體育資源是指人們從事體育生產或體育消費活動所利用或可資利用的各種條件及要素，即一個社會用於提供體育產品和服務的各種條件和要素的總和，其能否優化配置是實現新時代國家體育事業發展目標、邁向體育強國的重要物質保證。自十八屆三中全會對資源配置做出「使市場在資源配置中起決定性作用，更好地發揮政府作用」的頂層設計以來，體育資源的配置方式的市場化改革在政府與市場關係的調試中不斷深化。由於市場經濟條件下交易活動「外部性」的存在，利用政府機制的「有形之手」去矯正和彌補市場的缺陷，在理論和實踐層面已達成共識。然而，現實中競技體育金牌含金量不足、體育產業發展滯後、結構失衡，民間社會體育組織與體育主管部門出現辦賽糾紛等，折射出資源配置脫離市場，體育行政部門習慣於壟斷資源、與市場爭利等問題，讓我們不得不反思：「減少政府干預，充分地發揮市場對資源配置的作用」的呼聲喊了很多年，體育部門始終是言語上迎合、行動上原地踏步又應當如何解釋？市場失靈能否與當下政府職能作用的制度基礎相適應？為此，本文在已有文獻基礎上，旨在從學理層面研究體育資源配置市場化改革中政府職能作用的邏輯、政府職能實踐領域及實現路徑等問題，以期為促進政府與市場聯袂處理我國體育資源配置問題、探索能夠駕馭市場的政府治理體系建設提供參考。
1 體育資源配置市場化改革中政府職能作用的理論邏輯
1.1 政府職能作用的「市場失靈論」
體育資源配置方式的市場化改革是體育事業跟上我國經濟社會改革步伐和人民需求的一種政府職能轉變以及對固有模式的革新，因而，政府機制與市場機制的協調問題是市場化改革時刻面臨的問題。對此，不少學者與專家進行了一些有益的探索。如舒宗禮從市場失靈與政府失靈角度分析公共體育資源配置問題，提出「有效的市場」和「有為的政府」的多元化協同調控機制以防止政府市場關係失衡。白晉湘對市場經濟條件中政府職能和作用進行重新審視。劉亮等分析了政府在體育資源的分配鏈中主導的結構問題，提出了深化改革我國「網式」體育治理結構的改革路徑。劉佳對我國政府在體育資源配置過程中的行為進行了探討。綜合而言，已有的研究大多認為體育資源在市場化配置過程中需要政府介入，發揮政府職能，相關研究基於西方「完全競爭」的古典經濟學理論，認為我國體育資源配置市場化改革過程中政府職能的介入是導致市場失靈的根本原因。
在西方經濟學理論體系中，完全市場是指市場機制在經濟運行中不受其他因素幹擾、高效率地配置資源，相當於亞當·斯密時期「看不見的手」自行調節自由經濟的一種理想方式，是不需要政府職能干預的，政府只是在市場長期失靈的地方發揮作用，提供公共產品和公共服務。事實上，體育資源配置市場化改革中，出現的諸如體育市場法律法規不健全，市場秩序比較混亂；產權界定不清，使體育場館經營、高水平運動員人力資源開發遇到很大困難，也影響到體育無形資產的使用權、交易權、轉讓權和獲益權；政府管理體制條塊分割嚴重，將繁榮體育市場依靠建立在權力意志至上的政績衝動上，使體育資源配置偏離經濟邏輯和運行軌跡等一系列問題的出現，其指向是我國體育市場機制不完善，制度體系不健全，即市場配置體育資源是在一個不完全市場條件下進行體育資源的調配。因此，我們不得不重新審視一直以來對於「市場失靈」下的政府職能的發揮，以及政府難以準確地應對目前尚不規範的、發育尚不成熟的市場配置體育資源等實際存在的問題。由此，以市場失靈論為邏輯起點的體育資源配置市場化改革中政府職能介入的問題，找尋新的切入點成為必然選擇，於是市場缺失論與政府職權歸位論就在這一背景之下進入了我們的視野。
1.2 政府職能作用的市場缺失論與權職歸位論的回歸
