摘 要：城市民族工作是新中國政府民族工作的重要組成部分，不同城市民族工作的內容、方式與民族人口的分布狀況密切相關。70多年來，中國共產黨立足於各民族平等團結，根據時代變革，拓展城市民族工作的領域和方式，城市民族工作已從內含於雜散居民族工作轉型為專項民族工作之一。在各民族人口跨區域大流動背景下，城市民族工作格局發生重要變化。面對難點和熱點，不同區位和層級的城市積極探索，深化各民族共同繁榮發展實踐，成為鞏固和發展平等團結互助和諧民族關係的主力。
關鍵詞：人口流動；管理變革；新中國；城市民族工作；
作者簡介：周競紅，中國社會科學院民族學與人類學研究所研究員。
基金：國家社科基金一般項目「城市少數民族流動人口合法權益保障研究」（批准號14BMZ080）階段性成果之一
新中國的政府民族工作起步於鄉村，但是從未離開城市。新中國成立後，民族工作依據民族人口分布格局，基本分為少數民族人口聚居區和少數民族人口雜散居兩類。城市民族工作內含於雜散居民族工作。這一狀況也與當時中國社會的總體經濟結構狀況密切相關。隨著改革開放和中國特色社會主義建設的推進，工商業繁榮發展，城市在經濟社會發展中的角色日益突出，人口的遷移和流動規模不斷擴大，民族人口在城市的分布格局發生重要變化，城市在民族工作全局中的影響日益重要，成為黨和政府民族工作的重要領域，並逐步成為黨和政府民族工作分類中的專項工作，也是實現各民族共同團結奮鬥、共同繁榮發展的重要途徑。
一、新中國城市民族工作的變遷
民族工作是關係新型民族關係建構和統一多民族國家穩定的政策或政府政務管理概念，這一概念提出於中國共產黨早期民族地區的革命實踐和共產國際領導，1928年中共六大正式決定在民族地區黨委員會之下設立黨的少數民族工作部，「在其他民族的工農分子中用其他民族語言以便於工作起見」。1此後，在中國共產黨領導的民族民主革命中，民族工作重要性日益凸顯。在具體推動黨的民族工作過程中，中國共產黨人不斷深化馬克思主義民族理論中國化實踐，為構建統一的多民族新中國奠定了政治和社會基礎。1949年，新中國成立，民族平等團結原則全面實踐，民族工作成為各級黨委和政府、各類民族工作機構實踐民族平等團結，具體貫徹落實黨和國家的民族政策、民族法律法規的過程。由此，民族工作作為社會政策概念為社會普遍認知。各級黨委和政府、各類民族工作機構是民族工作主體，工作對象是不同民族成員、民族地區；落實黨和國家民族政策，協調民族關係是黨和政府民族工作的核心任務。民族工作具有很強的綜合性，涉及政治、經濟、文化以及社會生活的方方面面。
在不同行政區域民族工作有不同的具體特性。回溯新中國成立70年來民族工作進程不難發現，具體行政區的民族人口構成和分布決定著民族工作的具體狀態。城市民族工作作為政策概念或專項工作分工出現較晚，約在1980年代中期。此前，城市民族工作一直包含於雜散居民族工作之中。從工作對象狀況的角度來看，新中國城市民族工作基本上可以劃分為三個不同歷史時期：第一階段，城市民族工作包含於雜散居民族工作時期（1949—1977年）；第二階段，改革開放與城市民族工作概念的提出時期（1978—1991年）；第三階段，市場經濟體制推動城市民族工作專項化時期（1992年以後）。
（一）城市民族工作包含於雜散居民族工作時期（1949—1977年）
這一時期的城市民族工作包含於雜散居民族工作之中。當時，城鄉全面落實民族平等團結政策，民族工作依據人口民族構成地域分布特徵分為民族地區民族工作和雜散居地區民族工作。儘管民族地區民族工作和雜散居民族工作的具體內容或規模有較大差別，但是政策精神實質和所持原則完全一致。這一時期，民族工作在城市主要圍繞民族工作機制和專項規則建構、推進一系列民族政策實施和新型民族關係建構而展開。
新中國成立後發布的與城市民族工作相關的最早的專項政策為《關於保障一切散居少數民族成份享有民族平等權利的決定》（1952年2月22日政務院發布），該決定提出「國內某些少數民族星散地居住在漢族地區」，「他們大多居住在城市和集鎮」，這個決定明確了這部分民族人口一系列政治經濟文化權益。2這一決定明確表達了民族權益一體保護的精神，其第八條規定「本決定的原則同樣適用於散居在各少數民族自治區的其他少數民族成份和漢族成份」。2從這個決定的工作所指來看，當時散居民族工作重點地域為城市和集鎮，實際上即城市民族工作。推進相關工作需要特定的機構或人員負專責，於是，依據1952年8月中央人民政府頒布的《各級人民政府民族事務委員會試行組織通則》規定，各級人民政府依據轄區民族工作需要，設立民族事務委員會，轄區內少數民族人口極少的各級人民政府，不設立民族事務委員會，但在各該級人民政府民政部門中設置專管機構或指定專人辦理該地區的民族事務。3
