三是醫藥生產企業形成兩極分化，具備研發能力的醫藥生產企業在新藥政策的鼓勵下將進一步發展成為創新型企業，而另一大部分不具備藥品研發的企業將更多的成為加工型生產企業。
四是促進我國醫藥研發領域在藥品價值鏈中向歐美醫藥行業價值鏈靠攏，醫藥創新的政策環境與氛圍逐步形成，參與世界競爭的瓶頸逐步突破；擁有創新藥的醫藥研發企業將被藥品生產企業競相追逐，新藥批文轉讓交易甚至併購行為將增多。
五是創新藥的醫藥企業將成為醫藥領域的主要投資標的物，國產創新藥將進入回報期。
特點二：滿足藥品臨床急需
江左君認為，《辦法》第四章藥品加快上市註冊程序中，也著重強調了以臨床為導向，以滿足藥品臨床急需的優先審評審批程序來刺激臨床急需、必需的藥品研發，體現了以人民為中心的研發創新思路，杜絕了為研發而研發的怪異思維。
從市場情況看，隨著近年來國家衛生、醫保、藥監「三醫聯動」機制有機運轉以來，極大程度地讓沒有臨床價值或價值「性價比」不高的藥品限制使用甚至逐步退出臨床應用指南，以「騰籠換鳥」方式讓更多有臨床價值的老藥、好藥、新藥甚至是必需藥品進入臨床使用。南方所數據監測發現，從2019版國家醫保目錄將衛健委發布的20個重點監控品種剔除等政策合力的效果來看，「非治療性藥物」品種的使用已經降幅度50%以上，「非治療性藥物」將逐步讓位於有臨床價值藥品。預計未來有臨床價值藥品、臨床必需藥品和創新藥品在市場上將獲利於更多臨床使用。
圖表3 20個重點監控品種銷售額情況
資料來源：南方醫藥經濟研究所整理
江左君點評
一是引導研發企業摒棄原有「為研發而研發」的不良思維，真正重視以臨床為導向的新藥研發思維。
二是加大研發企業對臨床急需、必需藥品的研發熱情和研發力度，尤其在腫瘤用藥領域，兒童用藥新劑型開發領域、罕見病領域、短缺藥品、重大傳染病用藥、疾病防控急需疫苗和創新疫苗等較受關注，但應引導避免盲目研發、扎堆研發的情況出現。
三是市場上將大幅壓縮「非治療性藥物」品種的市場空間，其中部分品種將逐步退出市場。
特點三：注重創仿並舉
江左君認為，《辦法》在鼓勵創新的同時，重視仿製藥的發展。其中第一章第四條、第七條明確提出積極發展仿製藥，並在後面的第二章第十八條、第三章第三十五條、第四十七條等均有涉及。江左君認為，在《辦法》修訂過程中，國家藥品監督管理局已經開展仿製藥質量和療效一致性評價工作，並開展建立仿製藥質量和療效一致性評價的化學藥品目錄集，並在中成藥、化藥和生物製品中均建立了新藥、改良型新藥和仿製藥的分類體系，為仿製藥以及改良型新藥的上市奠定了基礎。
南方所監測數據顯示，我國醫院用藥監測體系中，仿製藥仍然佔據主導地位，隨著仿製藥一致性評價工作的開展，截至2019年10月31日，有236個基藥品種通過或視同通過一致性評價，其中289目錄中的產品為81個，通過佔比為28.0%，而在全國重點藥品招標及各省招標中，過仿製藥一致性評價品種直接參與原研藥品的競爭，替代性很高。另在「三醫聯動」機制下，因「4+7」帶量採購試點擴圍，將50%～70%的市場採購量給予通過仿製藥一致性評價的中選藥品，醫藥企業參與一致性評價的積極性顯著提高。
江左君點評
一是加快仿製藥一致性評價工作進度，隨著「三醫聯動」政策的逐步配套和落地，醫藥企業參與仿製藥一致性評價的動力將提高。
二是終端市場競爭中，過仿製藥一致性評價的品種競爭優勢明顯，將取代或蠶食原研藥市場，逐步實現國產替代。
三是醫藥企業將更加關注改良型新藥的二次開發和市場開發工作，該類品種的高性價比將受到醫藥企業的重視。