所謂市場缺失主要指體育資源配置主體——市場機制不完善，存在市場運行機制缺陷和制度體系缺失，市場未充分發揮其核心作用的轉型特殊狀態。市場缺失是經濟轉軌時期，市場機制發育不全，非經濟因素左右經濟決策和市場主體的經營活動，造成資源配置無效率或利益損害。準確把握市場缺失，需要從其與市場失靈的區別談起。如上所述，市場失靈是在相對不成熟的市場背景下產生的，是市場機制固有缺陷不可避免的問題。而市場缺失是從計劃經濟向市場經濟轉型的過程中市場從無到有、從「管制」到「放開」、從不完善到完善的過程中的特定產物，是市場完善的「指向標」。如我國改革開放初期，長久壓抑的體育市場空前活躍，如經營性體育場館由企業提供專業體育服務，積極吸引社會資金，以贊助和聯辦的形式，資助體育競賽和高水平運動隊等，但是其背後顯而易見的是市場主體組織缺乏與市場體系、制度等缺失。這對於政府而言，不在於如何「校正」市場以解決市場運作的外部性問題，而在於如何「發育」和「健全」市場以啟動市場運行。其次，市場缺失不是不要市場決定體育資源配置，而是通過一系列制度建設（如產權）與完善的市場秩序，使市場更為有效地對體育資源發揮配置作用，強調市場的回歸，而市場失靈則需要擺脫經濟學中有形之手與守夜人的機械定位，還原政府以市場效應。最後，市場缺失和市場失靈都需要政府的介入，前者要政府規範市場秩序、完善市場體系（資源要素市場建設）和制度體系、培養市場主體（規範和保護產權）等；後者則需要政府進行幹預來消除體育資源在市場化配置規程中存在的公共產品和信息不對稱、規制資源壟斷行為，解決市場外部性的問題。而從兩者引發的政府職能效果來看，市場失靈需要政府有形之手去矯正和彌補市場外部性的缺陷，但當政府職能缺位、空位、錯位等問題出現時，市場就會出現無序的狀態，會導致政府失靈等一系列問題出現。如2014年中央第十一巡視組向國家體育總局反饋巡視情況提出：「不規範、不公開、不透明」「違背公平原則、弄虛作假」，「缺少必要的規範和監督」「權力高度集中」「利益關係複雜」等問題，很大程度上反映了政府在體育資源配置上過度幹預導致的政府失靈問題。而市場缺失則帶有明確的目的性，政府職能跟隨市場缺失進行查漏補缺，即使由於政府職能發揮不當，也能通過政府職能調整和制度體系建設進行規範和糾正。顯然，結合新時代背景下體育發展的實際，市場缺失論更符合我國體育資源配置方式市場化改革的政府作用的理論邏輯，可以更有效地解決我國體育資源配置市場化改革中存在的問題。
市場缺失只是體育資源市場化改革中的初始狀態，政府的有效市場（特別是制度）體系建設是市場化改革的應然狀態。但是基於現實，「一放就亂、一收就死」的弊端使政府職能作用在彌補市場缺失時往往會出現指手畫腳的幹預，以致市場的地位和作用被嚴重擠壓與排斥，造成市場運行不暢、問題叢生等問題。諸如：政府購買公共體育服務資源，將經費分流給事業單位、社會組織、企業和其他機構，這可能成為支持協會、培育協會發展的一種常態。但低競標（低於15萬元的項目）「倒手」單位或附屬社會團體行為，這不利於在市場競爭的壓力下提升自身造血能力和服務質量，容易造成「間接壟斷」、尋租現象局面；一次性服役場館，以「公益性」為噱頭長期把持在體育行政部門手中，「產權歸國有，經營權歸企業」的執行力不足造成市場經營主體缺失，使用低效，缺乏造血功能，國有資產大量流失；順應市場化的職業體育、項目協會改革中，個別機關幹部到了運動項目管理中心、職業聯盟和社會組織中，仍然不能放下官架子，習慣用行政命令、發紅頭文件的方式方法開展工作，習慣於「舉國體制」的思維方式，造成體育經營主體動力缺失，治理成本倍增。由於政府在彌補市場缺失的情況下造成自己陷入「錯位」、「越位」、「虛位」、「空位」、「佔位」的泥潭，從而加劇市場體制、制度的市場缺失形成。在改革進入攻堅期與深水區，推進市場在體育資源配置過程中發揮決定性作用，必須突破市場基礎性作用下的這些桎梏與障礙，需要政府權能歸位，即糾正「錯位」、退出「越位」、充實「虛位」、彌補「空位」、撤除「佔位」。因此，市場缺失需要政府職能作用彌補，政府職能有效發揮需要跟隨市場查漏補缺，即政府的權職歸位，兩者相得益彰。