在城市民族人口較為集中的區域設置便於實踐民族區域自治的行政區，如1950年在呼和浩特建立回民族自治區，也就是現在的回民區。此外，在學校教育、民族幹部培養使用、社會改革中落實尊重民族風俗習慣和宗教政策等都取得了一些重要成果，為新型民族關係在城市的構建作出了重要貢獻。從1950年代後期直至1970年代初，黨和政府民族工作整體出現波折，在城市落實民族政策也出現了一些錯誤，造成黨的民族工作和民族團結進步事業的損失。
（二）改革開放與城市民族工作概念的提出時期（1978—1991年）
改革開放開創了社會主義事業發展新時期，民族工作也進入了一個新時期，在撥亂反正過程中黨的民族政策全面恢復，更好地堅持民族平等團結原則，致力於實現各民族的共同繁榮發展，成為新時期黨的民族工作重要內容。1979年，《關於做好雜居、散居少數民族工作的報告》（中共中央、國務院批轉國家民委黨組）針對20世紀50年代末以來雜居、散居民族工作中存在的問題，特別是十年動亂中受到的嚴重破壞，提出了切實保障雜居、散居少數民族的平等權利，積極幫助雜居、散居少數民族發展經濟文化事業，認真尊重少數民族的風俗習慣，貫徹宗教信仰自由政策，加強黨的領導，恢復與健全民族工作機構等。這個報告對全國城市民族工作的恢復和發展有著重要的指導意義，對民族工作機構的恢復、民族政策的全面落實都提出了具體措施。當時仍然處於計劃經濟體制下，其解決問題的方式較為單一，以行政手段為主。報告提出：「要大力培養少數民族幹部包括各種專業技術人才，把那些政治思想好，有一定工作能力，同群眾有密切聯繫的少數民族幹部，大膽提拔到領導崗位上來。對那些沒有或很少城市人口的少數民族，要專門撥給從農村人口中選拔培養幹部的指標，使這些民族的幹部很快成長起來。」4當時，除了對城市培養民族幹部方面提出要求外，還提出了城市助力民族地區發展的政策目標。1984年《民族區域自治法》的出臺，明確了上級國家機關推動民族地區發展的法定責任，進一步推動了城市和發達地區對民族地區進行對口支援等政策的出臺。城市在民族工作全局中的地位、作用和承擔的角色日益突出。
1987年4月，中共中央批轉中央統戰部、國家民委《關於民族工作的幾個重要問題的報告》（中發[198713號文件），在部署雜散居民族工作時提出「城市少數民族工作」，報告強調當時城市戶籍少數民族人口約600萬人。文件從發展的角度，提出保障散居在全國城市少數民族的平等權利，相應的政策內容涉及：充分發揮城市少數民族代表人物和專業人才的積極作用，使其承載推動對外開放和邊疆民族地區發展工商業的角色。採取措施扶持當時遇到困難甚至瀕臨倒閉的清真飲食企業和部分民族特需用品企業，幫助企業改善經營管理和提高競爭能力，實現穩步發展。為方便群眾生活，適當增設清真食品網點和醫療、文化設施等。同時，將當時雜散居民族工作重點部署於城市、民族鄉和人口少的民族。5從概念上來看，城市民族工作此時仍然未從雜散居民族工作中完全分離出來成為相對獨立的工作領域。但是，在具體城市的工作實際中已在使用「城市民族工作」。如1986年，有報導稱上海提出「城市民族工作怎麼做更好」的問題；6同年，河北唐山則介紹了其是如何做城市民族工作的。71987年10月，《黑龍江民族叢刊》發表《關於黑龍江省城市民族工作情況的調查報告》；同年，《中國民族》第5期發表國家民族事務委員會黃光學先生的《進一步加強新時期雜居、散居少數民族工作》，特別提出了如何進一步加強城市民族工作的討論。1987年，國家民委復文廣東省民委，肯定邊疆少數民族進入內地經商對增進各民族的交往、互相了解、學習與合作，並促進少數民族地區商品經濟的發展和活躍內地市場流通的重要意義。要求各地對這些少數民族人員主動進行宣傳教育，遵守城市法律。提出民族工作部門應會同有關部門以教育、疏導，實事求是、慎重穩妥的原則解決少數民族經商人員之間或他們與當地人之間發生的問題。8這一時期，城市民族工作概念顯然尚未真正從雜散居民族工作中分離出來。
