2017年川普就任美國總統，由此揭開了與眾議院議長佩洛西之間愈演愈烈的政治博弈。他們之間的戰爭體現了美國國內政治日益極化下的意氣之爭、府會之爭、兩黨之爭所表徵的政治僵局，深刻地揭示了美國政治極化之勢。美國政治極化危機加劇的原因，不僅在於民主程序無法對階層分裂的政治訴求作出體制性改革回應，也在於建制派主流意識形態神話破滅後的道德權威祛魅和衰微之苦。
2020年2月4日，美國總統唐納·川普在國會發表第三次年度國情諮文演講。相較於演講的內容，川普與眾議院議長南希·佩洛西的一個小「互動」更惹輿論關注。在演講開始前，川普拒絕與佩洛西握手，演講結束後佩洛西則把川普的演講副本一撕兩半。兩人的這種任性舉動是近期府院之爭的縮影，也是佩洛西重掌眾議院推動總統彈劾之後雙方政治博弈加劇的又一標誌事件。
川普與佩洛西主導之下的總統與眾議院的爭鬥，並非簡單意義上總統不斷擴大的行政權力面臨立法機構的反噬，而帶有濃厚的「否決政治」色彩①，往往導致執政效率低下。西方政黨政治的有效運轉依託於一定的基礎共識，美國學者喬萬尼·薩託利將這種共識分為三個層次：基本共識、程序共識和政策共識。②基本共識即共同體層次的共識，是檢驗民主制度是否成功的優秀辦法；程序共識則是民主的必要前提，是民主的起點；政策共識包含一定的異見成分，但由此產生的爭論、衝突的主要目的仍是為了形成新共識。
不過，在當前的美國政治中，「共識」正不斷被無法妥協的「衝突」所取代。政黨之間的價值觀念和規範準則出現撕裂，破壞了政治程序的有效運轉。2020年2月5日，美國參議院否決了眾議院對川普提出的兩條彈劾條款，但由此引發的政治衝突仍方興未艾，並隨著新一屆總統選舉大幕的逐步拉開而愈演愈烈。3月13日，在新冠肺炎疫情危機加劇之下，國會眾議院投票通過了應對新冠肺炎疫情一攬子經濟援助計劃，包括並不符合共和黨人口味的免費開展新冠病毒檢測、擴大失業保險、擴大食品補助等。這顯示出在國家面臨重大危機關頭暫時放棄黨派之爭共同抗擊疫情的努力，但民主黨與川普政府就該法案進行的磋商過程仍一波三折。③川普與佩洛西持續博弈造成的政治僵局，反映了美國政治合法性流失之勢。政策共識的動搖是程序共識乃至基本共識出現問題的徵兆。建制派主流意識形態神話破滅促使兩黨政治立場往極化方向演變，政策主張交集日益減少，民主程序越來越難以對階層分裂的政治訴求作出體制性改革回應。
川普與佩洛西之爭：草蛇灰線的政治僵局
與傳統精英政治體制格格不入的總統川普上任以來，便時有驚人之言和驚人之行。2019年1月4日，攜中期選舉之勝勢，時隔12年佩洛西再任眾議院議長。由此，川普與佩洛西不加掩飾的激烈博弈貫穿了整個2019年。據美國政評雜誌Politico報導，川普和佩洛西的關係難以用通常的標準界定。兩人對自身政黨的強控制為各種政治事件中明顯的黨派分歧定下了基調。相對而言，佩洛西的態度是多變的，有時還擺露出謹慎的合作姿態。④兩人通過戰略談判或公開攤牌來推行政治議程，儘管彼此需要和糾葛，但雙方關係還是可以用「壞到更壞」來形容。⑤
2020年大選的來臨加劇了兩黨之間的鬥爭，也進一步強化了川普與佩洛西本已劍拔弩張的權力之爭。眾議院推動的彈劾是雙方矛盾中難以繞過的標誌性事件。從美國歷史記錄來看，彈劾並不是政治鬥爭的常用手段。2019年3月，佩洛西在接受《華盛頓郵報》採訪時表示，她「不贊成彈劾」，因為彈劾會「造成國家分裂，除非有什麼情形如此引人注目、勢不可擋並得到兩黨支持，否則我認為不應走上這條路」。彼時佩洛西力圖緩和事態，安撫民主黨內的激進分子。即便到了5月，因穆勒報告的出臺及川普和其親信官員應對報告的拙劣表現，民主黨成員和多家傾向民主黨的非政府組織遞交千萬請求彈劾總統的籤名請願時，佩洛西仍一錘定音，表態「不贊成立即啟動彈劾程序」。⑥儘管民主黨內一直有鼓吹彈劾川普的風潮，但眾議院優勢席位中部分溫和派民主黨人來自川普的支持區，如密西根州眾議員埃莉薩·斯洛特金和維吉尼亞州眾議員阿比蓋爾·斯潘伯格。對於他們來說，推動彈劾是一件高政治風險之事。
