編者按
為全面提升法官的司法能力和案件的裁判品質，進一步促進類案價值取向和適法統一，實現司法公正，上海一中院探索類案裁判方法總結工作機制，通過對各類案件中普遍性、趨勢性的問題進行總結，將法官的優秀審判經驗和裁判方法進行提煉，形成類案裁判的標準和方法。
本期刊發《道路交通行政處罰案件的審理思路和裁判要點》，推薦閱讀時間22分鐘。
嶽 婷 婷
YUETINGTING
行政審判庭副庭長
三級高級法官
法律碩士
劉 月
LIUYUE
行政審判庭
三級法官助理
法學碩士
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道路交通行政處罰
是指公安機關對違反道路交通安全法律法規但尚不構成刑事犯罪的違法行為實施的行政處罰。道路交通行政處罰與人民生活密切相關，亦涉及公共運輸秩序及安全的維護。
在審理此類案件時，法院應正確平衡執法公正與執法效率的關係，監督行政機關依法行政，維護行政相對人的合法權益。本文以典型案例為基礎，對道路交通行政處罰案件的審理思路和裁判要點進行梳理、提煉和歸納。
目錄
01
典型案例
02
道路交通行政處罰案件的審理難點
03
道路交通行政處罰案件的審理思路和裁判要點
04
其他需要說明的問題
案例一：涉及告知事項的程序審查
陳某駕駛機動車與另一輛機動車發生碰撞，造成兩車車損及乘客輕傷，公安機關交通管理部門認定陳某發生事故後逃逸，對其作出罰款2000元的行政處罰。陳某認為公安機關交通管理部門作出行政處罰前未向其告知舉行聽證的權利，程序違法，故訴至法院請求撤銷行政處罰決定。
案例二：涉及行為次數的事實認定
周某駕駛摩託車駛入設置有摩託車禁行標誌的主路，隨後違法駛入應急車道。公安機關交通管理部門以周某分別實施兩個違法行為、違反兩個交通法規為由，分別作出罰款200元、100元的行政處罰決定。周某認為其行為具有不可分割性，屬同一行為，公安機關交通管理部門的兩個罰款處罰違反「一事不再罰」原則，故訴至法院請求撤銷後一個行政處罰決定。
案例三：涉及法律條款的理解適用
張某因涉嫌酒後駕駛摩託車被交警查獲。經查，張某構成醉酒駕駛機動車，且其準駕車型為B2，無摩託車駕駛證。公安機關交通管理部門作出吊銷張某B2機動車駕駛證的行政處罰。張某以不能因醉酒駕駛摩託車而吊銷其B2機動車駕駛證為由，訴至法院請求撤銷行政處罰決定。
案例四：涉及處罰裁量的合理審查
何某駕駛機動車與另一輛機動車碰撞造成車輛損壞，無人員傷亡。交警接報後至現場處理，發現何某車輛未撤離現場，遂在作出交通事故責任認定後以何某未及時撤離現場妨礙交通為由，對其作出罰款500元的行政處罰。何某以旁邊系公交專用道，無法及時將車輛撤離到安全位置、處罰金額不合理為由訴至法院請求撤銷行政處罰決定。
道路交通行政處罰案件中，行政相對人常以未實施違法行為、違法存在特殊事由、行為不具有違法性、行政機關執法程序存在瑕疵等為由進行抗辯，法院如何區分不同情形對執法程序進行審查，如何正確運用證據規則查明事實，如何判斷處罰自由裁量是否適當以及如何正確適用法律是該類案件審理中的難點問題。
（一）程序審查難
一是程序規定繁雜
對於程序審查，不僅要遵照《行政處罰法》《公安機關辦理行政案件程序規定》關於程序的一般性規定，還要遵照《道路交通安全違法行為處理程序規定》的特別程序規定。不僅要區分簡易程序和一般程序，還需關注聽證、集體討論等特別程序，且部分條文存在重複、交叉，審查難度較大。
二是程序類型多樣
實踐中，交通行政處罰方式多樣，程序各異。如對於駕駛員在現場、不在現場、利用交通技術監控查處、到現場窗口接受處理、未到窗口接受處理的，均有相應的程序規定，需要區分具體類型進行程序審查。此外，重新修訂的《道路交通安全違法行為處理程序規定》已於2020年5月1日正式實施。其中部分程序規定調整較大，而相關地方性法規、規範性文件的修訂尚存在一定滯後，在具體審查過程中容易造成錯誤和遺漏，增加審查難度。