在改革、開放和搞活的基本國策引領下，各地為全面貫徹落實黨的民族政策積極探索。城市民族工作的新機制也在不斷探索之中，各省會城市和計劃單列市民委建立了聯席會議機制，成為探索城市民族工作創新經驗交流的重要平臺。1987年8月，廣州、武漢、重慶、瀋陽、哈爾濱、南京、大連、西安、青島、長春、深圳、寧波、廈門、成都等計劃單列市民委主任聯席會議在瀋陽首次召開，9從推動經濟的角度對當地民族工作經驗進行了交流總結，並對城市民族工作的重要性形成共識。此後，聯席會議每年一次，大大推動了城市民族工作的探索，2002年增加了天津、上海、濟南、杭州、北京市，會議也稱為城市民委主任聯席會議。101988年8月，上海市委、市政府第一次聯合召開市民族工作會議。一些多民族省區也對城市民族工作給予了高度關注，如1988年9月，湖南省民委主持召開省民族經濟工作、城市民族工作考察座談會；同年12月，黑龍江省召開城市民族工作座談會。城市民族工作規範也在探索和編制之中。這一時期城市民族工作已向目標明晰、相對獨立的民族工作領域邁進了一大步，城市民族工作的示範作用為黨政兩界所重視，一些城市民族工作的變革已初步形成。如有研究成果指出武漢市民族工作1989年發生四個轉變，即民族工作指導思想由單純處理民族事務轉到經濟建設為中心上來，重視和幫助少數民族發展政治、經濟和文化；工作範圍由偏重於市屬單位轉到面向武漢全地區；民族工作服務對象由偏重於上層人士和幾個民族轉到面向各民族，「多層次」服務的觀念開始確定；民族工作的活動方式由單一節日歡聚座談轉到依靠少數民族自身開展廣泛的聯絡聯誼。11
（三）市場經濟體制推動城市民族工作專項化時期（1992年以後）
1992年是中國社會經濟體制改革的一個關鍵年份。這年1月召開中央民族工作會議，會議總結了黨和國家民族工作成就，部署了以加快少數民族與民族地區經濟發展為當時民族工作的主要任務，提出民族地區對內對外開放問題，並倡導民族地區與發達地區的橫向聯繫，推動了民族地區與沿海發達城市的聯繫。人流、物流、資本流加速流動是市場經濟發展最為常見的現象。市場經濟體制改革使得全國人口的遷移和流動更加頻繁，城市在市場經濟發展中的作用日益凸顯，人口民族結構在沿海發達地區的變化日益突出，使得城市民族工作日益從雜散居民族工作中分化，成為民族工作的重要組成部分並為政學兩界所重視。1993年8月29日《城市民族工作條例》頒布實施是城市民族工作定位清晰化的重要標誌，雖然這僅僅為一個部門規章，但是仍然成為強化城市民族工作規範化的重要步驟。該《條例》主要指明了城市人民政府在民族工作中應推行的政策措施，總體來看，這個《條例》還是計劃經濟思維的產物，儘管其內容包含了企業生產、信貸等。隨後，很多沿海發達省市出臺相關規範，如1995年3月1日實施《上海市少數民族權益保障條例》，此後，北京、哈爾濱、武漢、重慶、南京相繼發布少數民族權益保障條例，各地強化規範清真食品管理，使相關問題處理有更明晰的依據。1996年2月，武漢市發布《武漢市城市民族工作辦法》具體化了本行政區域內各項民族工作的原則。國家民委在工作安排中更加重視城市民族工作，1999年12月，首次全國城市民族工作座談會在武漢召開，人們認識到隨著城市化進程的加快城市民族工作的重要性會越來越凸顯，民族工作也將會由傳統的鄉村型向多元複雜型轉變。城市一方面強化了其轄區內戶籍人口中少數民族經濟社會發展的政策投入，另一方面在對口支援大政策引導下加強了對邊疆民族地區經濟社會文化衛生發展的全方位援助。城市管理進程融入了更符合各地民族人口構成和發展實際的多層次、多手段、專業化和多種力量聯合的民族工作機制。廣州、深圳、杭州、上海、重慶等城市在城市民族工作方面都形成了各具特色的良好機制，不論是在推動所轄民族地區的發展方面，還是在對口支援以及少數民族流動人口的管理服務工作中都有積極探索，為平等團結互助和諧民族關係的全面發展和鞏固作出了重要貢獻。
城市民族工作不斷推進，2010年全國城市民族工作座談會召開，城市民族工作重點日益突出，並提出具體工作任務，即依法加強管理；做好為少數民族服務工作；加強民族團結宣傳教育，實現各民族共同團結奮鬥、共同繁榮發展。12也就是說，這一時期，管理、服務和教育三結合的工作目標已提出。各地城市也不斷改革工作機制，在民族平等團結原則下探索提高服務能力，主要集中於勞動就業、子女入學、權益保障、法律援助等方面。