特點四：明確主體責任
江左君認為，《辦法》從兩個方面明確了主體責任，明確規定了各職能部門職責的同時，也明確了上市許可持有人的主體責任。一方面，《辦法》明確並細化了藥品註冊管理各部門和各環節的職責，確保藥品註冊受理、審評、檢查和檢驗等各環節的有效銜接，提高藥品註冊效率和預期性。
圖表4 國家藥監局各部門以及省藥監局的職責分工
資料來源：南方醫藥經濟研究所整理
另一方面，在確定各監管部門職責的同時，註冊管理辦法全面引入了藥品上市許可持有人，在近29處條款內容中提出了藥品上市許可持有人，規定了其主體責任。藥品上市許可持有人依法對藥品研製、生產、經營、使用全過程中藥品的安全性、有效性和質量可控性負責。在研製環節，要遵循藥品非臨床研究質量管理規範、藥物臨床試驗質量管理規範；在生產環節，要建立健全藥品生產質量管理體系，保證生產全過程持續符合法定要求；流通環節，持有人應當建立並實施追溯制度，保證藥品可追溯；在藥品上市後管理中要建立年度報告制度，強化藥品全過程信息要求。
南方所監測數據顯示，截至2019年9月1日，從10個上市許可持有人制度試點省份的試點情況來看，共有3241個藥品生產批文取得成為上市許可人，其中河北省生產批文號總數排名第一，成為上市許可持有人的生產批文號超過1000個，廣東、江蘇緊跟其後。隨著試點結束，全面實施上市許可人制度，也就意味著，所有藥品生產批文將自動成為上市許可持有人，這些許可人或為企業或為個人，或為生產企業或為研發企業。
圖表5 上市許可持有人制度試點省份獲批許可持有人數量
資料來源：南方醫藥經濟研究所整理
江左君點評
一是藥品上市許可持有人制度的實施，將進一步促進合同生產業務/合同生產研發業務（CMO/CDMO）的高速發展，南方所預計，2021年我國CMO/CDMO的市場規模將達到626億元。
圖表6 我國CMO/CDMO市場規模及發展趨勢
資料來源：南方醫藥經濟研究所整理
二是醫藥研發企業成為上市許可持有人後，可根據自身狀況並未一定按原有模式將產品轉讓，可通過代理模式直接參與藥品生產和銷售環節，保持產品的所有權，獲取更大的利益回報，在一定程度上重組或改變產品營銷模式。
三是醫藥企業集團內部操作，可將集團內的藥品生產批文進行優化調整，這將有利於醫藥企業集團內部資源優化整合，甚至改變生產營銷架構體系。
四是預計未來，藥品批文交易和技術轉讓市場能夠成為熱門領域，引導行業產品重組優化。
五是由於上市許可持有人目前仍有部分政策還沒有落地或理順，導致以個人成為上市許可持有人的比重較低，且在全國近20萬個藥品生產批文中，所佔比重仍然不到2%，具備較大的觀望心理。
特點五：科學引導研發
江左君認為，《辦法》在體現科學引導研發方面進行了條款內容上的強調，一方面在第四章第三節優先審評審批程序的第六十八條明確表示， 具有明顯臨床價值的藥品，可以申請適用優先審評審批程序。另一方面在第三章（藥品上市註冊）、第五章（藥品上市後變更和再註冊）第二節（藥品再註冊）的第八十二條、第八十三條和第八十四條對藥品註冊和再註冊進行了詳細描述。結合2015年5月27日，國家藥監局發布的《國家食品藥品監督管理總局發布藥品、醫療器械產品註冊收費標準和實施細則》說明，新藥註冊費用（臨床試驗約20萬元，生產上市約43萬元）、仿製藥註冊費（無需臨床試驗的生產上市約18萬元，需臨床試驗的生產上市約32萬元）、再註冊費用（進口品種約23萬元，國產品種約2萬元），其收費標準均比之前大幅度提高，進一步與國際接軌。說明國家在藥品註冊環節開始注重引導行業科學合理研發，儘量避免低水平重複，甚至高水平建設的情況發生。