（二）違法事實認定難
一是行為次數認定難
根據《行政處罰法》規定，對當事人的同一個違法行為，不得給予兩次以上罰款的行政處罰。對違法行為個數的認定系判斷是否違反「一事不再罰」原則的前提。因部分交通違法行為具有持續性、連續性、重合性的特徵，且部分違法行為人在特定時間段存在多次違法，此類行為是否屬於同一違法行為往往成為司法認定中的難點。
二是行為樣態認定難
交通違法行為具有瞬時性、突發性、臨時性的特點，因現場無法重現且取證時間緊迫，執法記錄儀常存在記錄不夠準確，甚至與客觀事實出現偏差等情況。部分道路缺乏監控措施、拍攝角度選取不當均會導致視頻資料缺失或成像模糊，從而使得監控視頻不能清晰、準確地反映機動車類型、號牌、外觀等特徵以及違法時間、地點等要素。在此情形下，當事人對於違法行為是否存在以及行為狀態的描述往往存在較大爭議，增加了事實認定的難度。
（三）處罰裁量把握難
行政處罰應當做到「罰責相當」，對於符合從輕、從重、免除處罰條件的，應當根據具體情節給予合法、合理的處罰。部分地區已對同類違法行為實施統一處罰標準，但實踐中違法的原因及情況各異，當事人往往以其違反交通法規行為系救助危難或緊急情況下做出，應當減免處罰等作為抗辯理由。執法標準統一的情況下，判定當事人所主張的特殊事由是否構成影響量罰情節以及影響程度亦是法院審查的難點。
（四）法律適用難
道路交通行政處罰所涉法律、法規及規範性文件較多，易造成理解歧義。此外，道路交通違法行為種類多樣，法律、法規列舉情形有限，對於新類型違法行為如何適用法律易引發爭議。如醉酒駕駛摩託車是否應當吊銷其機動車駕駛證、對妨礙安全駕駛行為的條文如何理解和把握等，法律規定不夠完全、細緻，增加了法律適用難度。
審理此類案件，既要結合行政處罰的一般原則，判定行政行為是否符合處罰法定、公正公開、正當程序及比例原則的要求，又要結合交通執法特性平衡執法公正與執法效率的關係，及時糾正違法行政行為，維護行政相對人的合法權益。同時，對於認定事實清楚、爭議不大的案件，應堅持罰教結合的原則，加強協調化解力度，避免訴累和司法及行政資源的浪費，達到法律效果和社會效果的統一。對道路交通行政處罰案件的審查應當依據《行政訴訟法》對行政行為的合法性及合理性進行審查，具體審查要素如下：
（一）交通行政執法職權的審查要點
作出行政處罰的執法主體是否具有相應的法定職權是首先需要審查的內容。總體而言，應堅持「法無授權不可為」的原則，嚴格依照法律、法規規定的執法主體、範圍對職權進行審查。
1.執法主體審查
一是在地域管轄方面
道路交通違法行為原則上由違法行為發生地的公安機關交通管理部門管轄，需要注意以下兩點：
第一，特殊場所的行政職權範圍。在部分地區（如上海），對於發生在機場或高架等特殊地點的道路交通違法行為，由專門的機場分局交通管理部門或高架交通管理部門進行處理。在審查時應注意查清交通執法機構的具體組成，釐清執法權限。
第二，異地處理交通違法行為的行政職權範圍。違法行為人在違法行為發生地以外的地方處理交通技術監控設備記錄的違法行為的，處理地公安機關交通管理部門可以協助違法行為發生地公安機關交通管理部門調查違法事實、代為送達法律文書、代為履行處罰告知程序，但作出處罰決定的主體仍應當是違法行為發生地公安機關交通管理部門。
二是在級別管轄方面
應審查不同行政處罰所對應的行政機關層級是否正確，並根據不同處罰類型分別判定。交通行政處罰的種類包括警告、罰款、暫扣和吊銷機動車駕駛證、行政拘留等。對於不同處罰種類，執法主體有所不同。
