中華人民共和國最高人民法院
（2019）最高法行再134號
再審申請人（原審第三人）廣西壯族自治區隆林各族自治縣新州鎮民強村民委員會江管農業經濟合作社。
被申請人（一審被告、二審被上訴人）廣西壯族自治區隆林各族自治縣人民政府。
被申請人（一審被告、二審被上訴人）廣西壯族自治區百色市人民政府。
被申請人（一審原告、二審上訴人）廣西壯族自治區隆林各族自治縣新州鎮民強村民委員會六我農業經濟合作社。
被申請人（原審第三人）廣西壯族自治區隆林各族自治縣新州鎮民強村民委員會南林農業經濟合作社。
再審申請人廣西壯族自治區隆林各族自治縣新州鎮民強村民委員會江管農業經濟合作社（以下簡稱江管社）因被申請人廣西壯族自治區隆林各族自治縣新州鎮民強村民委員會六我農業經濟合作社（以下簡稱六我社）訴被申請人廣西壯族自治區隆林各族自治縣人民政府（以下簡稱隆林縣政府）、百色市人民政府（以下簡稱百色市政府）及隆林各族自治縣新州鎮民強村民委員會南林農業經濟合作社（以下簡稱南林社）山林確權行政裁決及行政複議一案，不服廣西壯族自治區高級人民法院於2018年9月14日作出的（2018）桂行終506號行政判決，向本院申請再審。本院於2019年6月24日作出（2019）最高法行申1486號行政裁定，以本院發現廣西壯族自治區高級人民法院生效判決錯誤為由，依法提審本案。提審後，於2019年7月8日立案，依法組成合議庭進行審理。案件現已審理終結。
百色市中級人民法院（2017）桂10行初123號行政判決認為，六我社提交的8份《土地房產所有證》記載的地名，雖然涉及爭議地，但已失去法律效力；8份土地承包經營權證的真實性存疑，且不具有合法性。隆林縣政府於1981年向江管社頒發NO.××35號林權證（以下簡稱××35號林權證）重新確定爭議地的權屬，江管社以該證主張權屬，有事實和法律依據。隆林縣政府作出的隆政處（2016）4號土地權屬糾紛的處理決定（以下簡稱4號處理決定），將爭議地確權歸江管社所有正確；百色市政府作出的百政複決字（2017）第7號行政複議決定書（以下簡稱7號複議決定），維持4號處理決定並無不當。依照《中華人民共和國行政訴訟法》第六十九條規定，判決駁回六我社的訴訟請求。六我社不服，提起上訴。
廣西壯族自治區高級人民法院（2018）桂行終506號行政判決認為，六我社持有的5份《土地房產所有證》存於隆林縣檔案局，爭議各方對其真實性無異議，且涉及爭議地，應當作為本案確權依據。江管社沒有提供××35號林權證中登記的「東香朵」地塊的權屬來源依據，不能證明頒證程序合法。4號處理決定認定事實不清，適用法律不當，7號複議決定維持4號處理決定錯誤，一審判決駁回六我社的訴訟請求錯誤。依照《中華人民共和國行政訴訟法》第七十條第（一）、（二）項，第八十九條第一款第（二）項規定，判決撤銷一審判決，撤銷4號處理決定和7號複議決定，由隆林縣政府重新作出處理決定。
江管社申請再審稱：2013年8月23日現場勘查筆錄及示意圖上關於六我社持有的5份《土地房產所有證》在爭議地範圍內的表述，只是對各方當事人觀點和指認所作的記錄，不能作為確權的依據。請求撤銷二審判決，維持一審判決，依法再審本案。
隆林縣政府答辯稱：1.在沒有確切證據證明屬於假證的情況下，××35號林權證應作為本案證據材料予以採信，江管社的權屬主張應予支持。2.六我社持有的5份《土地房產所有證》系存根，無法確認涉及爭議地範圍。六我社持有的8份土地承包經營權證是其單方發包和登記的無效行為，不能作為確權依據。3.××35號林權證是對1954年《土地房產所有證》土地權屬的變更行為。