總之，早在1990年代初，城市民族工作的「窗口」「輻射」「橋梁」「聯誼」和「示範」五大功能已被認識到，13城市民族工作在黨和政府工作全局中的重要性也隨著市場經濟轉型而日益凸顯。自1992年以來，歷經20多年的變遷，城市民族工作已演變成政府民族工作專門領域，城市民族工作也成為有豐富內容的政策概念，城市民族工作不僅僅是少數民族工作，本質上也是依託城市資源調節民族關係的工作。「城市民族工作是以處理城市中的民族事務，解決城鎮化進程中的民族問題為主要內容的工作，是我國民族工作的重要組成部分，是加強和創新社會管理、維護社會和諧穩定大局的重要內容。」14但是，城市中的民族事務或城市化進程中的民族問題顯然都會溢出城市的空間範疇，比如，從城市民族工作涉及的民族人口分布特徵來看，城市民族工作不僅要推動本地戶籍人口中各民族經濟社會同步發展，同時還是民族地區的經濟社會文化發展的重要援助力量，而且亦承擔著對流入城市的少數民族流動人口進行管理、服務和教育的任務。以經濟建設為中心為城市民族工作地位凸顯提供了重要的外部條件，但是，這並不意味著城市民族工作取代了民族地區民族工作，或者城市民族工作成為重點工作，而是說明城市在黨和國家民族工作大局中被賦予了更為重要的角色，城市成為全面正確貫徹黨和國家民族政策的重要場域，民族平等團結原則精神實踐需要有更為符合城市特點的政策措施。
二、城市民族工作難點與熱點之解
城市經濟是中國經濟的發動機，由於經濟結構的特定作用，城鄉二元發展並未根本改變，依託城市資源推動民族工作依然是重要的路徑。中共十八大以後，特別是2014年中央民族工作會議之後，中國特色解決民族問題的正確道路目標更加堅定而明晰，在中國特色社會主義建設新時代，進一步實踐各民族共同團結奮鬥、共同繁榮發展並有效應對各民族跨區域大流動的活躍期，使城市民族工作在實踐層面難點尚多、熱點突出，並為全社會所關注。
（一）城市民族工作有難點
城市特別是直轄市、省會城市或沿海發達城市大多在民族工作方面存在難點，主要包括：
（1）城市民族工作任務多、工作面廣
城市是黨和國家民族工作展開的重要支撐，其所負載的關係全局性的任務是城市民族工作不能自由選擇的，其相關工作體現著中國特色社會主義制度特性。在改革開放不斷深化的條件下，我們看到越是沿海發達地區的城市，民族工作的局部狀況對黨和國家民族工作的全局影響越大，每個城市經濟活躍度、地理位置、行政層級不同，具體面對的民族人口構成不同，具體工作內容、工作量和可承擔的工作任務也有一定差異。但是，大多數城市在其日常行政中都需要顧及統一的多民族國情，為推動各民族共同團結奮鬥、共同繁榮發展大局而開展具體工作。
（2）具體城市民族工作範圍、目標和任務常常超出城市地理空間之限，需要在關懷大局中完成民族工作任務
城市是社會財富聚集之地，不論是沿海發達城市，還是民族地區的省會或其他城市，區域經濟政治文化資源都集中於城市，推動民族地區發展的人才、物資、政策投放皆需源於城市，這是一個自上而下的輸送過程。比如，沿海發達城市在完成本區域民族工作的同時，大多需要承擔對口支援民族地區經濟社會文化發展的任務。對口支援工作做的是否持續有效，在相當程度上也成為評價特定城市民族工作的重要內容。可見，城市民族工作不僅限於城市本身，而是具有超越城市地域空間的特性。
（3）城市民族工作能力建設仍然需要不斷加強
一個城市的民族工作能力一方面取決於其城市管理效率及面對差異性文化或群體時的反應能力，另一方面取決於其對黨和政府民族政策系統和制度的認識程度。面對市場經濟體制所帶來的流動性，城市在普遍的社會公共事務管理中完成民族關係調節目標，實踐民族平等團結原則的能力需要一個建設過程。比如，大多數流動於沿海發達地區的人口都有較高的市民化意願，但是，受到城市承載力等多方面影響，很難全面將流動人口市民化。在西部民族地區則不同，比如，內蒙古自治區進城務工少數民族流動人口雖然表現為年輕化和以區內盟市就業為主，跨省流動比例較小，其中在盟市流動的比重達60%，東部盟市流出的人口比重大，流動人口中務工經商較隨遷人口比重低。但是，受到土地政策、就業能力和居住條件等諸多問題的影響，流動人口市民化受到抑制。15由於我們曾有長期城鄉二元發展的歷史，城鄉經濟社會發展及其在基本公共生活保障方面存在顯著差異，戶籍和非戶籍的差別使得居民在社會福利和權益實踐方面存在著突出的差異和不平衡性，這種差異和不平衡性是造成城市場域中城鄉居民間產生不平等感的基本因素。
（4）市場經濟條件下城市民族工作的任務和目標