2019年7月25日，美國中央情報局官員舉報川普利用軍事物資為籌碼，要求烏克蘭新任總統澤連斯基調查民主黨資深政治家拜登及其兒子，佩洛西的態度方出現重大轉變，明確積極支持彈劾川普。民主黨借掌握眾議院之機，不斷向總統川普發動彈劾攻勢。很多共和黨人認為，佩洛西已被激進的民主黨人所「綁架」。但佩洛西及其支持者堅稱，是川普的極端行為讓民主黨別無選擇。
「冰凍三尺，非一日之寒」，彈劾這種近乎於撕破臉皮的行為並非沒有預兆。2019年年初，甫任議長的佩洛西就因2018年末美國「政府關門」與川普齟齬不斷。佩洛西在國會發表講話指出，「總統選擇了恐懼，我們則從事實出發」。隨後，雙方操戈出招。佩洛西發信建議川普延期發表國情諮文，川普隨後以「政府關門」為由取消了佩洛西前往埃及、阿富汗和布魯塞爾的行程。隨後，雙方又因《平價醫療法案》發生衝突。鑑於司法部一定程度上轉變了立場，川普政府在「廢奧」遺產問題上由國會轉戰法院，這招致了眾議院的強烈譴責。此外，民主黨和共和黨對穆勒「通俄門」報告的解讀完全不同，激烈的分歧導致川普拒絕與民主黨在一項重要的基建問題上磋商。也正是這份報告的出臺，部分民主黨人堅定了彈劾的決心。
總之，佩洛西就職眾議院議長之後與川普的緊張關係日益加劇，在一系列衝突之後，最終以彈劾的形式集中爆發，反映出總統與議長的關係惡化到劍拔弩張的程度。他們之間的矛盾和權鬥，以及由此產生的政治僵局和否決政治，是2008年金融危機以來美國政治極化的惡性循環。基本共識、程序共識的日益闕如造成了政策上杯葛不斷，而政策衝突產生的政治僵局進一步動搖了基本共識和程序共識。
民主程序的失效：政治極化的回應之難
美國政治走向極化的根源來自兩個層面，一是程序上的，即當前民主程序與社會階層撕裂的現實斷層；二是意識形態上的，傳統建制派主流意識形態面臨挑戰但缺乏整合性的替代理論。
從程序而言，川普和佩洛西之間剪不斷的矛盾是選舉制度政治溝通「失據」的映照。當政治極化的選民獲得了與其人數不匹配的選舉力量，矛盾的發生就是必然的。一方面，民主黨主流長期迴避傳統政治的階級和再分配議題，轉而以環境、身份等新政治議題來進行政治動員。李普塞特曾尖銳地指出，左翼陣營的這些新政治議題使社會變得更保守和自以為是。換言之，民主黨的進步自由派被長期邊緣化，主流建制派放棄了與勞工階層的政治溝通，兩者實現了投票上的實質切割。
在受害者聲音更強勁表達的政治動員中，諸如中西部鐵鏽區的利益長期受損的製造業產業工人被「美國優先」民粹主義旗號所吸引，2016年大選集體投向了華爾街富翁的川普。主流民主黨人在爭奪這一部分選票時，往往陷入進退兩難的窘境，難以權衡轉向之後獲得的選票會否填補其失去的選票。
在長期的社會化和政治經營下，美共和黨與民主黨的基本盤不斷鞏固。從地理來看紅藍分裂越發顯著，中間選民不樂見參加冗長的選舉過程，從而降低了溫和派選民對選舉的影響。這反過來強化了兩黨與政治極化選民之間的聯盟，比如共和黨與福音派、全美步槍協會之間的關係，民主黨與LGBT、穆斯林群體乃至難民群體之間的關係。
這種失效在政治現實中帶來了兩個顯著的結果：
第一，政治精英先於民眾表現出政治極化的特徵。弗裡納在其著作《不穩定的多數派》（Unstable Majorities）中指出，許多研究者聲稱的「在國會和各州立法層級大量出現的極化現象，主要是由日趨極化的美國廣泛公眾的對立情緒所驅動」，具有很大的誤導性。他認為，美國民眾普遍在意識形態指標上說不上極化，黨派的選擇也難說極化。比如2016年大選中沒有選擇支持希拉蕊的白人婦女群體，就是一個明證。同樣反映這一事實的是，「鐵鏽州」一些曾經支持歐巴馬的選民2016年大選轉而投票給了川普，前文也提及川普支持區中勝選的兩位民主黨眾議員也說明選民的非極化。
