【能源人都在看，點擊右上角加'關注'】
北極星固廢網訊:編者按：文章回顧了我國危險廢物處理處置產業的發展歷程，分析了我國危險廢物處理處置產業的現狀，提出了監管力度不足、市場公平有序不夠、經營風險加劇、行業整合難度大等影響危險廢物處理處置產業發展的突出問題，提出了強化市場運行機制、嚴格行業監督管理、完善環境經濟政策、培育行業優質企業等建議。
危險廢物處理處置產業發展現狀、問題與對策建議
趙雲皓、徐志傑*、王志凱、姚夢茵、盧靜、辛璐（生態環境部環境規劃院環境PPP中心，北京 100012）
黨中央、國務院高度重視危險廢物汙染防治工作。危險廢物汙染防治是生態文明建設和生態環境保護的重要方面，是打好汙染防治攻堅戰的重要內容。危險廢物汙染防治工作的深入推進，推動了危險廢物處理處置產業發展需求的不斷釋放，也對危險廢物處理處置產業發展提出了更高的要求。研究危險廢物處理處置產業發展狀況，理順制度—需求—市場—產業的關係，解決危險廢物處理處置產業和市場發展中存在的問題，引導和規範產業發展，是落實固體廢物管理和促進環保產業發展相關要求的重要內容，對提高危險廢物汙染防治產業支撐能力具有重要的現實意義。
1危險廢物處理處置產業和市場現狀
1.1 發展歷程
我國危險廢物處理處置產業經歷了由政府推動到市場化發展的歷程。1995年，我國《固體廢物汙染環境防治法》出臺，首次從法律層面涉及危險廢物管理相關內容。1995～2002年，我國基本建立起危險廢物處理處置鑑別—處理—排放的標準體系。2003年SARS暴發，大量醫療廢物對環保系統造成嚴重衝擊[1]。2004年1月，原國家環保總局印發《全國危險廢物和醫療廢物處置設施建設規劃》，我國危險廢物處置設施進入全面建設階段，危險廢物處理處置產業進入萌芽發展階段。經過近20年的發展，我國危險廢物處理處置產業市場化程度逐步提高。目前，危險廢物處理處置產業基本形成了政府引導、企業主體、市場運作的發展模式。新冠肺炎疫情的暴發對我國危險廢物處理提出了更高的要求。2020年2月21日，習近平總書記在中央政治局常務委員會會議中提出要「加快補齊醫療廢物、危險廢物收集處理設施方面短板」。醫療危險廢物收集處理設施的加快建設，將進一步推動危險廢物行業健康、規範發展，行業發展再遇新契機。1.2 處置模式我國的危險廢物處置逐步形成了以第三方治理為主的處置模式。為加強危險廢物管理工作，規範危險廢物經營活動，2004年5月，國務院印發實施《危險廢物經營許可證管理辦法》，規定危險廢物經營企業通過許可證的方式獲得經營權，加快了我國危險廢物處置設施的建設，在一定時期、一定程度上促進了危險廢物處理處置產業的發展。2011～2018年，我國危險廢物經營許可證頒發情況見圖1。截至2018年年底，全國各省（自治區、直轄市）頒發的危險廢物（含醫療廢物）經營許可證共3220份，與2006年相比增長了265%。2018年，全國危險廢物（含醫療廢物）經營單位核准收集和利用處置能力達到10 212萬t/a，經營單位實際收集和利用處置量為2697萬t，與2006年相比增長了807%。
1.3 產業規模我國危險廢物處理處置產業規模達到千億元，處於快速成長期。目前，我國危險廢物產生量保持較高的增長。根據《中國統計年鑑2019》數據，2011年到2017年，我國危險廢物的產生量由3431萬t上升到6937萬t，增長了102%（見圖2）。隨著環保督察推動隱性需求釋放，危險廢物歷史存量和當期增量雙層疊加，將推動危險廢物處置量進一步攀升。預計到2020年，我國危險廢物產生量將突破億噸，危險廢物市場規模將達到千億級。目前，由於各省（自治區、直轄市）危險廢物處置市場需求和處置能力匹配情況不同等原因，危險廢物處置「量價齊升」「量升價降」「量價並降」等現象均有呈現，各地危險廢物處理處置產業發展水平存在差異。但總體而言，我國危險廢物處理處置產業正處於產業生命周期的成長階段，發展空間和發展潛力較大。