平等團結互助和諧是社會主義新型民族關系所追求的狀態，也是全社會成員關係普遍追求的狀態。強調在城鄉社會公共事務管理現代化中調節民族關係，實際上就是要求在城市場域中調節民族關係的方式更具普遍性、社會性，而非在特殊性中解決具有普遍影響的社會關係。比如，在各地「放管服」改革及平等有序的營商環境改善中融入民族平等團結政策原則，將進一步強化城市的包容度和包容能力，使城市在民族關係正向調節中的作用得到更好發揮。
（二）少數民族流動人口管理服務是城市民族工作的熱點
在經濟社會全面發展繁榮中消除城鄉差別需要一個建設過程。在建設過程中，戶籍和非戶籍居民在城市基本權益上的不平衡是影響城市社會穩定發展的重要問題，少數民族流動人口權益與此密切相關。因此，城市流動人口管理服務中回應少數民族流動人口的融入需求等成為城市民族工作的熱點，也是社會公眾關注的熱點。2017年，中辦國辦印發《關於加強和改進少數民族流動人口服務管理工作的意見》，「讓城市更好接納少數民族群眾、讓少數民族群眾更好融入城市」成為城市流動人口管理服務的重要目標，很多城市在服務、管理和教育中探索出少數民族流動人口融入城市的本地模式，在如下幾個方面取得了不錯的成績。
第一，城市民族工作政策落實進社區和國有企業。
社區和企業是流動人口在城市落腳、生活和工作的具體場域，也是各民族直接接觸或合作的具體場域。因此，國家民委聯合民政部、國務院國有資產監督管理委員會於2011年分別出臺了《關於加強新形勢下社區民族工作的意見》和《進一步做好新形勢下國有企業民族工作的指導意見》，社區和國有企業在推進更好地接納或促進少數民族流動人口更快融入城市的過程中扮演著重要的角色，在生活和工作空間承載起服務各族群眾、夯實黨的執政基礎和促進民族團結的任務，對城市民族工作有顯著的貢獻，因此，也成為很多城市推動民族工作的著力點。
2012年國家民委組織召開全國社區民族工作經驗交流會，總結出社區民族工作六個方面的成績：（1）體制機制創新，逐步建立起各級黨委領導、政府負責、民族工作部門綜合協調、相關部門協同配合、社會力量廣泛參與的工作格局，不斷完善市、區、街道、社區（居委會）四級民族工作網絡，社區民族工作有了有力的組織保障。江蘇、河北、甘肅、山東、湖北等省以及上海、天津等地的城市都有積極的實踐成果；（2）強化政策指導，一些城市立足本地實際，因地制宜地出臺一系列層級高、力度大、舉措實的政策，加強對社區民族工作的指導，社會效果顯著。如遼寧省出臺《關於加強新形勢下全省社區民族工作的實施意見》，要求市、縣（區、市）政府將社區民族工作經費列入本級財政預算，為社區開展民族工作提供資金支持和保障。雲南省出臺《關於進一步加強城市民族工作的意見》，提出建立城市社區流動人員黨支部，配備社區民族工作聯絡員。北京、武漢、廣州等地均出臺相關政策規範相關工作；（3）重視宣傳教育。在推進社區民族工作中，各地注重宣傳教育，充分利用社區空間，用各族群眾喜聞樂見的形式，在宣傳欄、閱覽室、黑板報、廣播站、文化廣場等宣傳黨和國家民族政策、民族法律法規和民族團結的感人事跡，引導各族群眾樹立各民族共同團結奮鬥的思想觀念；（4）民族團結創建行動進社區。民族團結進步創建被納入社區發展的總體規劃，納入文明城市建設、綜合社會管理、和諧社區建設的總體部署，效果良好；（5）民生優先、服務為本，建設社區少數民族服務體系，為民解困。尊重和維護少數民族合法權益，在滿足少數民族的生產生活需要方面積極探索。比如，在民族工作重點社區，河南設立了少數民族服務中心，為群眾提供「一站式、一條龍」服務。吉林則為重點少數民族群眾提供就業創業、法律援助、技能培訓、語言服務等方面的幫助，解決群眾生產生活中的困難和問題；（6）重視典型示範作用。「民族工作先進社區」「民族團結示範社區」「民族團結進步模範社區」等表彰活動，培育了一批先進典型，對社區民族工作開展起到了良好的示範帶動作用。在全省27個社區開展省市區三級聯創共建「民族團結進步示範社區」是雲南拓展社區民族工作的方法。江蘇連續兩年命名表彰了115個示範社區。北京的牛街、上海的花木、南京的桃園、昆明的金星、寧波的芝蘭等，已成全國社區民族工作品牌和亮點。16而上海，面對18萬戶籍民族人口和28萬在滬少數民族流動人口，積極推動全市民族工作，在各區、街道、鄉鎮圍繞各民族「共同團結奮鬥、共同繁榮發展」主題，抓住「鑄牢中華民族共同體意識」，立足社區，組織各族群眾，發動各方力量開展民族團結進步創建，2013年出臺《關於加強上海社區民族工作實施意見》，以紮實開展民族團結宣傳教育、依法保障少數民族合法權益、建立健全少數民族社區服務體系為主要內容，構建「縱向到底、橫向到邊」的社區民族工作格局，形成「管理網格化、服務網絡化、引導社會化、宣傳長效化」的工作體系。