但政治精英的黨派意識明顯趨向分裂。從彈劾案來看，針對川普「濫用職權」的指控，眾議院中190名共和黨人全部投出反對票，民主黨231人中只有2人反對1人棄權，其餘全部贊成；針對「妨礙國會」的指控，共和黨全部反對，民主黨中有3人反對1人棄權。而在參議院投票中，45名民主黨參議員和2名無黨籍參議員確認有罪，52名共和黨參議員支持無罪，唯一在第一項指控中認為川普有罪的共和黨參議員羅姆尼承受了較大的政治壓力。共和黨領袖麥康奈爾在投票結束後表示，對羅姆尼的決定十分「失望」。此次彈劾案表現了黨派式的團結。
反觀柯林頓彈劾案，眾議院有4名共和黨成員對其全部的四項指控投了反對票，有5位民主黨員投票支持其中的三項指控，還有1位民主黨員支持全部四項指控；提交給參議院的兩項指控中，也分別有10名和5名共和黨參議員認為柯林頓無罪。相較於今日針對川普的彈劾案，美政治精英的立場不斷趨向分裂，溫和派、中間派的立場越來越缺乏市場。如果再繼續對比因「水門事件」黯然辭職的尼克森，可以發現當時共和黨人並沒有選擇支持同黨派且開始履行第二任期的尼克森。整體而言，當今的美國政治精英的政治立場從互有交集轉向完全分離。
第二，兩黨的政策選擇更多地淪為「選舉導向」。對於佩洛西而言，是否發起彈劾需要服務於選舉考慮。2019年上半年佩洛西之所以「反對彈劾」，源於她對選舉的權衡，唯恐推動彈劾進一步刺激共和黨核心選民，疏離溫和派的中間選民。民主黨領袖記憶猶新的是，共和黨對柯林頓的彈劾反而造成柯林頓聲望上升，這種固有的歷史經驗促使民主黨對彈劾川普的選項保持著審慎態度。但是，民主黨內部的鬥爭隨著選舉季來臨而加劇，拜登及其兒子的腐敗指控被爆出以後，為了大選之計，佩洛西的彈劾決定無疑充滿了政治操作的計算，同時也滿足了黨內激進派彈劾川普的意願。川普與佩洛西的關係走勢與這種選舉戰略高度貼合，越臨近選舉，兩人關係越惡劣。正如馬克·吐溫的著名諷刺小說《競選州長》一樣，隨著選舉的激烈展開和更多猛料的爆出，川普和佩洛西領銜的兩黨鬥爭也將更加刺刀見血。
經濟學者安東尼·唐斯的民主理論認為，兩黨制下為了爭取主流選民，政黨政策主張將趨同，穩定在較為中間的立場上。但是，當兩黨的政策都無法有效吸引溫和派選民，加上封閉的黨內初選和擴大的安全區，極端化的選民反過來成為決定勝負的因素。候選人因而必須表現強硬，觀點越是極端越容易獲選。這使願意合作和妥協的候選人近乎毫無勝算。不斷加劇的政治極化與複雜的美國權力制衡體系的結合，產生了福山所言的程序功能失調的頹敗性「否決政治」。尤其是，川普以「反建制」出奇制勝，在他入主白宮後更難脫政黨競爭的程序僵局。
建制派意識形態神話破滅：民粹主義的強勢回歸
川普與佩洛西之間的分歧，不僅是政治程序失據下的權力之爭，更是圍繞美國治理原則的意識形態之爭。冷戰結束以來，美政治精英對自由主義的政治制度和市場機制持有樂觀主義的基本共識。但在民粹政治浪潮的衝擊下，華盛頓和華爾街的精英們除了固守成見和既得利益之外，無法為日益迫切的重大社會問題提出更具價值觀創意的理論回應，導致各種反智主義、孤立主義和社會主義競相角逐跟隨者和潛在選民，美國政治規則和利益辯護的信念表達呈現出破碎化的趨勢。
2008年金融危機嚴重影響了華盛頓共識的政治信心。新自由主義解決不了全球化造就的國內政治利益失衡，引發了一系列的反噬。不少選民認為主流政治人物和「慣常政治」已無法甚至無意回應個人和國家所面臨的挑戰和困境。⑦共和黨的支持者尤其具有代表性，「憤怒」的共和黨員顯示了強烈支持川普的傾向。對比2007年，美國民眾對「一人一票」式的民主績效信心大幅下降。⑧選舉政治中意識形態因素的崛起，川普方能以反建制的代表人物橫空出世。
