這十二策由富弼在慶曆四年時上於宋仁宗趙禎，宋康定元年(公元1040年，西夏天授禮法延祚三年)至慶曆二年(1042)間，西夏連續對北宋發動了三次大規模的戰事，三戰皆以宋朝失敗而告終。西夏雖屢勝，但擄掠所獲財物與先前依照和約及通過榷場貿易所得物資相比，實在是得不償失。由於連年徵戰，人力、物力、財力損失慘重，致使出現嚴重經濟危機，西夏「財用不給」，嚴重地阻滯了西夏經濟和社會的發展。此外，由於民間貿易中斷，使得西夏百姓「飲無茶，衣昂貴」，怨聲載道。加上西夏與遼之間又出現了嫌隙。所以西夏願意議和。
這十二策便是在這個背景下產生的。富弼多次出使遼國，對西夏情形也十分關注。他利用自己對宋、遼、西夏三國關係的透徹了解，助宋朝撬開遼夏同盟，使宋、遼、西夏三足鼎立的格局逐漸穩定。
其六這一條比較有趣，是關於西夏與中國的風俗文化不同而造成的誤會。「北敵風俗貴親，率以近親為名王將相，以治國事、以掌兵柄而信任焉，所以視中國用人，亦如己國。」富弼觀察到契丹人常以近親為大將丞相高官，所以覺得中國也是這樣。所以在契丹人的想像中，宋朝宗室裡的「八大王」的燕王最厲害。「燕王威望著於北敵，知是皇叔，又為王爵，舉天下之尊無與二，朝廷庶事，皆決於王。王善用兵，天下兵皆王主之，嚴刑好殺，而無敢當者。」「故燕、薊小兒夜啼，輒曰「八大王來也」，於是小兒輒止啼。每牽牛馬渡河，旋拒未進，又曰「必是八大王在河裡」。其畏若此。敵使每見南使，未嘗不問王安否及所在，朝廷以王之故，亦見重於北敵，謂朝有如是親賢，每欲妄動，未必不畏王而止。」「八大王」指太宗的兒子周恭王趙元儼，宋太宗第八子，故有此稱。趙元儼歷事三朝，地位高貴尊崇，但實權並不大，其實宋朝宗室基本上都沒有什麼實際權力，時間一長，許多旁枝更是「去士庶之家無甚相遠者」。但是契丹人按遊牧民族的習慣就認為他是最有權勢的人。富弼上十二策的這個時候趙元儼已於當年春天去世，契丹人不免認為宋朝失去一員得力猛將，而對宋朝產生輕視之情。富弼建議仁宗利用這點，適當的起用宗室：「臣願陛下親擇宗室中年長知書、識道理、曉人事者數人，為王畿千裡內州。」順便說一句，趙元儼「八賢王」的名頭在各評書中也十分出名。
同時，宋人其實在這方面也對契丹有同樣的誤解，「北敵有南大王蕭孝穆、北大王蕭孝惠、魯王惕隱、楚王夷離畢」，「中原聞之，莫不疑其人人皆良將也」，而按富弼的觀察「臣前歲奉使，盡與之接，又詢其國人，未必實有才武」，地位高不過因為他們是皇親國戚而已，當時中國早已進入成熟的官僚制唯才是舉，而契丹還在血統論「龍生龍，鳳生鳳」。
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《續資治通鑑長編.河北守禦十二策.其六》
（原文略）