百色市政府答辯稱：1.江管社持有的××35號林權證，是隆林縣政府核發的有效權證，隆林縣政府以該權證作為確權依據正確。2.六我社持有的8份《土地房產所有證》記載的地名雖然涉及爭議地，但經過歷史變革，農民個人對土地不再擁有所有權，該證已失去法律效力，隆林縣政府亦以頒發××35號林權證的形式確定爭議地的權屬。請求撤銷二審判決。
六我社答辯稱：1.××35號林權證缺乏權屬來源依據。2.六我社持有的5份《土地房產所有證》中登記的土地，位於爭議地範圍內。江管社、隆林縣政府在現場勘查圖和筆錄上，亦籤字確認這一事實。請求駁回江管社的再審申請。
南林社未提交書面答辯意見。
本院經審理查明，爭議地「可六（陸）」，又稱「坡南段（斷）」、「那娘」，面積43.5畝，四至範圍：東以溝邊的田坎為界，南以南斷丫口下至東面溝邊為界，西以六我馬車路路坎下為界，北面抵溝邊為界。南林社對爭議地的田邊地、角地約7.95畝主張權屬，四至範圍：東以水溝為界，南以去六我老小路為界，西以小溝往上12米處為界，北以六我馬車路路坎下距水溝12米處為界。1954年2月25日，原桂西僮族自治區隆林各族聯合自治區人民政府向六我社村民黃應新等人頒發土地證字第××5、××1、××2、××8、××0號《土地房產所有證》（以下簡稱××5、××1、××2、××8、××0號土地證）。1981年6月19日，原隆林各族自治縣革命委員會向原者浪公社民強大隊江管生產隊（現江管社）頒發××35號林權證，該證第三欄載明：小地名「東香朵」，面積50畝，四至範圍：西面從六我寨底路下一條土坎到東香朵一條巖石斜線到楊有望田坎基上15米線下歸江管、線上權屬六我隊。坡南段沿六我馬車路為界，上歸六我，東北面歸江管。
1990年5月，廣西壯族自治區人民政府分別向六我社村民班紹傑、班紹現頒發隆土集建（1990）字第21-×6號、第21-×4號《集體土地建設用地使用證》，地址均為民強村六我屯，面積亦均為156.18平方米。此後，班紹傑、班紹現在爭議地內各建有一棟住宅樓。2000年，六我社與江管社對爭議地發生權屬糾紛。2000年5月20日，隆林縣新州鎮民強村人民調解委員會作出民調字（2000）1號《調解書》，認為江管社提出「東香朵」、「坡南段」山界權屬歸其所有，有××35號林權證為依據，予以確認。六我社不服，要求隆林各族自治縣新州鎮人民政府（以下簡稱新州鎮政府）進行調處。2000年12月30日，新州鎮政府作出處理意見，認為1981年縣革委組織人力對爭議地進行登記造冊，給江管社核發證書、確認所有權，應予維持，對六我社提出的權屬主張不予支持。2003年9月30日，原隆林各族自治縣人民政府向六我社村民黃仁相等人頒發2×4至2×8、2×0至2×2號等8份土地承包經營權證，承包期從2003年10月1日至2033年9月30日。
2011年3月28日，六我社就16畝「可六」土地權屬申請確權。新州鎮政府受理其申請。2011年4月16日，新州鎮政府組織各方當事人進行現場勘驗，並製作現場勘驗筆錄和現場勘驗圖。筆錄記載：六我社從土改、合作化、四固定，到1982年實行生產責任制至今，一直在爭議地內耕種。江管社、六我社、南林社社長及群眾代表，勘查人員均在現場勘驗圖上簽字確認。2012年3月31日，隆林縣政府作出隆政處（2012）2號《關於新州鎮民強村六我社、南林社與江管社就「南斷」「可六」（地名）土地權屬糾紛的處理決定》（以下簡稱2號處理決定），將31.38畝爭議地及地面附作物確權歸六我社所有。