作者：李開盛
在中國出版的世界或中國地圖上，人們可以看到南海區域上面有一條由九條短線組成的U形斷續線，俗稱「U形線」或「九段線」。有心人可能會注意到，類似的線不但在中國的黃海、東海並不存在，在世界其他地區也極少看到。那麼，為什麼在南海會有這樣一條九段線？它意味著什麼？要弄清楚這些問題，還得從一個世紀以前說起。
歷史由來
中國自古以來就對南海諸島進行管轄，但進入近代，西方列強不僅屢屢入侵中國，還霸佔越南等周邊各國，進而覬覦地處邊陲的中國海島。1909年，清朝廣東水師提督李準前往西沙群島巡視，每到一島即勒石命名，豎黃龍國旗，以示該島為中國領土。佔領越南的法國當時並未抗議，多年後卻又宣稱中國對西沙的主張「從未得到正式的承認」，公開顯露其窺伺之意。除西沙群島外，法國還企圖染指南沙群島。1933年4月，法炮艦「阿美羅德」號和測量艦「阿斯德羅拉勃」號侵入南沙群島「考察」，以示「佔領」。同年12月，交趾支那（在越南南部）總督克勞泰默籤署法令，把南沙群島的這些小島合併到安南的巴地省。
面對法國的侵略，當時的民國政府感到有必要固我主權。1934年12月21日，在民國政府「水陸地圖審查委員會」舉行的第25次會議上，審定了中國南海各島礁的中英文地名。1935年1月，該委員會編印了第一期會刊，上面較詳細地羅列了南海的132個島、礁、沙、灘的名稱。同年4月，該委員會又出版了《中國南海島嶼圖》，確定了中國最南的疆域線至北緯4度，曾母暗沙被標在疆域線之內。這就是中國地圖上最早出現的南海疆域線，也就是今日中國南海地圖上U形斷續線的雛形。
日本侵略中國後，強行佔領了南沙群島，並將其改名為「新南群島」，劃歸臺灣（當時臺灣為日本殖民地）管轄。1943年12月，中美英三國籤署的《開羅宣言》中規定「三國之宗旨……在使日本所竊取於中國之領土，例如滿洲、臺灣、澎湖群島等，歸還中華民國。」1945年7月中美英三國促令日本投降的《波茨坦公告》規定：「開羅宣言之條件必將實施，而日本之主權必將限於本州、北海道、九州、四國及吾人所決定其他小島之內。」《宣言》和《公告》雖然沒有明確指出日本應將南海諸島歸還中國，但在明確限定日本的主權範圍後，其所侵佔的領土當歸還原擁有國，南海諸島自應歸屬中國。此時，重返越南的法國亦圖謀重新佔有南沙群島。剛從美國統治下獨立的菲律賓亦蠢蠢欲動，也想對群島實行有效的控制。
當時的中國政府為了維護南海諸島的主權，除與法國進行交涉外，還及時採取了一些必要的措施。首先，對南海諸島各島群的名稱做了調整，將原南沙群島改名為中沙群島，將原團沙群島改名為南沙群島。第二，派兵艦前往接收。1946年秋，由中華民國海軍宿將，民族豪傑林則徐後人林遵率領的太平、永興、中建、中業四艦前往西沙群島和南沙群島，並在太平島（以太平艦命名）設立了南沙群島管理處，隸屬於廣東省政府管轄。第三，為了使確定的南海領土範圍具體化，當時的內政部方域司於1947年印製了《南海諸島位置圖》，正式在南海海域的東沙群島、西沙群島、中沙群島和南沙群島的四周標出了U形的斷續線。1948年2月，這幅圖被收入《中華民國行政區域圖》中，由商務印書館公開對外發行。新中國成立後，經政府有關部門審定出版的地圖在同一位置上也標繪了這樣一條線，只是原來的11段斷續線被改為9段斷續線，這就是俗稱的九段線。
法律地位
那麼，九段線究竟意味著什麼呢？概括起來，國內外學者有關九段線法律地位的認識主要集中在如下4個方面：
1． 國界線
該主張認為九段線劃定了中國在南海的領土範圍，線內的島、礁、沙、灘以及海域均屬於中國主權管轄範圍，線外區域則屬於其他國家或公海。這一主張認為，九段線是一條用國界線符號在圖上標繪的線，當然應將其視作國界線。而且，民國政府剛開始規劃這條線時，也是將其作為國界線來看待的，因為斷續線畫在中國南海諸島的外緣島礁與周邊國家海岸線之間的等距離中線上，這是明顯的國界線畫法。反對者則認為，九段線是一條斷續線即未定國界線，與正常國界線的法律地位是不相同的。從法理來說，國際海洋法有一條基本原則，即陸地統治海洋。沿海國有權在其海岸外選定一條領海基線，將這條線作為起始線來劃定本國的領海，但不能脫離陸地，在地圖上標繪一條線來圈定領海範圍。當然，有人也指出，九段線劃定在先，而海洋法制定在後，不能以海洋法的原則去套歷史上的情況。在海洋法制定過程中，未能把九段線為國界線這一體現中國國情與利益訴求的情況考慮進去，是一個重要的遺憾。
2．歷史性水域線
