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中國古代的制度中，有兩個非常有名的名詞：「三省六部」和「三公九卿」。其中「三省六部」許多人都答得上來，但「三公九卿」估計很多人都不一定答得上來。尤其是「三公」——別看只有三個官職，但究竟是哪三個。歷來都有不同的說法。今天，我們就來看看「三公」指的到底是哪三個官員。
「三公」流傳最廣的兩個說法。
一種是指「太尉」「丞相」「御史大夫」；一種是指「司徒」「司空」「太尉」。
尤其是後者，由於三國歷史深入人心，在很多人的意識裡，「三公」就是「司徒」「司空」「太尉」。那麼，這兩種說法哪一個是準確的？它們之間又有什麼聯繫呢？
三公之名，古已有之。西漢早期，朝中有丞相、太尉、御史大夫三位高官，故有人稱其為「三公」。這就是關於「三公」最早的解釋。
丞相，有時稱「相國」，乃漢朝承秦而置。秩萬石，「金印紫綬」，地位最高，為漢初第一高官。「掌承天子，助理萬機」，幾乎無所不統，權力也最大。根據《後漢書·百官志》的記載，丞相府中有「百官朝會殿」，皇帝與其議論國家大事，還要親臨其殿。除此之外，丞相還執掌全國的行政事務以及官吏的考核任免大權。
這種局面一直到了漢武帝才有所變化：武帝初年，外戚田蚡為丞相，他憑藉皇帝舅舅的身份不斷擴大丞相的用人之權，引起漢武帝的不滿。此後，武帝以大司馬、大將軍參議機密大事，分割丞相手中的權力。所以自武帝之後，丞相雖然名義上仍是百官之首，但實際權力已大大削弱。到了漢哀帝時，丞相更名為「大司徒」，地位在大司馬之下，為第二位高官。
太尉亦承秦制，俸祿與丞相相同，「秩萬石，金印紫綬」。但地位次於後者，為第二位的高官。職權為專管武（軍）事，從制度上說，權力也很重。但由於當時丞相無所不統，武事亦在其職權範圍內，因此在丞相權力最大的那段時期，太尉一職並不常設。一個很好的例證就是在漢武帝之前擔任過太尉一職的，僅有盧綰、周勃、灌嬰、周亞夫、田蚡五人。從漢初設太尉之職，到武帝建元二年廢除，共六十七年，其中這五個人擔任太尉的時間一共才二十二年，約為三分之一。
由此可見，太尉一職在當時並未成為常態。到漢成帝時，因外戚王莽以大司馬之職不斷擴充權力，以至代太尉掌管武事，並被授予銀收官署，自此成為實職。後到哀帝一朝，王莽的權力達到頂峰，其所擔任的大司馬一職也位居大司徒（原丞相）之上，成為第一位的高官。
御史大夫同樣是承秦而來，「秩中兩千石，銀印青綬」，地位稍低，為漢初第三位高官。職權為監察百官，可以說是「副丞相」，權力也較重。但從所享的俸祿及印綬來看，與丞相、太尉並不屬於同一等級。在古代，通常把官員分為公、卿、大夫、士四個等級，其中丞相、太尉屬於「公」級，御史大夫僅屬「上卿」級。
但是，由於太尉並不常設，御史大夫做為丞相副手，在百官序列中可謂「一人之下，萬人之上」，其權力也不可謂小。到漢成帝時，御史大夫改名為「大司空」，「金印紫綬，祿比丞相」，其地位才升級為「公」級。但仍位居大司馬及大司徒之下，為第三位高官。
那麼，丞相、太尉、御史大夫究竟是不是真正意義上的三公呢？
所謂「三公」，是指地位完全相等的三個官職。但是，上述三個官職從來沒有完全地相等過，因此，這三個官員不能稱為「三公」，整個西漢也不存在所謂「三公制」。
但是，這並不是說當時就沒有「三公」這種說法。只是依據某種習慣，將丞相、太尉、御史大夫合稱為「三公」。因為畢竟朝中這三個職位的品秩最高，雖然御史大夫比前二者的品秩要低，但他在百官之中排在第三位，且由於太尉這個職位常常無人擔任。因此，在大多數情況下，除了丞相，就屬御史大夫名位最高、權力最大了，可以說他實際上是第二位高官。
其實，西漢雖無正式的「三公」制，但並不是說從來沒有過這方面的動議。比如，漢成帝時，擔任九卿的何武就向皇帝建議建立「三公」的官制，他認為天下政事繁多，僅以丞相一人總領，必定力有未逮，所以應當設立「三公」官職，「分職授政，以考功效」。於是，在成帝綏和元年（公元前8年），天子授予大司馬印綬官屬，改御史大夫之職為大司空，封列侯，並增加其俸祿與丞相同等。這一切都是在為實行「三公」製做準備。
但是，僅僅過了三年，即漢哀帝建平二年（公元前5年），事情又有了變化。時任大司空的朱博上書反對建立「三公」制；而漢哀帝又聽從了他的意見，並把「大司空」一職又改回了御史大夫，「哀帝從之，更拜博為御史大夫」，同時免除了大司馬的印綬官屬。
至此，「三公」制徹底瓦解。
這裡，朱博的上書之所以能被採納，有一個重要的歷史背景，就是王莽的去職。做為著名的「復古」派，王莽的政治傾向一直是儒家的那一套，即推崇古制；而古代是有「三公」之說的。因此，王莽十分想要恢復「三公」的制度。到了元壽元年（公元前2年），王莽從封國回到長安，情況又有了新的變化：大司馬又被創新授予印綬官屬，丞相又改為大司徒，御史大夫也變回了大司空。哀帝臨死前，以董賢擔任大司馬，孔光為大司徒，彭宣為大司空。哀帝死後不久，董賢被外戚王氏（太皇太后）逼迫自殺，而王莽做為王氏一族的代表擔任大司馬一職。
到這裡，似乎「三公」制已經建立起來。但是，這三個官職的地位並不平等：據《漢書·百官公卿表》記載，大司馬排第一，大司徒第二，大司空第三；而且由於王莽專權，使得後兩者似乎也成了大司馬的下屬，「大司馬莽秉政，百官總己以聽於莽」。因此，這時的「三公」只是名義上的，而不是實質上的「三公」。
「三公」制的正式形成，是在東漢時期。光武帝建武二十七年（公元51年），改大司馬為太尉，並把大司徒、大司空裡的「大」省去，以太尉、司徒、司空為「三公」的新名號。同時，對三者的職責分工也做了明確說明：
太尉「掌四方兵事功課」，司徒「掌人民事」，司空「掌水土事」。三者各司其職，地位相等，無輕重之分。更重要的是，對於國家祭祀、皇帝喪事以及重大工程等國家大事，三者都有參與的權力，或分工處理，或聯合論爭，不允許任何一方具有特殊的權力。
這就在制度上確保了「三公」地位相等、權力平衡，而這也是「三公」制的重要內涵。