這一工作體系不僅有高位推動的特徵，還有市、區、街鎮各級領導小組的領導，以及50多個少數民族聯合會和150多個分會的社會組織支撐，以及2800多名少數民族志願者的參與，形成「社區、社工、社團」聯動機制，形成政社合作、政社互動和政社促進的良好局面。17此外，各地在強化組織方面表現突出，如山西太原、臨汾、長治、陽泉等市民族工作部門指導相關社區、辦事處成立社區民族工作領導小組，有明確任務分工和責任人。長治市建立完善區、街道、社區三級民族工作網絡，強化基層組織，在街道配備民族助理員，各社區聘任信息員。18海南省在海口、三亞兩個地級市和其他少數民族人口較多的城市開展「民族和諧社區」創建活動，依託社區服務少數民族群眾，幫助辦理低保、提供就業、子女上學等服務。18
第二，少數民族流動人口服務管理體制建設取得良好成效。
自2011年起，國家民委分6批在全國29個省（自治區、直轄市）的35個市、市轄區、街道，開展少數民族流動人口服務管理體系建設試點工作。試點城市有10項參考任務，每個試點城市有10萬元經費補助，國家民委與試點地區民族工作部門加強溝通交流，定期對試點進展情況進行評估，指導開展相關工作，推動試點地區能力建設。試點工作推動了有關地方發揮優勢，探索各具特色、有效服務和管理轄區少數民族流動人口的機制。2015年，國家民委啟動少數民族流動人口服務管理示範城市建設工作，武漢、廣州、深圳、寧波等兩批共12個城市成為示範。服務事項的增加也催生了用市場手段解決服務問題的試點，上海、深圳等城市試點設置依法維護少數民族流動人口權益平臺，以購買服務的方式為少數民族流動人口提供專業服務。19截至2019年2月，安徽省16個市全部建成少數民族流動人口服務站，合肥、蚌埠、馬鞍山、蕪湖、安慶、黃山等市在部分少數民族流動人口較多的縣（區）、社區也相應建立了服務站（點）。據不完全統計，安徽全省已成立66個有關少數民族服務機構，提供法律、就業、就學、語言等多項服務。由少數民族流動人口服務站（點）集中開展的培訓服務活動33次，受益人次達1360人。此外，由政府相關部門集中開展的培訓服務活動74次，受益人次達2254人；由用工企業組織集中開展的培訓服務活動28次，受益人次達4740人。20在提升少數民族流動人口服務效率過程中，很多城市都建立了人口流入地與流出地常態化對接機制，據報導，西安市民宗委已與新疆烏魯木齊市、阿克蘇地區、哈密地區、伊犁州、喀什地區、和田地區民宗委，甘肅省天水市、臨夏州民宗委，青海省海東市民宗委，四川省阿壩州、涼山州民宗委等4個省（區）的11個地級市（地區）民宗委籤訂協議，建立了協調機制，21強化了城市與民族地區協作為少數民族流動人口提供服務的能力。
第三，引導建立基層社團組織推動各民族群眾間的有序交往和提升少數民族流動人口服務水平。
組織協調是強化城市對流動人口服務和聯繫的重要途徑。很多城市提升民族工作效率時都嘗試引導社團組織參與少數民族流動人口的管理服務過程，主要社團有民族團結協調小組、少數民族聯絡組、民族團結促進會、少數民族聯誼會等。如寧波市北侖區建立「1+9+N」社會團體聯誼組織，即1個區民族團結促進會+9個街道（鄉鎮）分會+N個社區、學校、企業促進小組，促進少數民族流動人口的自我管理服務的延伸，成為城市民族工作的基礎和依靠力量。據不完全統計，2014年全市11個縣（市）區中有8個相繼成立了少數民族聯誼會（或民族團結促進會），在20多家企業、30多所學校、80多個鄉鎮（街道）、村（社區）成立少數民族聯絡小組，形成覆蓋全市11個縣（市）區的少數民族聯誼組織網絡服務體系，其網絡組織架構以市民族聯絡組為龍頭，各縣（市）區少數民族聯誼會（小組）為框架，相關鄉鎮（街道）少數民族聯誼小組為補充，基層社區（村）、學校、企業的少數民族聯絡員為支撐。22這個網絡在調節民族關係和服務少數民族流動人口方面取得了良好的社會效果。
第四，處理突發事件能力得到提升。