2 體育資源配置市場化改革進程中政府職能作用的實踐邏輯
中國特色社會主義經濟體制的改革階段性決定了體育資源配置的市場化改革是一個漸進的過程，政府在體育資源配置市場化改革中作用方式的變遷，可分為以下三個階段：
2.1 初步探索階段（1978-1992）
黨的十一屆三中全會的召開拉開了我國改革開放的序幕，政府對體育資源配置的絕對權開始部分地讓渡給市場和社會。根據黨中央在這個階段先後提出的「以計劃經濟為主、市場調節為輔和有計劃的商品經濟」的指導思想，1984原國家國家體委出臺了《中共中央關於進一步發展體育運動的通知》，提出「要講究經濟效益，積極創造條件實行多種經營，逐步轉變為企業、半企業性質的單位」，在體育場館租賃承包、興辦經營實體、開展體育健身娛樂等經營、有償表演和技術諮詢活動以及登山、漂流經營項目等方面進行一些市場化改革的嘗試。1985年國務院頒布的《國民生產總值計算方案》中運用產業分類法首次將體育部門列入第三產業，由此，「體育具有商品屬性」、「體育可以成為產業」、「體育資源可市場配置」等觀點獲得了體育界的普遍認可。在此階段，相比於過去只承認計劃經濟而擯棄市場調節的守舊觀點，這已是一個巨大的突破。但是受計劃剛性、行政手段歷史慣性、體育政治性、官員考核評價體系的金牌標準等影響，人們形成一種思維定勢，即計劃配置對體育資源的配置是有效率的，只是在一些政府計劃無法覆蓋到的方面，或者對風險較低的區域以及部分體育資源要素才嘗試由市場來調節，這種情境下市場無疑處於從屬和補充的地位，意味著政府的體育政治導向是其職能作用的邏輯起點，市場要素顯然只是在計劃經濟的整體框架內的局部嵌入。現實中清晰可見的就是競技體育的普及與提高相結合、縮短戰線保證重點等戰略始終圍繞著為國爭光這一主題，政府部門擁有體育資源的壟斷權力，在較短的時間內集聚相關各類體育資源實現國家目標的重點突破。
2.2 實質性突破階段（1992-2002）
以1992年鄧小平南方談話和黨的十四大為標誌，我國的改革開放進入了「計劃體制和市場體制並舉」的時期，在體育領域政府開始向市場和社會讓渡權力。以市場經濟為導向，以體制改革和機制轉換為目標的改革部署，體育資源配置市場化改革進入實質性突階段，如以足球為突破口的職業化改革、以市場為導向分級分類管理的競賽體制改革、以社會化為目標的群眾體育改革以及最具市場化特徵的體育產業化改革等。此外，《關於加強體育市場管理的通知》、《中華人民共和國體育法》、《國家稅務總局關於印發〈營業稅稅目注釋（試行稿）〉的通知》等法律法規頒布，在健全市場經營組織，進一步打破地區封鎖、部門分割和行政壟斷，反對不正當競爭，維護消費者的合法權益等方面起到了重要的作用，加快了我國體育資源配置市場化改革進程。至此，市場在資源配置的地位得到國家和社會層面的正式認可。體育資源配置從根本上突破了原有計劃經濟基礎上所形成的體育體制的框架，政府在體育事業發展目標（國家實施「全民健身計劃」和「奧運爭光計劃」等戰略重點）的基礎上，開始注重體育資源的經濟性，並尋求與市場經濟、社會、文化發展相協調，因而市場被賦予基礎性的功能，表現為有限度地扶持市場（市場培養、市場規制等）。但出於經濟上的後進性和趕超性、政治上的長期中央集權制、體制轉軌的特殊國情，政府宏觀管理體制與市場機制還沒有形成有機統一的整體，政府的扶持作用與市場關係扭曲，存在政府職能越位和缺位問題，造成了體育資源配置成本過高和效率較低的後果。
2.3 體育資源配置市場化改革深化階段（2002年至今）