對違法行為人處以警告、罰款或者暫扣機動車駕駛證處罰的，由縣級以上公安機關交通管理部門作出處罰決定。
處以吊銷機動車駕駛證處罰的，由設區的市公安機關交通管理部門作出處罰決定。
對違法行為人處以行政拘留處罰的，由縣、市公安局、公安分局或者相當於縣一級的公安機關作出處罰決定。
在訴訟中，應注意審查行政機關是否存在超越法定權限的情形。
2.執法範圍審查
公安機關交通管理部門依據《道路交通安全法》進行執法，地域範圍原則上限定在「道路」，即「公路、城市道路和雖在單位管轄範圍但允許社會機動車通行的地方，包括廣場、公共停車場等用於公眾通行的場所」。此外，《道路交通安全法》還規定，對於道路以外通行時發生的事故，公安機關交通管理部門接到報案的，參照該法規定辦理。因此在部分情形下，公安機關交通管理部門行政執法的地域範圍亦可拓展到「道路」以外。
（二）交通行政執法程序的審查要點
對於執法程序的審查，應當嚴格依照法律、法規的規定，根據正當程序原則進行審查。一般包括以下幾個方面：
1.簡易程序的審查
一是適用範圍
對道路交通違法行為人予以警告、二百元以下罰款，可以適用簡易程序。
二是適用程序
可以由一名交警作出，口頭告知違法行為人違法事實、擬作出的行政處罰、依據及依法享有的權利，聽取違法行為人陳述和申辯，製作簡易程序處罰決定書。
三是送達程序
處罰決定書應噹噹場交付被處罰人，被處罰人拒收的，由交通警察在處罰決定書上註明，即為送達。
2.一般程序的審查
一是適用範圍
對二百元（不含）以上罰款、暫扣或者吊銷機動車駕駛證的，適用一般程序。
二是適用程序
應當由兩名以上交警執法，應當調查詢問當事人並製作筆錄，採用書面形式或者筆錄形式告知當事人擬作出行政處罰的事實、理由及依據，並告知其依法享有的權利。對當事人陳述、申辯進行覆核，覆核結果應當在筆錄中註明。製作行政處罰決定書並由被處罰人籤名。對違法行為人單處二百元（不含）以上罰款的，可以通過簡化取證方式和審核審批手續等措施快速辦理。
三是送達程序
行政處罰決定書應噹噹場交付被處罰人；被處罰人拒收的，由交警在處罰決定書上註明，即為送達；被處罰人不在場的，應當依照《公安機關辦理行政案件程序規定》送達。
四是時限規定
對於違法事實清楚，需要按照一般程序處以罰款的，應當自違法行為人接受處理之日起二十四小時內作出處罰決定；暫扣機動車駕駛證的，三日內作出處罰決定；處以吊銷機動車駕駛證的，自違法行為人接受處理或者聽證程序結束之日起七日內作出處罰決定；交通肇事構成犯罪的，應當在法院判決後及時作出處罰決定。
3.聽證程序的審查
對於較大數額罰款、吊銷駕駛證的，執法部門在作出行政處罰決定前應當告知當事人有要求舉行聽證的權利。執法部門不得因當事人要求聽證而加重處罰。執法部門應當在聽證的七日前通知當事人聽證時間、地點。對於聽證的具體程序應當結合《行政處罰法》《公安機關辦理行政案件程序規定》進行審查。
如案例一中，2000元屬於交通行政處罰中較大數額的罰款，對行政相對人權利義務影響較大，行政機關應當在作出處罰前告知行政相對人有要求舉行聽證的權利。因公安機關交通管理部門作出行政處罰前未向陳某告知有要求舉行聽證的權利，程序違法，故法院判決撤銷被訴處罰決定。
（三）交通違法事實認定的審查要點
審查公安機關交通管理部門作出行政處罰決定所認定的事實是否正確，不僅需查明違法行為的次數、樣態，還需查明影響量罰的事實情節以及是否存在可以消除記錄的特殊事由。具體需依據《行政訴訟法》《道路交通安全違法行為處理程序規定》及《最高人民法院關於行政訴訟證據若干問題的規定》等，結合舉證責任、證據效力等進行審查。
1.違法事實認定
（1）處罰對象