南方所在2016年通過醫院終端監測系統[HDM]和零售終端監測系統[RDM]全品種批文比對分析顯示：共監測到在銷藥品品種11946個，佔總藥品品種數量的71.37%；共監測到在銷批准文號69220個，佔批准文號總量（162483件）的42.60%，可以看出批准文號的總體利用率較低，也同時意味著有近一半的藥品批文處於「睡眠」狀態，沒有實質有經濟利益，對這些品種的批文再註冊費用也會損耗生產企業的利潤來源。
圖表7 我國藥品批文利用率表
資料來源：南方醫藥經濟研究所整理
江左君點評
一是註冊費和再註冊費用的合理提升，可促進醫藥生產企業科學、合理地開展研發工作。
二是通過藥品生產批文的合理優化，醫藥生產企業將會淘汰一部分沒有市場價值的藥品批文，或將這些藥品批文轉讓交易。
特點六：落實「四個最嚴」
江左君認為，《辦法》按照全生命周期監管理念設置了相應環節，並將藥品上市後變更和再註冊整合為一章，並細化相關要求。在第四節第四十六條中增加藥物研究機構和藥物臨床試驗機構監督檢查相關內容，對藥品研製註冊和生產質量監管進行銜接，保證藥品註冊管理貫穿藥品的全生命周期。
同時《辦法》還豐富了監管手段。在第三章第三十九條中規定將藥品生產工藝納入藥品品種檔案，進行動態更新，為上市後監管提供了重要支持。並在第八章第一百零八條中規定建立藥品安全信用管理制度，由核查中心負責建立藥物非臨床安全性評價研究機構、藥物臨床試驗機構藥品安全信用檔案。另外，《辦法》還在第八章第一百零九條規定公開審評結論和依據，通過社會共治，強化監管效果。
南方所分析數據顯示，從2015年起，國家藥品監督管理部門已經開始針對藥物臨床試驗機構開展了多次自查核查工作，這項工作啟動四個月後就有19.54%的註冊申請主動撤回，有力地整肅臨床試驗數據造假，淨化研發生態環境。新的辦法明確臨床試驗機構的監督檢查規定，將進一步強化對臨床試驗數據造假的打擊力度，強調了臨床試驗機構的安全信用檔案管理，從制度上充分防範臨床試驗造假。
江左君點評
一是規範了藥品創新環境，有力的防範臨床數據造假的情況，監管部門能夠將有效的審評審批資源集中高效應用在臨床實用的藥品批准，有利於促進藥品創新高質量發展。
二是醫藥研發領域將進一步整合淨化，一批不符合資質不具備實事求是、科學嚴謹的研發企業將被淘汰出局。
三是全生命周期藥品註冊監管體系基本確立，藥品上市許可持有人充分承壓。藥品上市持有許可人是藥品全生命周期中藥品安全和有效責任承擔者，是藥品全生命周期所有參與資源的支配者，處於主導地位。新辦法確立了藥品全生命周期藥品註冊監管體系，增加了監管手段，這也意味著藥品上市許可持有人承擔的責任更加明確，受到的監管更加嚴格。
特點七：優化審評審批流程
江左君認為，《辦法》採取了多種方式，優化了審評審批流程與藥品註冊管理制度，做出了多項重大變革，充分體現「放管服」的各項要求。其中在第二章第三節中增加了關聯審評審批制度的相關內容，對實施的具體細節進行了明確規定。在第三章第二十三條中規定藥物臨床試驗申請審批採取默示許可制度，必須在自受理之日起六十日內決定是否同意開展。在第三章第二十四條中顯示，生物等效性試驗已由原來的許可制改為備案制；第五章對藥品變更實行分類管理，按照變更程度由省級藥品監督管理部門實施備案管理或企業年度報告管理。依據產品創新程度和風險特點，實行基於風險的審評、核查和檢驗模式。