突發性事件對穩固的民族關係具有極大的破壞性，消除其破壞性需要付出更多的社會工作。城市如何敢管和會管涉及民族因素的突發事件成為影響城市民族工作成效的重要方面。據估算，少數民族流動人口到東部沿海、大中城市就學、就業、經商已達2000餘萬人，各民族在城市空間的直接接觸機會顯著增加，源於不同因素的摩擦、糾紛甚至衝突也會隨之增多。據稱2012年與少數民族有關的群體性事件大約80%發生在城市。23差異並不必然導致衝突，但是，民族特點、民族差異和各民族在經濟文化發展上的差距可能引發一些涉及民族因素的摩擦、糾紛和矛盾。近年來，各地城市不斷強化和提高預防和處理矛盾糾紛的工作水平，及時、準確、全面地掌握有關信息，儘可能早發現、早部署、早處理，以問題為導向積極施策，構建深入社區的民族關係不穩定因素的排查機制，堅持具體問題具體分析，是什麼問題就按什麼問題處理，不把與民族關係無關的問題歸入民族問題，也不把民族問題當作一般的社會問題來處理，充分利用法律和社會規範調節矛盾和關係，使各民族合法權益得到切實保護。
三、新時代城市民族工作因地制宜謀創新
中國共產黨率領人民歷經90多年的奮鬥和創新，推動中國特色社會主義進入新時代，我國社會主要矛盾已經轉化為人民日益增長的美好生活需要和不平衡不充分發展之間的矛盾。城市在解決這一主要矛盾中扮演著主要角色，承擔著重要任務。因為，城市作為一個具有聚能特徵的空間，在社會的現代化進程中日益發揮著重要作用。物資、信息、人才、資本、技術、知識等都因受到城市特有的吸引力而在此聚集，不同區位和規模的城市聚集能力差異較大。據統計，2016年全國有657個各類城市，其中4個直轄市、15個副省級市、278個地級市和360個縣級市，4個直轄市只有重慶地處西部；在278個地級市中，分布於8個多民族省區的只有65個；在360個縣級市中，分布於8個多民族省區的只有73個。從這個簡單的分類和城市民族工作特性來看，東部發達城市是城市民族工作的主角，雖然這些城市轄區內少數民族人口分布規模小，但是，民族工作影響力大，任務更突出。所有城市民族工作中都需落實民族平等團結原則，城市分布區位、層級和規模不同，落實相關原則的能力、效果等方面存在較大差別。
（一）直轄市和副省級以上城市民族工作探索與創新
直轄市和副省級以上城市地位高、經濟能力強，在國家發展大局中影響力大，政府部門構成中多設置有專門的工作機構，即民族事務委員會，具有較為完善的工作機制、工作隊伍和系統政策信息渠道。這些城市不僅要完成本行政區民族關係調節工作，在對口支援各民族地區脫貧致富和經濟社會發展等方面的任務較重，需要創新方法並務求實效，拓展民族地區專業人才的傳幫帶路徑，並給予各地發展需要的技術支持等路徑，使支援更多地變成示範引領和合作共進。上海、廣州、深圳、杭州等城市也是各民族流動人口的目標城市，需要在鑄牢中華民族共同體意識的總體目標引導下，讓城市更好地接納少數民族和讓少數民族更好地融入城市，積極創新流動人口服務和治理方式，依法保障各民族平等權益，確保各民族交往交流交融的有序性，在制度規範和供給方面應有更多的探索和創新，成為其他城市的示範和表率。
（二）不同區位的省會城市及地級市民族工作創新發展
不同區位的省會城市及地級市，主要指沿海發達地區和西部民族地區的省會城市及地級市兩類，76.62%的地級市分布於沿海發達地區。在沿海發達地區的地級市多屬於非少數民族雜居區，本地民族事務工作量少，少數民族流動人口成為本地民族事務工作量增加的直接原因，這些城市中相當多的也承擔著對口支援民族地區經濟社會發展的任務，同樣需要在對口支援實效上創新發展，加強合作，推動民族地區的發展能力建設。同時，在總體提升城市流動人口管理水平和服務水平的過程中，強化民族工作領導機制和工作網絡建設，以民族團結進步創新為抓手，在促進各民族實現城市就業、就學等方面出臺更為靈活有效的措施。在民族地區的省會城市和地級市有系統的民族工作機構，屬於本地區城市化過程中民族關係調節創新發展的重要區域，需要在少數民族人口融入城市和民族人口職業技術培訓等方面採取相關政策措施，從而推進本地區流入城市的民族人口各方面素質的提升，特別是在社區、就業等方面針對不同民族地區的民族人口的需求投入有針對性的政策措施。
（三）不同區位的縣級市民族工作創新