進入21世紀，隨著中國特色社會主義市場經濟體制的不斷完善，市場機制在資源配置領域的作用日益凸顯，政府逐步調整自身職能作用。2002年十六大進一步明確了政府與市場的分工，提出了建設服務型政府的目標。十九屆三中全會提出了「機構、職能、權限、程序、責任法定化」、政府職能配置「扁平化」為特徵的行政改革，以深化行政管理體制和機構改革。當體育領域的市場化改革也進入到攻堅區時，政府部門著眼於體育體制改革和運行機制的轉換，以《關於加快發展體育產業促進體育消費的若干意見》（國發46號文）為綱領文件，《體育十三五規劃》、《體育場館管理辦法》、《中國足球改革具體方案》、《關於推廣運用政府和社會資本合作模式有關問題的通知》、《關於推進體育賽事審批制度改革的若干意見》等相關文件陸續出臺，加快了我國體育資源配置市場化改革的進程，明確了資源配置方式市場化改革基本共識、主要方向和基本運作方式。從政策來看，簡政放權、政社分開、政企分開、管辦分離成為市場機制下政府職能轉變重要趨勢，提出了稅費價格政策、稅收優惠政策、相關市場規制政策強化了市場的培育與管理。與此同時，在體育資源短缺與供需結構錯位的實境下以市場的價值回歸與政府職能的轉型為邏輯，以實現體育資源配置的效率與效益，滿足人們日益增長的體育需求，進而政府也從扶持市場向增進市場活力轉變。
總的來說，政府主導下的市場模式體制歷史變遷只是這一歷史過程的顯著表徵和正面效應（完成相應的國家體育發展目標），核心內容是政府職能作用驅動，並在漸進式市場化改革中自我革新，這也避免了改革可能帶來的震動。但它始終不是一種符合市場發展規律的政府職能作用方式，不是出於資源配置可持續發展的考慮。「十八大」以後，明確了市場在資源配置過程中起決定性作用的制度安排，同時要求政府以「服務型」為改革核心進行職能轉變。習近平總書記在十九大報告中指出，為適應「新時代」中國特色社會主義市場經濟體系，要進一步深化機構和行政體制改革，轉變政府職能，深化簡政放權，建設人民滿意的服務型政府。基於上述背景，必須認識到，新時代體育資源配置市場化改革中政府職能作用需要由非常規回歸到常規，即政府在尊重市場規律的前提下，以實現體育公共福利最大化為目標，通過政策、法律工具、行政手段，培養、引導市場主體行為，進而規範和管理市場行為，促使體育市場實現內生式發展，實現體育資源配置的效率和效益。
3 我國體育資源配置市場化改革中政府職能作用的實現路徑
3.1 政府主導下的「頂層設計」與「漸進式」改革是政府職能作用實現的基本要求
緣起於我國特色市場經濟體制改革所處的階段，體育資源配置市場化改革中市場缺失是體育改革發展與體制轉軌的結果。多年來，體育領域市場化改革以由點到面、由局部到整體的方式推進，政府與市場在體育資源配置中不斷「試錯」與「調適」，而也正是這漸進式改革促進了資源要素的流動和配置，推動中國體育創造了前所未有的發展速度。讓市場要素回歸本源，培育完善的成熟市場體系是必需的，這是新時期政府職能如何去實現轉型的問題。解決這一先天性的問題，體育資源配置方式的市場化改革必然是長期的、漸進式的。盧元鎮先生在談及體育資源保護性問題時提及「體育與文化、教育、衛生等上層建築領域有很大不同，體育只有頭，沒有手和腳，表面上政府把一切都很強勢地管了起來，其實體育是弱勢的，是沒有社會力量支撐的。」所以，政府主導的漸進式體育資源配置市場化改革在相當長的實踐中發揮重要作用，以解決當前市場缺失問題。此外，我們需要明確的是，體育資源的市場化配置是手段而非目的，其本質是把一些本該由市場配置的資源歸還給市場，從而最大效能地提供最優的資源服務以實現社會公共利益最大化，實現公共利益的層次性和多樣性，而政府則承擔體育資源有效性的「仲裁者」、市場有效運行的維護者與公共服務的責任人。但是政府受長期計劃經濟幹預資源配置思路的影響，將控制一切、統籌一切、監管一切的全能者、強政府形象集於一身，並不能馬上放權給市場，對於市場化改革而言，這意味利益重新分配後形成新的既得利益集團。而這一拉鋸的過程，要求政府在職能發揮上妥善解決新舊利益 ，如競技體育資源、群眾體育資源、學校體育資源，採用何種機制配置有不同的作為。因而，漸進式方式是嘗試性地推進市場化改革，在不斷試錯中完善和發展的重要保障與路徑。