一是實際違法行為人，即違反交通安全法規的行人、駕駛員、乘車人以及與道路交通活動有關的單位和個人。
二是車輛所有人、管理人。公安機關交通管理部門根據交通技術監管記錄資料無法確定駕駛人的，可以對違法的機動車所有人或者管理人依法予以處罰。
三是直接主管人員。運輸單位的車輛如有超載或違反規定載貨，經處罰不改的，對直接負責的主管人員進行處罰。
（2）違法行為
第一，對違法行為次數的認定
違法行為的次數需結合具體案件綜合判定，一般需要考慮以下幾個要素：違法時間及地點、違法行為人內在意思表示及外在行為表現、法律規範評價、行為是否被糾正等。例如對於超載、騎車載人等行為，應查明行為人的違法行為是否已糾正：如糾正後再次實施，則屬於多次行為；如未糾正，因違法狀態具有持續性，仍屬同一個行為。對於超速行為，根據公安部門出具的指導意見，同一輛機動車在同一道路、同一行使方向，違反限速規定且處於持續狀態，被同一縣（市、區）公安機關交通管理部門或者高速公路交警大隊轄區的測速取證設備記錄多次的，作為一個行為處罰。對於行為動作部分重合的違法行為，應結合行為人的內在意思表示、法律規範評價、行為是否具有可分割性進行綜合判斷。
如案例二中，周某駕駛摩託車駛入主路應急車道時，其違法駛入主路及應急車道的外在行為動作雖然出現重合，但周某具有兩個違法意思表示且具體行為由兩個不同的法律規範所規制。違法駛入主路及違法駛入應急車道的行為在事實上相互獨立，並非具有不可分割性，應認定為兩個行為。法院據此認為公安機關交通管理部門對周某作出的處罰並不違反「一事不再罰」原則，判決駁回周某訴訟請求。
第二，對違法行為樣態的認定
對於動態式違法行為，首要目的是制止違法以有效控制動態危險源，堅持效率優先、兼顧公平的原則。其中，對適用簡易程序的案件，因處罰幅度較低，對當事人權利義務影響相對較小，此時可採取「優勢證據」的證明標準。
例如上海地區為提高執法規範化水平，要求交警執法過程中佩戴執法記錄儀，但實踐中存在因時間緊迫未開啟執法記錄儀、儀器損壞、視頻記錄被覆蓋或清除的情況。此時公安機關交通管理部門應當提交執法記錄儀記載的視聽資料作為證據，不能提供的應當說明理由。如視聽資料不能提供存在正當事由並能排除交警與當事人存在利害關係，且沒有相反證據對交警陳述事實予以否定的情形下，可以認定交警的陳述具有優勢地位，對交警認定的違法事實予以採信。
對於靜態式違法行為尤其是適用一般程序的案件，應當遵循公平優先、兼顧效率原則或使兩者處於均衡狀態。此時應當適用更高的證明標準，需要執法部門提供更為充分的證據，如現場執法記錄、執法人員陳述、詢問筆錄、視聽資料等，還需結合不同證據的證明力以及證據之間能否形成證據鏈條對事實進行綜合判定，做到事實清楚、證據充分。
三是特殊情形
根據《道路交通安全違法行為處理程序規定》第22條，特殊情形下因行為具有一定合理性和不可非難性，可對違法行為信息予以消除。在審查中，應注意查明是否存在應當消除記錄的情形。
2.量罰事實認定
以確定是否屬於《行政處罰法》規定的不予行政處罰或從輕減輕處罰的情形。實踐中存在未成年人、精神病人無證駕駛的情形，對於不滿十四周歲以及精神病人在不能辨認或者不能控制自己行為時違法的，不予處罰。
需適當考量行為人違法的主觀過錯及相應後果等因素：
第一，應當查明是否存在違法的特殊事由，如接送老弱病殘孕等弱勢群體，避讓警車、救護車輛的。
第二，應當查明違法行為造成的後果，如違法停車是否造成嚴重交通擁堵或妨礙他人經營、出行等正常活動，變道及闖紅燈是否造成嚴重事故等。
如在雨雪、大霧等惡劣天氣導致路面積水、積雪或遮蔽信號燈及指示線等情形下違法，需判斷是否屬於不能預見、不能避免且不能克服的客觀情況。又如行駛中為避讓違反交規的行人、車輛或障礙物，在緊急狀態下實施的違法行為，對於此種情況是否構成緊急避險，需要對行為發生的現實危險程度及急迫性、造成的違法及損害後果程度、是否超過必要限度等方面進行嚴格審查。