這一主張認為，中國對於九段線內的島、礁、沙、灘以及海域均享有歷史性權利，線內的整個海域是中國的歷史性水域。歷史性水域線最初是由中國臺灣方面提出來的，1993年臺「立法院」通過《南海政策綱領》，其「前言」部分聲明：「南沙群島、西沙群島、中沙群島及東沙群島，無論就歷史、地理、國際法及事實，向為我國固有領土之一部份，其主權屬於我國。南海歷史性水域界線內之海域為我國管轄之海域，我國擁有一切權益。」但有專家指出，迄今為止，歷史性水域一直沒有像領海、專屬經濟區、大陸架等一樣成為國際社會普遍承認的國際海洋法律制度。而且，歷史性水域即使成立，必須同時具備有效管轄、長時期管轄和其他國家默認三個條件，中國在南海並不具備這些條件。還有學者認為，歷史性水域一般是近岸的海灣，通常被認為是內水，在國際法上被列在領海基線的規則之外。對於內水而言，外國船舶未經準許是不容許航行和通過的。所以，很難將準許外國船隻自由通行的南海確定為歷史性水域。鑑於這些爭論，臺灣方面後來放棄了「歷史性水域」的提法。
3．歷史性權利線說
在歷史性水域線主張被中國臺灣方面放棄後，一些大陸和海外學者提出了「歷史性權利」的主張。根據該主張，中國擁有對九段線內的所有島、礁、沙、灘的主權和對於線內內水以外的海域和海底自然資源的主權權利，但承認其他國家在這一海域內的航行、飛越、鋪設海底電纜和管道等自由。較歷史性水域而言，歷史性權利這一概念更能與當代海洋法相銜接。《聯合國海洋法公約》雖然沒有為歷史性權利一詞下過定義，但在公約的第15條承認了這個法律名詞，上面寫道：「……如因歷史性權利或其他特殊情況，而有必要按照與上述規定不同的方法劃定兩國領海的界限，則不適用上述規定。」但也有學者提出，上述歷史性權利所主張的實際上是對於專屬經濟區和大陸架的特定主權權利，而在國際實踐中，歷史性權利這一概念一般都是在「歷史性所有權」的意義上使用的，它意味著主權或所有權，這兩個概念在質和量上都存在不同程度的區別，不能夠混淆在一起。
4．島嶼歸屬線或島嶼範圍線
該主張認為，九段線內的島嶼及其附近海域是中國領土的一部分，受我國的管轄和控制。我國著名的南海問題專家李金明即持此說。他提出，斷續線這種畫法實際上是一種地理速記的簡單方法，即以群島最外緣的島礁為界，把眾多島礁全部包括在一條界線之內，省得逐一羅列出來。這種方法在19世紀末和20世紀初曾在國際間廣泛使用，而南海九段線就是在那之後出爐的。李金明還認為，1947年民國政府內政部方域司最初印製有這條斷續線的地圖就命名為《南海諸島位置圖》，其意就是線內群島的歸屬圖。此外，內政部在主持編繪出版《南海諸島位置圖》的同時進行的兩項活動，也可以進一步證明九段線是為標明南海諸島的範圍而專門設置的一條線。一是1947年4月14日內政部同有關部門討論了「西、南沙群島範圍及主權之確定與公布案」，並就「南海領土範圍最南應至曾母暗沙」等事項做出了決定。二是同年同月，內政部又為了「西、南沙群島的範圍和主權的確定與公布」事由，專門向廣東省政府發出公函，商請後者「查照辦理」。這些活動都有一個明確的指向，即確定和公布南海諸島的範圍和主權。
中國主張
1947年中國在南海地圖上標出U形斷續線後，當時的國際社會並未提出異議，周邊的東南亞國家也從未提出過外交抗議。然而，20世紀70年代之後，南海爭端開始升級。而海洋法頒布之後，南海周邊國家都宣布了專屬經濟區和大陸架主張，與中國九段線海域有很大的重疊。對於線內諸島特別是南沙群島，一些周邊國家也積極侵佔。在這種情況下，如何界定九段線的法律地位，捍衛我國領土領海主權與合法權益，就成了一件非常迫切的事情。
從文字上看，新中國成立後，中國政府一直沒有對南海九段線的法律地位和含義作過正式說明。但實際上，如果我們縱覽中國政府有關南海問題的一系列聲明、法規和談話，就可以發現中國主要是把九段線作為島嶼歸屬線或島嶼範圍線來對待的。如1958年的《中華人民共和國政府關於領海的聲明》規定了中華人民共和國的12海裡領海寬度，並宣布此項規定適用於「中華人民共和國的一切領土，包括中國大陸及其沿海島嶼，和同大陸及其沿海島嶼隔有公海的臺灣及其周圍各島、澎湖列島、東沙群島、西沙群島、中沙群島、南沙群島以及其他屬於中國的島嶼」。在上一世紀70年代一些國家挑起南海爭端以後，中國政府的慣常表述方式也是：南海諸島是中國領土的一部分，中華人民共和國對這些島嶼及其附近海域享有無可爭辯的主權。1998年6月26日公布的《中華人民共和國專屬經濟區和大陸架法》第14條也指出，「本法的規定不影響中華人民共和國享有的歷史性權利。」可見，中國政府對於九段線的法律主張實際上是島嶼歸屬線與歷史性權利線的結合。
中國的主張有著充分的歷史與法理依據，但有些問題還需要澄清。第一，「附近海域」的範圍是多少？是12海裡？還是幾十海裡？抑或是200海裡？第二，歷史性權利究竟包括哪些？是傳統捕魚權？還是包括對更廣泛資源的權利？這些仍然需要明確。不管如何，在南海地圖上存在達半個多世紀之久的九段線是一個客觀存在，並得到世界上不少國家的認可。無論其法律地位最後如何認定，我們都要充分發揮它在實踐中、法律上的作用，更加有效地維護我國主權與合法海洋權益。