體育資源配置市場化改革是適應經濟體制完善和納入社會的總體改革方案的必然，已經不是體育部門自身可以決定和操作的事情，必須在頂層設計中予以關照。如實行「管辦分離」後，大部分「辦」的功能必然交由市場、社會，那麼運動員的義務教育與退役後的升學、就業等問題對於體育部門來說是無法完成的。此外，以「試錯式改革」為主要特徵的體育資源配置市場化改革重點領域遲遲不能推進，會導致出現政府職能作用的固化與偏差。如自1992年紅山口會議經歷20年的摸索終未能擺脫政府辦足球的固定模式，聯賽所有資源被項目管理中心把持控制，直到《中國足球改革發展總體方案》的出臺，才從頂層設計的角度捋順政府與政府資源配置的關係。
綜上所述，對體育資源配置領域的市場化改革而言，在經過多年改革積累與現實需求日益旺盛的情況下，應採用政府主導下「頂層設計」與漸進式「摸著石頭過河」結合之路徑，這樣可以在不同層面發揮各自的優勢。在戰略層面需立足於現有條件，沿著內在市場經濟體制邏輯和體育體制改革實情，從體制、政策執行、法規完善及市場體系健全等方面進行科學頂層設計，這是推進市場化改革既定目標的實現，達成共識，形成合力的基礎。在技戰術層面，應妥善解決市場化改革中新舊利益的激烈衝突，推進體育資源要素的合理配置。這既要求政府職能用於市場運行機制，還需要通過體育政策增量、體制變更和職能調整的累加作用推進改革。
3.2 實現路徑分析
3.2.1 政府職能的「退—縮—轉—強」實踐方式，實現政府權能歸位
我國體育資源配置市場化改革選用頂層設計和漸進式建構路徑後，按照在穩定市場化改革中循序漸進轉型的要求，政府職能在體育資源配置市場化需把握「退卻—收縮—轉變—強化」的實踐方式，實現政府權能歸位。
所謂退卻，是指在以體育需求為導向，遵循體育資源的公共性、經濟性等特性與體育發展規律，政府從體育資源結構鏈條中部分撤出。對於那些滿足公眾基本體育服務需求，並經過實踐證明由政府提供才是最具效率的，如體育健身路徑、體育社會指導員、科學的健身信息及政策法規等，由政府提供；對於群眾喜好、市場看好、職業化進程迅速等職業或半職業體育聯賽等體育產品，政府應充分發揮市場在該領域的決定性作用，完善相關運營管理、第三方監督等法規；對於一些滿足個性需求並進行可經營性體育產品，如信息化的專業技術服務、健身培訓、氣氛營造輿論、國民體質健康等，可以交付市場和社會組織來承擔，政府適當鼓勵市場供給，健全宏觀調控的責任制度。雖然體育資源市場化配置邊界並不能給出一個具體的閾值，但是，無論如何，政府在資金支持、監督管理、市場宏觀調控等方面的職能不可或缺。
所謂收縮，就是指政府職能在體育資源生產和交易微觀領域幹預的弱化和減少，政府的主要職責是宏觀調控、政策制定。長期以來，政府部門對資源市場配置中的具體事務和微觀經營領域多有涉足，如某些地方成立直屬於體育行政部門的體育產業集團，體育行政部門直接插手管理體育企業生產要素配置、企業經營和資產重組等；職業化改革中單項運動協會與政府在實際運行中存在「剪不斷、理還亂」的聯繫；地方經濟利益和權力欲望的驅使，體育行政主管部門並未完全放手發展體育市場，當出現利益衝突與矛盾時，數以億計的社會資本成了一紙政令的犧牲品，加上產權主體的政府力量過度擴張和政府職能的「超量」擴展，稀釋了市場主體成分。當前在簡政放權的背景下，群眾性賽事審批、運動項目協會脫鉤的改革其實就是政府職能在由微觀管理向宏觀管理轉變時做出的積極回應。但這是遠遠不夠的，今後政府要加強市場環境制度供給、強化規劃引導、優化信息服務、抓好人才培養、支持科技創新和建設誠信機制等，更好地發揮政府作用，建設服務型政府。