這種反建制的浪潮造成國際主義和全球主義的逐漸退潮、民粹主義和保守主義的強烈回歸。在政治內捲化的驅使下，民粹主義可以被任何主義附著，被任何議題激起。「哪裡有普遍怨恨，哪裡就有民粹主義。」一些傳統政治和學術精英藉助民粹主義概念在當代政治語境中的混亂性，為川普量身定做了新民粹主義標籤，這被川普指斥為「獵巫」行動。川普通過製造白人身份認同、強硬表態移民問題和逆轉全球化的政策主張，成功吸納了美國中下層的普遍怨恨情緒。理論上，民粹主義對政治精英持懷疑態度，否認代議制的合法性。但在實踐上，民粹主義卻偏愛克裡斯瑪型領袖，甘願讓「富有魅力的領袖通過贏得無組織追隨者直接的非制度化支持以獲取政府權力」。為此，川普宣稱，「少數裔群體被過分溺愛和賦予有限地位，他們從沉默的、受苦的大多數群體中獲得了過多資源」⑨，這一反「政治正確」的口號俘獲了長期受到漠視的群體的支持。但這種反全球化、反多元化、反身份政治的主張和信條，與身在華盛頓33年的老牌政客佩洛西在意識形態和政治風格上實屬天壤之別。
不過，具有反諷意味的是，川普對傳統自由派政治精英的質疑，比如對他們奉為圭臬的新身份政治的批評，恰恰採用了福山所言的「源自左派的語言和框架」。因而，川普和佩洛西的政治信條又具有驚人的相似性，即缺乏基於公民合法性的聚合動員。⑩他們獲取支持的核心方式仍是構建基於族群、宗教等身份政治，但身份政治的狹隘性和衝突性具有內在的群體辨識矛盾。雙方關注的議題幾乎全然相悖，也難怪佩洛西會指責川普「種族主義」，川普給佩洛西貼上「神經錯亂」「不幹實事」的標籤。與之相類的是，之前跟拜登競爭的另一民主黨黨內候選人桑德斯，也是反抗建制派意識形態的堅定旗手。在建制派看來，桑德斯的競選主張具有「社會主義」色彩的顛覆性。在很多議題上，桑德斯反而持有與川普相近的立場。
意識形態是一套關於何為更完美理想社會的價值觀信念及其改造社會的方案。具有強烈意識形態色彩的政策競爭的選舉，才能給選民以改變現狀的激情和希冀。但建制派意識形態神話霸權的衰退和信念撕裂，以及川普與佩洛西幾近惱羞成怒的政治較量，揭示了政治極化造就的失望、恐懼和冷漠，已難以預言如何給社會帶來真正整合性的變革方案。從上世紀60年代開始，向後現代社會轉型的美國就面臨著一系列社會問題，甚至有人稱之為「軟內戰」，這些內部危機在美國主導的世界秩序的外化過程得到了化解。但日益內捲化的美國社會正在進步主義還是保守主義，孤立主義還是全球主義，單邊主義還是多邊主義意識形態之間猶疑不定。
2020年的美國大選，匯聚在各種熱鬧的政治辯論和競選造勢中斑駁的政治表達，是召喚建制派的回歸以填平加大的鴻溝，還是政治極化下權力僵局的持續上演？這一問題的答案不僅取決於積怨已深的政治僵局能否被打破，長久以來被認可的權力制衡準則程序和默認習俗能否被尊重和重構，也取決於在多元化的政治參與過程中精英群體如何整合社會整體利益的共識，回歸被任性反智所踐踏的德性和理性。傲慢的權力表演，紛爭的意識形態，偏頗的利益聚合，增長的財政超載負擔，如此種種挑戰導致的政治極化，如不能藉由能動性的選舉所提供的變革承諾得到些許化解，作為自詡世界民主燈塔的美國民主政治必然日益受到削弱。更值得警惕的是，這種內部政治極化和道德權威衰微之苦，是否會借尋找共同外部敵人的衝突方式去彌合，這是國際社會格外需要關注的時代問題。
【文內注釋】