2012年6月27日，隆林縣政府作出隆政處（2012）3號《關於撤銷隆政處（2012）2號文的決定》，認為2號處理決定存在爭議地位置、四至範圍未查清等問題，決定撤銷該決定。2013年8月23日，隆林縣政府組織各方當事人對爭議地進行現場勘驗,並製作現場勘驗筆錄和示意圖，經各方當事人現場指認，確認以下主要內容：1.明確爭議地的四至範圍，認可2011年4月16日製作的現場勘驗筆錄中，爭議地地面附作物的分布情況。2.江管社提交的××35號林權證的四至範圍涉及爭議地範圍。3.六我社提交的××5、××1、××2、××8、××0號土地證的四至範圍涉及爭議地範圍，土地證字第××7、××0、××4號《土地房產所有證》（以下簡稱土地證××7、××0、××4號土地證）的四至範圍不涉及爭議地範圍；六我社提交的8份土地承包經營權證涉及爭議地範圍；六我社村民班紹現、班紹傑所建兩棟住宅樓在爭議地範圍內。4.南林社對其持有的3份《土地房產所有證》存根，指認不出具體位置及四至範圍。參與現場勘驗的各方當事人社長和群眾代表、基層組織代表、調處工作組工作人員，均在該現場勘驗筆錄和示意圖上簽字確認。2012年6月3日，江管社委託廣西公明司法鑑定中心對上述8份土地承包經營權證上加蓋的「隆林縣政府」公章與樣本，即隆林縣政府在2003年至2011年間的9份文件上加蓋的「隆林縣政府」公章，是否屬同一公章用印進行鑑定。2012年6月7日，廣西公明司法鑑定中心作出桂公明司鑑文字（2012）第080號《文書司法檢驗鑑定意見書》，鑑定意見：8份土地承包經營權證內「隆林縣政府」公章印文與樣本2003年至2007年間隆林縣政府文件內同名印文不是同一印章所蓋印，與樣本2008年至2011年間隆林縣政府文件內同名印文是同一印章所蓋印。
2014年9月26日，隆林縣政府作出隆政處字（2014）1號土地權屬糾紛的處理決定（以下簡稱1號處理決定），決定爭議地土地權屬歸江管社所有；爭議地內已建住宅的土地使用權歸班紹現、班紹傑所有；8份土地承包經營權證中涉及地名為「那娘」或「可陸」的土地部分予以撤銷並更正。六我社不服，申請行政複議。2015年1月14日，百色市政府作出百政複決字（2015）1號行政複議決定，維持1號處理決定。六我社仍不服，提起行政訴訟。同年，隆林縣人民法院作出（2015）隆行初字第5號行政判決，認為隆林縣政府在確權過程中未查清1981年的山界劃分情況，××35號林權證要素不齊，不能作為確權依據，權屬爭議各方對爭議地內建房事實並無異議，亦未申請調處，1號處理決定將爭議地內已建住宅的土地使用權歸班紹現、班紹傑所有，超越職權。遂判決撤銷1號處理決定。江管社不服，提起上訴。2015年8月6日，百色市中級人民法院作出（2015）百中行終字第78號行政判決，認為隆林縣政府根據1981年頒發給江管社的××35號林權證將爭議地確權給該社，證據充分，應當支持；但1號處理決定同時撤銷8份土地承包經營權證，未將持證人列為當事人，程序違法，遂判決撤銷一審判決和1號處理決定，責令隆林縣政府重新作出處理決定。