所謂轉變，是指在政府職能從資源結構領域退卻和空間收縮的同時，政府活動領域作用的重新確定。推進政府職能轉變在於：①理念轉變。長期以來，體育行政部門將體育資源作為「自留地」在經營，兼具「商」的角色，實質上造成「體育搭臺，政府唱戲」。如我國推行事業單位改革中很多地方成立了體育產業集團、體育公司等，與私人企業相比，這些企業可以利用與政府的特殊關係而得到更多的稅收「優惠」和政策性財政「照顧」，輕而易舉地佔有很大的市場份額，壟斷大量的體育資源。由此，建立「市場化體育體制」的改革共識，摒棄將體育資源作為體育事業的附屬來管理的發展觀念至關重要。建議各省市召開體育資源配置市場化改革的經驗交流大會，增設市場化改革中企業的發言環節，一方面將各地改革的措施整理成報告，評選出優秀的地區經驗在全國進行推廣。另一方面，傾聽改革中企業的核心訴求與遇到的瓶頸問題，充分發揮企業在市場化改革的能動作用，進而調整和跟進相應政策。②管理方式的轉變。1）從直接管理個量轉向間接調控總量。市場主體利用專業化的優勢滿足公眾多元化需求，提升資源配置的效率。但資本趨利避害的特性會使得資本流向有收益的方向，就會出現不同類型資源配置差異性、城鄉之間的「二元結構」、經濟發達與欠發達地區之間的資源配置不平衡性。政府需要將管理對象由企業轉向市場，主要通過對市場的調節而使市場均衡發展，這關係到公共服務均等化和社會總體福利的實現。因此，對於經濟較為發達的地區可以在市場化配置領域先行先試，欠發達地區則在保證本地體育資源配置均等化時，嘗試實行政府配置與市場配置有機結合，在政策導向方面，可通過休閒產業土地、融資、稅收等政策，調控區域市場化的不均衡狀態。2）從直接管理實物運動轉向間接調控價值運動。市場化改革最主要之點在於市場的價值運動，這需要政府從以往的分物、分指標、批項目、抓配置轉向體育資源統籌規劃、政策制定、組織協調、信息引導、市場監督管理等間接工作。但是，市場化改革需要政府從體育資源配置領域的部分退出，會出現體育資源配置的「真空」，而體育社會組織作為政府與市場之間天然的神經連接，無疑就成為一種彌補力量。為此，政府體育行政部門應抓住2022年北京冬奧會、足球協會改革契機，明確國家體育總局與中國奧委會、中華全國體育總會、地方體育組織與體育部門等社會體育組織的關係，重新界定政府體育行政部門與社會體育組織的權力範圍，真正賦予社會體育組織在管理體育資源配置行為中的作用及地位。同時，各行業協會的服務重心應儘快下移到對行業的監管方面，從而規範市場主體行為，履行部分體育市場監管職能。
所謂強化，是指在公共體育服務領域既不是退卻也不是收縮，也不是轉變和弱化，而是在新時代背景下服務型政府的定位與強化。習近平總書記在十九大報告中提出「發展為了人民，發展必須與人民福祉緊密結合，將人民利益放在最高位置是一切公共政策的邏輯起點和最終歸宿」。體育資源市場化配置目的在於更好地為公民提供公共體育產品和公共服務，更好地關注民生。然而，在市場化改革推進過程中，政府在公共體育服務方面並非盡善盡美：一是在原有的體育資源總量不足的情況下又出現新的矛盾，諸如「一邊是政府投入修建的健身步道和部分大型體育場館被閒置，一邊是一些體育場館一席難求」、「跑團擠佔機動車道、廣場舞佔領高校籃球場」等事件頻出。二是個別地方政府存在著以「市場化」為理由減少財政投入、降低政府管理成分，出現明顯的急於甩包袱、推責任的現象和問題。三是，供需結構的失衡。目前自上而下的精英決策，致使公眾多元化需求無法在決策過程中被充分回應，如有些城市每年花數百萬或上千萬元資金舉辦場面宏大的「全民健身大賽和市民大聯賽」，由於項目設置與公眾的實際需求之間不完全吻合，致使一些競賽項目出現「少人化」現象。無疑，政府在行動邏輯選擇上，可能無法建立一個正確的制度，造成市場配置公共體育資源並非出於公眾所需而是政府所需。為此，體育行政部門在體育資源配置市場改革中要強化體育公共服務職能，在了解公眾基本需求的基礎上，構建基本體育資源配置的 「底線」，同時在與本地區經濟社會發展水平相適應的基本公共體育服務均等化的基礎上，構建體育資源市場化配置的評估體系，有序推進體育資源配置的市場化改革。