（四）交通處罰法律適用的審查要點
法院要在查明事實及量罰情節基礎上，審查行政機關適用法律是否正確、適當。
1.正確適用法規
因交通行政處罰領域所涉法律、法規及規範性文件較多，在具體審查過程中應注意區分是否存在法條衝突，運用上位法優於下位法、新法優於舊法、特別法優於一般法的規則判斷行政機關適用法律是否正確。例如對於可適用當場處罰的條件，《行政處罰法》及《道路交通安全法》均有規定，在交通行政處罰領域，應優先適用《道路交通安全法》的特別規定。
2.綜合運用法律解釋方法
鑑於交通違法行為種類多樣，法律無法對所有情形均作出明確規定。對於新型違法行為的法律適用，應綜合案情，運用文義解釋、體系解釋、目的解釋等法律解釋方法做出合法、合理認定。如在對妨礙安全駕駛條文進行理解時，對於吸菸、瀏覽導航等行為的認定，需要結合事實情節、日常經驗、立法目的等要素進行合理解釋，避免任意擴大或限縮解釋。再如關於醉駕吊銷機動車駕駛證條文的理解，法院在審查法律適用問題上，應結合維護道路交通秩序、預防和減少交通事故、保護人身安全的立法目的進行解釋。
如案例三中，因醉駕屬嚴重交通違法行為，吊銷機動車駕駛證應當是指吊銷違法行為人駕駛機動車的資格，而非僅剝奪持證人違法時駕駛的某一準駕車型的資格。因此法院認定醉駕應當吊銷其所有車型的機動車駕駛證，判決駁回張某訴訟請求。
3.合理審查自由裁量幅度
法院除應對行政行為合法性進行審查外，仍應結合查明的量罰情節判定行政行為裁量幅度是否合理。對於已出臺具體裁量標準的，應當審查行政機關依據該裁量基準作出行政處罰是否合理。鑑於裁量基準系公安機關交通管理部門行政處罰過程中的自由裁量權，除行政機關適用該裁量基準作出的行政處罰明顯違反比例原則、平等原則外，一般情況下法院應對該裁量基準予以參照。
在審查中，若存在特殊事由時，還需考察按照該裁量基準進行處罰是否合理。存在可從輕、減輕或從重情節的，應在法律規定的自由裁量幅度內作出合理處罰，而非直接依據裁量基準進行統一標準處罰。如對於因接送老弱病殘孕等弱勢群體而違法停車且未造成嚴重後果的，可作為減輕情節；對於違法停車造成嚴重交通擁堵且違法行為持續時間過長的，可作為從重處罰情節。公安機關交通管理部門在處罰過程中應適當對前述特殊事由予以考量，如未考量而直接適用裁量基準進行處罰導致明顯不合理的，則應判決撤銷或變更。如案例四中，被訴處罰決定未結合案件具體情況及後果進行合理裁量，直接頂格進行處罰明顯不當且顯失公平，故法院判決撤銷被訴處罰決定。
對於未出臺具體裁量標準的，法院應當結合比例原則、平等原則對行政處罰進行嚴格審查。如行政機關是否結合從輕、減輕、從重情節作出合理處罰，是否做到罰責相當。在審查中，應注意在決定給予的處罰與處罰目的之間進行衡量，行政處罰不能對當事人給予超出行政目的的侵害。如對違法情節較輕的行為，僅適用警告即可達到行政管理目的，適用大額罰款或拘留則屬明顯不當，法院應判決撤銷或變更。
本文所總結的案件不包括違反道路交通運輸法律法規行政處罰案件，亦不包括航空、海事、鐵路、輕軌領域發生的交通行政處罰案件。實踐中，當事人多對交通違法扣分行為不服提起行政訴訟，因該行為屬於行政處罰還是行政管理手段在學界尚有爭議，實踐中各地法院處理亦有不同，且該行為與《道路交通安全法》所調整的法律行為不屬同一性質，故本文對此亦不作論述。
來源：上海一中院
原標題：《類案裁判方法丨道路交通行政處罰案件的審理思路和裁判要點》
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