2016年10月28日，隆林縣政府作出4號處理決定，主要內容：1.××35號林權證登記的「東香朵」中「坡南段」的土地，經現場指認位於爭議地範圍內，是本案確權依據；2.8份土地承包經營權證經現場指認位於爭議地範圍內，但是該頒證是在土地權屬糾紛後，尚未確權的情況下，作出的單方無效發證行為，不能作為確權依據；3.××0、××4、××8號土地證不在爭議地範圍內，××5、××7、××1、××2、××0號土地證上記載的地名，與爭議地地名相同，但沒有其他證據佐證，不能認定在爭議地範圍內；4.南林社提交的《土地房產所有證》不在爭議地範圍內。根據《中華人民共和國土地管理法》第十一條第一、二、四款，第十三條，第十六條第一、二款，《中華人民共和國森林法》第三條第二款、第十七條第一款，《廣西壯族自治區土地山林水利權屬糾紛調解處理條例》第十五條第二款、第三十條第（一）項、第三十四條第（六）項、第三十六條第（二）項規定，決定：1.爭議地土地所有權歸江管社集體所有；2.爭議地內已建住宅312.36平方米土地使用權屬六我社村民班紹現、班紹傑所有，以其持有的集體土地建設用地使用證載明的面積為準。六我社不服，申請行政複議。2017年5月14日，百色市政府作出7號複議決定，維持4號處理決定。2017年6月19日，六我社提起本案行政訴訟，請求撤銷4號處理決定和7號複議決定，撤銷××35號林權證，責令隆林縣政府重新處理。
本院認為，《土地權屬爭議調查處理辦法》第三條規定，調查處理土地權屬爭議，應當以法律、法規和土地管理規章為依據。從實際出發，尊重歷史，面對現實。《廣西壯族自治區土地山林水利權屬糾紛調解處理條例》第四條規定，調解、處理土地山林水利權屬糾紛，實行有利於生產生活、有利於經營管理、有利於社會和諧穩定的原則。第三十條第一款第（二）項規定，權屬糾紛當事人各方均有一定證據，但證據不足以支持權屬主張的，市、縣人民政府可以在兼顧各方利益的基礎上作出確權處理決定。第三十四條第（一）、（六）項規定,土地改革時期依法取得的土地房產所有權證，縣級以上人民政府依法核發的土地、山林權屬證書，可以作為土地山林水利權屬糾紛確權處理的證據材料。本案中，隆林縣政府於2013年8月23日製作的現場勘驗筆錄和示意圖證明，六我社提交的××5、××1、××2、××8、××0號土地證的四至範圍均在爭議地範圍內。隆林縣政府對江管社、六我社和南林社的村民進行調查，形成的多份調查筆錄也可以證明，爭議發生前的多年時間裡，六我社一直耕種、管理使用爭議地。江管社以××35號林權證主張爭議地權屬，但該證缺乏土地權屬來源依據，且江管社因離爭議地較遠，亦未提供長期管理使用爭議地的證據。根據前述規定，爭議地應當屬於六我社農民集體所有。4號處理決定和7號複議決定將爭議地確權歸江管社所有，認定事實不清，主要證據不足。江管社主張，2013年8月23日現場勘查筆錄及示意圖上關於六我社持有的5份《土地房產所有證》在爭議地範圍內的表述，只是對各方當事人觀點和指認所作的記錄，不能作為確權的依據。但是，通過現場勘查筆錄的文字表述分析，相關內容均系各方當事人現場指認的確認結果，而非對各方當事人不同意見的記錄。江管社的該項申請再審理由沒有事實根據，本院不予支持。
《中華人民共和國行政訴訟法》第一條規定，行政訴訟法的立法目的之一是要解決行政爭議。人民法院作出行政判決，選擇適用行政訴訟法規定的判決方式，也必須服從並服務於實質化解行政爭議的立法目的。《中華人民共和國行政訴訟法》第七十七條第一款規定，行政行為涉及對款額的確定、認定確有錯誤的，人民法院可以判決變更。所謂「涉及對款額的確定、認定確有錯誤」，通常是指被訴行政行為涉及的錢款的具體數字確定，或者與款額相關聯的權利歸屬的認定出現錯誤，主要包括兩種情形：一是行政補償、行政賠償案件中，涉及補償、賠償具體數額的計算確有錯誤的；二是土地、山林、草原確權行政裁決案件中，涉及爭議地中各方權利歸屬具體面積數額的確定確有錯誤的。