3.2.2 政府職能的「先立後破」實踐策略，從頂層設計對改革加以規制
按照政府主導的「頂層設計」改革的路徑要求，體育資源配置的市場化改革中政府作用應以「先立後破」實踐策略，推動政策法規體系建設，將政府職能納入依法行政的軌道，對政府職能進行精準定位。先立後破，在邏輯上也避免了市場化改革中由於兩種體制轉換而存在的「真空」局面的出現，從頂層設計方面有效規制市場化改革的推進。
「立」需要立足改革的現實，樹立改革的理念，明確改革的方向，把握改革的重點。一是「立法先行、於法有據」，引領改革開展、防範改革風險、鞏固改革成果。目前，體育資源配置市場化運作，多種市場主體投資帶來了市場準入和退出機制問題，而地方體育行政部門以紅頭文件來發布相關市場配置的內容、相關政策保障等，但文件規定的內容、層次及數量受時任政府領導的認知程度與偏好的影響，不可避免地具有個人主觀色彩且隨意性較大，不僅效能較低、穩定性差，也不利於制度建設和可持續發展；不同主體間的資源流動等體育產權問題，市場監督的法律體制缺乏導致市場調節失序等問題，很大程度上阻礙了市場化的有效推進。今天體育領域已經進入以強化法治建設為核心的全面深化改革階段，無論是市場體系的建設，還是政府職能的優化調整，都需要以法律的形式固定下來。為此，政府應逐步制定與完善價格機制、市場準入機制、公私合作機制等法規條例，從而規範、激勵、約束與解決市場化過程的各種問題。其次，在立的過程中，必須緊扣當前國家關於職業體育改革、體育協會（社會組織）和體育產業領域改革的脈搏，儘快實現政府職能重心的轉變，真正做到「還權於社會，返利於市場」。「立」確定核心制度的牽拉。目前應該加強體育資源配置市場化改革的規劃、政策和標準等的制定和實施，比較迫切的核心制度包括體育產權制度、體育產業投融資體制改革和稅收制度改革、體育領域特許經營辦法的完善與實施細則、體育監管制度、體育資源市場化配置的評價與檢測機制等。
「破」。一是要根據有關法律法規和政策規定，依法清除現有的不利於體育市場發展的政策法規，減少行政幹預；二是修正政績考核評價。我國體育資源配置市場化改革從推進的程度與效果看，與其他方面改革相比，無疑處於落後態勢。也正是因為政府改革的滯後，使得政府本身在很多時候成為了制約體育改革推進的首要障礙和最大阻力。地方行政部門領導注重任期內「爭金牌」、「奪獎牌」，大搞「城市名片」政績工程，把注意力盯在「錢」上、「權」上和所謂的「政績」上，於是，政府的有形之手難以約束，宏觀調控以政府意志為主導，造成政府職能定位不清晰，管辦不分等問題屢見不鮮。為此，摒棄政府既是策劃員、又是裁判員、還是運動員的考核評價方式，將民眾納入考核主體範圍，尤其是建立第三方考核機制，確保考核的真實性、客觀性、實效性。
3.2.3 政府職能作用的「協同聯動」機制，突破條塊分割的管理體制
市場化改革的進一步發展，必須克服條塊分割的體制和機制障礙，實行整體的協調聯動，才能更好地激發各類經濟主體在體育資源配置上的活力，發揮政府職能等作用。推進體育資源配置市場化改革的順利進行，除了涉及體育主管部門，還需要協調財政、國土、交通、工商等眾多相關部門，而具體政策的實施更要注意地方對於中央政策精神的有效承接。當前，各市體育部門自身的「實力」不斷增強，但體育部門沒有執法權，加上部門之間的壁壘，導致體育部門牽頭制定的政策得不到其他部門的認可，各項優惠政策在落實過程中困難重重，執行效果不佳。如為鼓勵市場主體參與到體育資源供給中，從國家到地方的文件中都出了相應稅收、土地等相關優惠政策，但實際上由於其沒有執法權，對於部分與其他部門有交集的行為仍鞭長莫及，營運房利用消防問題、土地劃撥問題、高額的「商業娛樂行業（KTV）」的稅收問題尚未解決。