光伏企業在城鎮
土地使用稅（以下簡稱土地使用稅）的徵繳問題上近來遇到諸多困擾，例如在招商引資階段，地方政府承諾給與光伏企業土地使用稅稅收優惠政策。但在電站建成後，光伏企業卻被要求每年按照徵地或實際用地面積繳納土地使用稅。企業不僅疑惑：電站明明是在荒山、荒地甚至戈壁灘、鹽鹼地建設，為何還要繳納土地使用稅？再有，光伏企業徵地一般只針對升壓站、變電站、太陽板支架部分進行「點徵」，但太陽板覆蓋部分實際佔地面積較大，光伏企業往往都是通過租地方式解決。那麼問題來了，對於光伏企業的土地使用稅是按照「點徵」面積計稅，還是按照電站實際佔地面積（包括太陽板實際覆蓋部分）計徵？（註：本文主要是針對大型地面
光伏電站的城鎮土地使用稅問題展開探討。）
一、
光伏發電企業對土地使用稅問題的困惑
困惑一：光伏發電企業是否需要繳納土地使用稅
光伏地面電站一般都是在採光好、無遮擋的荒山、荒地建設，對於類似用地是否屬於城鎮土地，以及是否應當繳納土地使用稅？
困惑二：土地使用稅是按「點徵」面積計徵，還是按照實際佔地面積徵收
光伏企業徵地一般只針對升壓站、變電站、太陽板支架部分進行「點徵」，但太陽板覆蓋部分實際佔地面積較大，光伏企業往往都是通過租地方式解決。光伏企業應按照徵地面積計徵土地使用稅，還是按照實際佔地面積計徵？
困惑三：光伏發電企業是否可能爭取到國家的稅收優惠政策
中央政府早在2013年就出臺了《關於促進我國光伏產業健康發展的若干意見》（國發[2013]24號），其中明確了對光伏產業在財稅和土地方面的傾向政策，但國家並未及時出臺配套規定將其落實。對此，光伏企業是否可爭取到國家的稅收優惠政策？
二、對光伏企業困惑問題的理解
（一）是否在城鎮工礦區規劃內是判斷電站是否計徵土地使用稅的標準
《城鎮土地使用稅暫行條例》（以下簡稱《條例》）規定，在城市、縣城、建制鎮、工礦區範圍內使用土地的單位和個人，為土地使用稅的納稅人。土地使用稅徵稅範圍是城市、縣城、建制鎮、工礦區。對此，《關於土地使用稅若干具體問題的解釋和暫行規定》（國稅地字[1988]第015號），對徵稅範圍進行了明確的解釋，即城市的徵稅範圍為市區和郊區；縣城的徵稅範圍為縣人民政府所在的城鎮；建制鎮的徵稅範圍為鎮人民政府所在地；工礦區是指工商業比較發達，人口比較集中，符合國務院規定的建制鎮標準，但尚未設立鎮建制的大中型工礦企業所在地。城市、縣城、建制鎮、工礦區的具體徵稅範圍，由各省、自治區、直轄市人民政府劃定。
在被稅務機關要求繳納土地使用稅時，光伏發電企業應首先核實、確認發電場址是否落入城鎮工礦區的範圍；如未落入，發電企業應堅決拒絕稅收機關的徵收行為。但是，如光伏電站確屬於城鎮工礦區的規劃範圍，按照現行規定應當繳納土地使用稅。
值得關注的是，由於城市、縣城、建制鎮、工礦區的具體徵稅範圍是由各省、自治區、直轄市人民政府劃定的。因此，即使在項目立項或建設階段光伏電站未落入城鎮工礦區，不屬於土地使用稅的徵收範圍，但省一級地方政府通過調整城鎮工礦區的所轄範圍，仍然可使其具備徵稅條件。
（二）國家對如何確定光伏電站計稅面積的規定並不明確
《條例》規定，土地使用稅以納稅人實際佔用的土地面積為計稅依據，土地佔用面積的組織測量工作，由省、自治區、直轄市人民政府根據實際情況確定。但《條例》並未明確實際佔用土地的性質以及判斷標準。
此外，目前國家政策允許光伏企業就升壓站、變電站、太陽板支架用地採用「點徵」方式辦理徵地手續，太陽板覆蓋的部分可不辦理徵地手續（實際也無法辦理，多採取租地方式）。但是是否按照徵收土地的面積作為計稅面積，實踐中各地的稅務機關的計稅標準並不統一，其中一種觀點認為，光伏電站的太陽板遮蓋部分並未改變原有土地用途，「點徵」面積為電站實際使用的土地，因此可以按照點徵面積計稅；但也有觀點認為，土地使用稅以納稅人實際佔用的土地面積為計稅依據，太陽板實際遮蓋部分也屬於電站佔地，因此應按電站全部佔地面積計稅。據筆者了解，目前光伏發電企業一般都能接受稅務機關按照徵地面積計徵土地使用稅，但是對於就太陽板實際覆蓋部分徵稅往往都難以接受。