同時，《中華人民共和國行政訴訟法》第六十一條第一款亦規定，在涉及行政機關對民事爭議所作的裁決案件中，當事人申請一併解決相關民事爭議的，人民法院可以一併審理；《最高人民法院關於適用〈中華人民共和國行政訴訟法〉的解釋》第一百四十條第二款還規定，人民法院審理行政機關對民事爭議所作裁決的案件，一併審理民事爭議的，不另行立案。行政裁決案件中，當事人爭議的核心是相關民事權利的歸屬。原告不服被訴行政裁決行為提起行政訴訟，實際上是對爭議的民事權利歸屬提出主張，請求將爭議的民事權利判歸己方。在此情形下，原告對被訴行政裁決行為提起行政訴訟，其實已經包括一併解決民事爭議的訴訟請求，受理行政裁決案件的人民法院，應當對相關民事爭議一併作出判決。民事爭議原本屬於人民法院傳統裁判領域，法院享有包括變更權在內的完整司法裁判權。根據前述規定，人民法院審理行政裁決案件，依法享有司法變更權，有權直接對爭議的民事權利歸屬作出判決。變更判決與撤銷重作判決，均屬於行政訴訟法規定的法定判決方式。但是，與撤銷重作判決相比較，變更判決直接確定爭議事項的處理結果，無需被告另行作出行政行為，更有利於行政爭議的實質化解。因此，在符合變更判決法定適用條件的情形下，人民法院選擇適用撤銷重作判決，違背行政訴訟法關於解決行政爭議的立法目的，適用法律和判決方式錯誤，依法應予改判。本案中，4號處理決定和7號複議決定，是縣級以上人民政府依法對江管社與六我社兩個平等主體之間山林權屬糾紛作出的行政裁決，人民法院依法享有作出變更判決的權力，有權直接確定爭議山林的權利歸屬。本案一審判決駁回六我社的訴訟請求，主要事實不清、證據不足；二審依法予以糾正，原本已經作出正確的判斷。而且，根據二審判決對證據和法律的分析、論證，爭議地應當屬六我社集體所有。在此情形下，二審判決本應適用行政訴訟法第七十七條第一款規定，直接將爭議地權屬判決歸六我社集體所有，但卻根據行政訴訟法第七十條規定，判決撤銷4號處理決定和7號複議決定，責令隆林縣政府重新作出處理決定。該判決違背行政訴訟法實質化解行政爭議的立法目的,適用法律和判決方式錯誤，依法應予改判。
綜上，隆林縣政府作出的4號處理決定認定事實不清、主要證據不足，百色市政府7號複議決定維持4號處理決定錯誤，一審判決駁回六我社的訴訟請求主要證據不足，二審判決適用法律和判決方式不當，依法均應予以撤銷。爭議地上部分土地土改時曾給六我社村民頒發土地證，並由六我社長期管理使用，應當屬於六我社農民集體所有。依照《中華人民共和國行政訴訟法》第七十條第（一）項、第七十七條第一款、第八十九條第一款第（二）項和第三款，《最高人民法院關於適用<中華人民共和國行政訴訟法>的解釋》第一百一十九條第一款的規定，判決如下：
一、撤銷百色市中級人民法院作出的（2017）桂10行初123號行政判決，撤銷廣西壯族自治區高級人民法院作出的（2018）桂行終506號行政判決；
二、撤銷百色市人民政府作出的百政複決字（2017）第7號行政複議決定；
三、變更隆林各族自治縣人民政府作出的隆政處（2016）4號土地權屬糾紛的處理決定關於爭議地權利歸屬的內容，爭議地「可六（陸）」，又稱「坡南段（斷）」、「那娘」，面積43.5畝屬隆林各族自治縣新州鎮民強村民委員會六我農業經濟合作社農民集體所有。
一、二審案件受理費100元由隆林各族自治縣人民政府及百色市人民政府負擔。
本判決為終審判決。
審判長 郭修江
審判員 楊志華
審判員 劉艾濤
二〇一九年七月二十六日
法官助理張巧雲
書記員陳清玲
【陳士暉簡介】
一個律師，坐標廣州，具有企業風險管理師和律師職業資格，喜歡做集體土地及其風險管理方面的案子。