同時，按照行政系統、行政區劃管理企業的模式形成條塊分割、地區分割的局而，割裂了社會化大生產的內在聯繫，專業化協作的發展、技術的進步和勞動生產率提高被阻礙和影響，妨礙了公平競爭市場體系的形成。因此，必須跳出體育部門的「一畝三分地」去看待體育資源配置市場化改革，突破各自為政的條塊分割狀態，建立健全部門之間的工作協同聯動機制。在我國目前的政府架構下，應積極爭取中央政府的支持，應由同級人民政府主管領導參與，由發展改革、體育、財政、國土資源、住房城鄉建設、工商、公安、旅遊和文化等多部門構建密切配合的跨部門協同機制（見圖1），真正做到在系統、科學、有效的頂層設計構架下，形成各部門、各層級職責明確、措施有力、聯動高效、問責到位的格局，做好政策的制定與落實。
圖1 體育資源市場化配置制度協同供給示意圖
3.2.4 健全相關法律，政府職能作用法律保障
黨的十八屆三中全會對市場化改革做了頂層設計，黨的十九屆三中全會通過的《中共中央關於深化黨和國家機構改革的決定》明確指出「既發揮法治規範和保障改革的作用，做到重大改革於法有據，又通過改革加強法治工作，做到在改革中完善和強化法治」，其目的是以法治為手段規範行政公權力，實質是轉變政府職能。2014年10月國務院發布的46號文和2015年2月中央深改組通過的《中國足球改革總體方案》為新時期中國體育事業的發展做出了戰略部署，指明了市場化改革的方向。這意味著中國體育無論是在政府管理體制還是發展模式上都將面臨深刻的變革。然而，這些深刻的變革與中國社會其他領域的改革一樣，均需法治提供強有力的保障。計劃經濟下的舉國體制，政府主導著體育的發展方向和資源分配，在一定的歷史時期為中國體育的發展起到了至關重要的作用。市場化改革則打破原有平衡，使資源流向市場，增加了推進體育經濟和社會發展的新要求。若政府職能的範圍本身以政策形式表達出來，會造成其職能無法清晰界定，職能手段出現隨意性，其效用也大打折扣。因而，在全面依法治國的大背景下，須將公共體育資源配置市場化改革限制在法律與制度的框架內，明確新時期政府政策、管理、監控、協同機制等責任邊界，以保障其職能履行始終在法律法規的許可範圍之內。建議《體育法》修改過程中，首先把政府部門的責、權、利等相關內容加以規定，然後對市場主體——企業、體育社會組織在配置體育資源過程中的主體地位明確加以規定，並在重要事項上通過授權的形式加以明確。如關於某些社會組織的主體性作用擬定了「可以從事經營性活動」的條款。《中華人民共和國政府採購法》與《中華人民共和國招標投標法》雖然為體育資源配置市場化改革提供了基本的法律框架，但難以適應體育領域市場化不斷拓展的現實需要，因此，出於對公共利益的需要，同時也為了保障和監管市場的有序，建議將體育資源配置市場化改革限制在法律與制度的框架內，明確政府與市場在體育資源配置領域的職能範圍。如此一來，一方面，貫徹了黨的十八屆四中全會對政府提出的「法定職責必須為，法無授權不可為」的要求，為體育現代治理中市場、社會留下空間。另一方面，則是為構建適合我國市場化改革中的政府職能執行監控的法制化機制奠定法律基礎，以保障政府職能和政策執行到位，切實保證市場運行的有序與規範。
4 結語
市場化改革千頭萬緒，而其根本源頭在於政府職能作用的發揮。市場缺失是政府由非常規狀態走向應然的出發點，要求政府發揮主導機制及自身的職能歸位推進市場機制的培育與發展，加速市場的成熟。新時代背景下，政府主導的「頂層設計」和漸進式「摸著石頭過河」的體育資源配置市場化改革路徑，是中國特色經濟體制改革道路和體育改革的階段性總結。政府職能的作用發揮唯有遵循一定的規範，更好地釋放體育生產力，才能順應經濟社會發展的趨勢和市場需求的特點。