①「否決政治」（vetocracy）的討論可參考Francis Fukuyama, 「America in Decay: the Sources of Political Dysfunction」, Foreign Affairs, Vol.93, No.5, pp.5-26.
②喬萬尼·薩託利：《民主新論》，上海：上海人民出版社，2008年，第105-108頁。
③「U.S. House of Representatives passes coronavirus relief package」, http://www.xinhuanet.com/english/northamerica/2020-03/14/c_138877102.htm.
④「The Ballad of Don and Nancy」, Politico Magazine, Dec. 25, 2019, https://www.politico.com/news/magazine/2019/12/25/ballad-donald-trump-nancy-pelosi-089077.
⑤Scott Wong and Mike Lillis, 「How Trump and Pelosi went from bad to worse」, The Hill, Oct. 20, 2019, https://thehill.com/homenews/house/466530-how-trump-and-pelosi-went-from-bad-to-worse.
⑥Sheryl Gay Stolberg, 「Pelosi's Leap on Impeachment: from No Go to No Choice」, The New York Times, Dec. 18, 2019, https://www.nytimes.com/2019/12/05/us/politics/pelosi-articles-of-impeachment.html.
⑦節大磊：《美國的政治極化與美國民主》，《美國研究》，2016年第2期，第73頁。
⑧Pew Research Center, 「Beyond Distrust: How Americans View Their Government」, Nov. 23, 2015, http://www.people-press.org/files/2015/11/11-23-2015-Governance-release.pdf.
⑨Yascha Mounk, ″ Pitchfork Politics: The Populist Threat to Liberal Democracy, ″ Foreign Affairs, Vol.93, No.5, 2014, pp.33-42.
⑩馬濤編譯：《美國學界關於身份政治的反思與對話》，《當代美國評論》，2019年第2期，第115-120頁。
註：本文系國家社科基金重大項目「經濟全球化波動的政治效應及中國的戰略應對」（項目編號：17ZDA169）的階段性成果
本文2020年6月23日首發於人民論壇，作者為陳琪（清華大學戰略與安全研究中心秘書長、教授）、羅天宇（清華大學中美關係研究中心研究員）
研究所簡介
國際技術經濟研究所（IITE）成立於1985年11月，是隸屬於國務院發展研究中心的非營利性研究機構，主要職能是研究我國經濟、科技社會發展中的重大政策性、戰略性、前瞻性問題，跟蹤和分析世界科技、經濟發展態勢，為中央和有關部委提供決策諮詢服務。「全球技術地圖」為國際技術經濟研究所官方微信帳號，致力於向公眾傳遞前沿技術資訊和科技創新洞見。
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