對此問題，南方周末記者曾在2012年進行了深入調研，並於當年8月發表的《電站戈壁淘金：餡餅，還是陷阱？》的報導中進行了披露，儘管國家積極鼓勵和發展太陽能發電產業，但是在實踐中已「變異」成為地方招商引資的籌碼。如果開徵土地使用稅，據相關人士估計，其每年的納稅將是過去的5倍。國家發改委能源研究所的相關專家認為，電站佔用的大都是戈壁、鹽鹼地等不毛之地，如果開徵土地使用稅後相關的土地費用比招標（徵地）還要高，是不合理也是與國家政策相悖的。
筆者認為，開徵土地使用稅的主要目的是為了合理利用城鎮土地，強化土地使用稅調節職能，引導納稅人珍惜土地資源，緩解土地供求矛盾。但是，大型地面光伏電站一般都是建在離城鎮較為偏遠的地域，其實際上是對荒地的有效利用，並不屬於土地使用稅本意所調整的範圍。因此，為更好的促進光伏發電產業的發展，國家有必要系統清理城鎮工礦區規劃劃分標準，對明顯不合理的應予糾正；在執行層面，對於目前已落入城鎮工礦區的光伏電站，在國家對「土地使用稅的計稅面積」出臺解釋性文件前，稅務機關應作出對納稅人有利的理解，即對於光伏電站按照徵地面積計徵土地使用稅。
（三）國家目前對光伏發電產業並無明確的土地使用稅優惠政策
目前，各省、自治區和直轄市政府對於光伏發電產業一般都有相關促進性的政策規定。但是對於城鎮土地使用稅這一稅種而言，國稅總局和財政部並未針對光伏發電企業出臺專門的稅收優惠規定。
2014年底，國務院下發的《關於清理規範稅收等優惠政策的通知》（國發【2014】62號），要求對全國稅收政策進行全面清理。2015年5月10日，國務院出臺《關於稅收等優惠政策相關事項的通知》（國發【2015】25號）暫停了62號文的清理工作。但25號文同時明確各地區、部門今後制定出臺新的優惠政策，凡涉及稅收或中央批准設立的非稅收入的，應報國務院批准後執行。筆者理解，地方政府制定稅收優惠的權限已被國務院上收，此前已經出臺的相關稅收優惠政策的時效性也受到一定的限制。今後光伏企業如再想取得土地使用稅的優惠政策，必須獲得國務院的批准。
三、關於土地使用稅問題對光伏發電企業的建議
建議一：重視項目前期調研，將土地使用稅作為項目投資的重要考慮因素
光伏發電企業在項目立項階段就應對發電場址的土地規劃和用地是否落入城鎮工礦區範圍予以充分了解。對於確屬土地使用稅徵地範疇的，應注意將土地使用稅對項目未來盈利的影響進行財務測算，為項目決策提供支持。
建議二：確認光伏發電站是否屬於土地使用稅的徵稅範圍
在光伏發電企業被稅務機關要求繳納城鎮土地使用稅時，企業應首先核實、確認發電場址是否落入城鎮工礦區的範圍；如未落入，發電企業應堅決拒絕稅收機關的徵收行為；在必要的情況下，企業還應考慮通過司法程序維護自身合法納稅權益。
建議三：通過各種途徑反映問題，爭取有權部門出臺稅收優惠政策
光伏發電企業土地使用稅徵繳困惑的最終解決，依賴於財政部、國家稅務總局層面出臺明確的稅收政策。因此，光伏企業應努力通過各種途徑，將基層稅收問題反映至稅收政策的有權制定者。首先，光伏發電企業可以藉助行業協會的力量，爭取相關的稅收優惠政策。筆者了解到，中國光伏行業協會於2014年6月27日在北京成立，協會在工業和信息化部、民政部的指導下，以中國光伏產業聯盟為基礎籌備而成。光伏發電企業可通過光伏行業協會，集中力量與財政部、國家稅收總局進行溝通，反饋光伏產業面臨的困難，積極爭取城鎮土地使用稅以及其他相關的稅收優惠政策，以促進國家對光伏產業的相關鼓勵政策能夠真正落地。其次，光伏企業也可通過所屬的集團公司與國稅總局直接溝通，爭取稅收優惠。對於大型國有發電企業，應充分利用集團公司的優勢地位，爭取與國稅總局進行直接的溝通，反映光伏發電行業在發展過程遇到的現實問題，爭取相應的稅收優惠政策和支持。
自國務院啟動新一輪行政審批制度改革以來，稅務系統的行政審批制度改革也得以深入推進。在新的政治和經濟環境下，光伏發電企業應積極嘗試通過各種途徑、利用各種機會，將基層遇到的實際稅收問題向上進行反映，以引起有關部門的關注和重視，使光伏企業所遇到的土地使用稅問題得以最終妥善解決。
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