南方所分析數據顯示，在《辦法》出臺之前，國家藥品監管部門已經針對藥品審評審批制度改革採取了一系列的措施，優化審批流程，提高審批效率。2018年的審評報告顯示，國家藥品監管部門完成審評審批的註冊申請共9796件,平均審批時限為12.3個工作日，遠小於法定的20日行政審批時限，排隊等待審評審批的註冊申請已由2015年9月高峰時的近22000件降至3440件。這意味著一個新藥的上市將面臨更短暫的排隊時間和更低的成本，這將為新藥創新形成強大的助力，預計我國新藥創新將邁上一個巨大的臺階。
圖表8 我國藥品註冊申請數量變化
資料來源：南方醫藥經濟研究所整理
江左君點評
一是國家局加快審評審批速度，提高審評審批效率，放管服效果顯現，將有利於醫藥研發領域的新藥創新積極性，尤其是一些臨床必需的藥物。
二是仿製藥市場的競爭程度將進一步提高。隨著生物等效性試驗改備案制的確立，新批准上市以及通過仿製藥質量和療效一致性評價的化學藥品目錄集的推出，開發高質量仿製藥的難度將進一步降低，更多高質量仿製藥將進入市場，預計競爭度將會加劇。
三是藥包材輔料產業朝高質量發展方向提速。關聯審評審批制減少了審評審批事項，降低輔料和包材企業負擔，增加製劑企業的選擇權，同時使行業更加重視原輔包和製劑質量之間的聯繫。因此預計藥包材輔料產業將會在提高產品質量的方向發展。
特點八：重視中藥傳承發展
江左君認為，中醫藥是我國特有之瑰寶，在此次新冠疫情的防治過程中，中醫藥發揮了重要的臨床作用。《辦法》在第一章第四條，中藥類別中增加了古典名方複方製劑和同名同方藥這兩種類別，形成了具備中藥特點的註冊分類體系，在第二章第十九條中要求申請人以臨床價值和資源評估為導向進行註冊申請。此次新辦法明確提出古典名方複方製劑和同名同方藥兩大分類，是在國家通過《中醫藥法》之後中藥的傳承與發展的重大制度配套和變革。
南方所監測數據顯示，在中藥審批埠，根據2019年前三季度CDE受理藥品註冊情況來看，中成藥的獲批數量呈現緩慢上升的狀態，預計這一情況在接下來的幾年將得到扭轉。
圖表9 2019年前三季度CDE受理藥品註冊情況
資料來源：南方醫藥經濟研究所整理
而從終端使用配套政策看，目前2019版醫保藥品目錄中含1321個中成藥，佔比49.98%，數量已經比2000版醫保目錄多了近一半，佔比也提高了近8%。在多種政策合力之下，中成藥產業將迎來新一輪以臨床價值為導向的高質量發展模式。
江左君點評
一是對促進中藥傳承創新提供了重要的契機。《中醫藥法》第三十條明確指出來源於古代經典名方的中藥複方製劑，在申請藥品批准文號時，可以僅提供非臨床安全性研究資料。結合2018年國家藥監局出臺的「古代經典名方中藥複方製劑簡化註冊審批管理規定」，預計將針對經典名方採用更為靈活以及符合中醫藥發展特點的審評審批規定，為中藥方劑瑰寶的傳承與創新帶來促進作用。
二是推動中成藥產業科學健康發展。新的分類更加科學合理，體現了中藥產業的特色和特點，臨床價值和資源評估的相關要求也可能是中成藥的重要發展方向，將促進圍繞古典名方複方製劑和同名同方的研發需求。
三是中藥資源可持續利用、經濟與生態協調發展將成為中藥加工企業重要的戰略考量。新辦法明確指出申請人應當進行臨床價值和資源評估，突出以臨床價值為導向，促進資源可持續利用。參考國家藥品監督管理部門在2017年發布的中藥資源評估技術指導原則，中成藥申請人將充分考慮實現中藥資源可持續利用，保障中藥資源的穩定供給，這也將重構目前的中藥材市場，優質優價將成為中藥的重要發展方向。