所謂不同區位的縣級市也主要分為沿海發達地區和西部民族地區兩類，約79.72%的縣級市分布於沿海發達地區，這些縣級市大多也是非民族人口雜居區，本行政區域內民族工作任務相對較輕，同時民族工作專業隊伍弱，因此，加強民族工作領導機制和工作協調機制的構建成為民族工作創新的基礎條件。同時，建構服務、管理和文化交流平臺，建立和完善與少數民族流動人口流出地間的協作機制，使得民之所求和所呼能夠得到及時回應，也會有效降低衝突性事件對民族工作的負面影響。分布於西部民族地區的縣級市多屬本地區經濟社會發展較繁榮之區域，也是吸引本地區各民族人口之區域，一般具有較強的民族政策意識和民族工作意識，也承載著推動本地區各民族共同繁榮發展的重要任務，民族事務工作量較重，需要黨委領導、政府統籌，民族宗教工作部門充分發揮綜合作用，切實形成聯動機制，全面落實黨的民族政策，在服務進城的少數民族群眾方面強化平臺建設，在語言、法律、就業、就學和醫療等服務方面提供便利的條件，建構和諧民族關係，增強城市治理成效。
總之，新中國成立以來，城市在推動新型民族關係建構中扮演著重要的角色，承擔著重要的任務。隨著城市化的推進，城市民族工作更具專項性，已成為鞏固和發展平等團結互助和諧社會主義民族關係的主力。因此，城市民族工作需堅守民族平等團結的基本原則，以現存的法律制度為依規，依據每個城市所面臨的民族工作任務積極施策，創新探索，深化各民族共同繁榮發展實踐。
注釋
1.中共中央文獻研究室、中央檔案館：《建黨以來重要文獻選編》（1921-1949）（第5冊），北京：中央文獻出版社，2011年，第473頁。
2.楊候弟：《中華人民共和國民族法規選編》，北京：中國政法大學出版社，1990年，第47、48頁。
3.《各級人民政府民族事務委員會試行組織通則》（1952年8月9日公布施行），國務院法制辦公室編：《中華人民共和國法規彙編（1949-1952）》（第一卷），北京：中國法制出版社，2014年，第550頁。
4.《國家民委黨組關於做好雜居、散居少數民族工作的報告》，國家民族事務委員會、中共中央文獻研究室編：《新時期民族工作文獻選編》，北京：中央文獻出版社，1990年，第27頁。
5.《關於民族工作的幾個重要問題的報告》，國家民族事務委員會、中共中央文獻研究室編：《新時期民族工作文獻選編》，北京：中央文獻出版社，1990年，第318頁。
6.唐山市民族宗教事務委員會：《我們是怎樣做城市民族工作》，《河北民族工作》1986年第4期。
8.國家民委辦公廳編：《中華人民共和國民族政策法規選編》，北京：中國民航出版社，1997年，第64-65頁。
9[.李雲昌：《計劃單列市民委主任聯席會議》，《中國民族》1991年第12期。
10.中國民族工作年鑑編輯委員會：《中國民族工作年鑑2002》,2002年，第186頁。
11.晏友桂：《武漢民族工作發展初探》，《中南民族學院學報（哲學社會科學版）》1989年第3期。
12.《全國城市民族工作座談會召開》，《中國民族報》2010年12月28日。
13.圖道多吉：《認清形勢明確任務進一步做好城市民族工作》，《民族團結》1995年第7期。
14.國家民委政法司：《中國特色的城市民族工作之路》，《中國民族》2012年第9期。
15.王文俊：《我區進城少數民族人口市民化問題研究》，內蒙古自治區人民政府研究室（參事室）編：《2016決策研究報告：內蒙古自治區人民政府研究室成果選編》，呼和浩特：內蒙古人民出版社，2017年，第316頁。
16.《陳改戶在全國社區民族工作經驗交流會上的講話》，http：//www.seac.gov.cn/seac/mwjs/201806/1065976.shtml。
17.花蓓：《上海：將城市民族工作融入改革發展穩定大局》，《中國民族報》2019年7月5日。
18.中國民族年鑑編輯部：《中國民族年鑑2014》,2014年，第274、249頁。
19.張國欣：《讓少數民族群眾更好地融入城市》，《中國民族報》2019年3月15日。
20.《安徽各市全部建成少數民族流動人口服務站》，《中國民族報》2019年4月9日。
21.《西安市民宗委深入推進少數民族流動人口流出地與流入地協調機制建設》，http：//mzzj.shaanxi.gov.cn/newstyle/pub_newsshow.asp。
22.寧波市民族宗教事務局：《以「四微」建設為抓手著力打造少數民族流動人口服務管理工作升級提檔》，http：//mzj.ningbo.gov.cn/art/2015/6/29/art_11661_1846796.html。
23.王偉光：《在全國民委主任會議上的講話》，中國民族年鑑編輯部：《中國民族年鑑2014》,2014年，第29頁。