1.4 市場現狀危險廢物行業集中度低，行業併購整合案例湧現。「十三五」期間，隨著許可證發放權限的下放，大量中小型企業進入危險廢物處理領域。目前，我國99%的危險廢物經營企業為民營企業，全國2000多家危險廢物經營企業平均處理規模僅為2萬t，大部分為年處理能力1萬t以下的小企業。我國危險廢物經營企業營收前10名的企業市場份額總量佔有率僅為6.8%，總體呈現「小散弱」的特徵[2]。相比之下，美國危險廢物經營企業1000餘家，營收前10名的企業市場份額總量佔有率超過90%，集中度高，行業成熟，發展穩健[3]。近年來，我國危險廢物行業市場整合加速，2018年危險廢物市場併購數量超過10起。高能環境以1.68億元併購陽新鵬富礦業，永清環保以8.3億元併購高郵康博。隨著危險廢物監管加嚴、技術和管理門檻升高、市場競爭加劇，具備綜合處置能力和較強資金、技術、管理實力的企業兼併收購仍將持續，部分小型企業將逐步退出[4]。
2 存在的問題
回顧國內外危險廢物處理處置產業和市場的發展歷程，影響其發展的因素包括：危險廢物管理的政策制度和監管的力度水平；上遊產廢產業生產經營和產汙排汙情況；政策對危險廢物處理處置產業的扶持、引導和規範；市場化競爭程度與產業自身技術水平。對照影響因素，我國危險廢物處理處置產業和市場存在的主要問題如下：
2.1 監管力度和措施手段有待進一步強化
我國對危險廢物處置高度重視，迄今已形成以《國家危險廢物名錄》為靶向，覆蓋從危險廢物鑑別、轉移、處置到資質、監管、處罰的危險廢物治理體系[5]。借鑑國際經驗，危險廢物監管和處罰力度的加大，是危險廢物治理體系日趨完善的標誌，也是危險廢物處理處置產業持續發展的根本條件。雖然，我國建立了危險廢物申報登記、排汙許可、經營許可、轉移聯單、應急預案備案等制度，但對危險廢物汙染源種類、數量、去向、分布、汙染性質等缺乏精準監控的手段，導致部分危險廢物從產生到最終處置的全過程均缺乏監管，被隨意處置、非法轉移，不僅帶來一定的環境隱患，也不利於危險廢物處理處置產業公平競爭、有序發展[6]。
2.2 存在一定的市場分割和區域壟斷現象我國危險廢物處理處置產業經歷了從政府推動產業形成，到經營許可制度下的市場導入和產業成長的過程。經營許可制度對導入市場機制，推進產業發展，強化企業監管，規範企業行為發揮了重要作用。但經營許可範圍和區域的固定化，導致了市場領域和地區的分割，限制了企業經營的延展性和流動性。特許經營和PPP模式強化了經營許可的唯一性，一定程度上形成了區域壟斷[7]。
2.3 上下遊產業轉型、轉移，增加了經營風險在環保嚴格監管和行業綠色升級轉型的壓力和驅動下，危險廢物產生企業推行清潔生產，推進汙染物源頭減量，成為必然趨勢。在嚴格監管充分釋放危險廢物處理處置產業市場需求過後，由於上遊產業減汙技術和管理水平的進步、水泥窯處置危險廢物規模的提升等[8]，傳統危險廢物處理處置產業將面臨衝擊，行業發展將出現拐點。同時，隨著國內企業向西部轉移、向東南亞等國家布局等上下遊產業格局變化，將加劇危險廢物處理處置產業布局調整。部分企業將被淘汰退出，個別危險廢物企業將迎來擴張機遇。
2.4 危險廢物項目複雜，行業整合升級難度大危險廢物行業存在較高的門檻，主要體現在資質、資金、技術、管理四個方面。危險廢物成分複雜、類別多，涉及眾多專業領域，包括環境工程、水、冶金、生物有機化學等，工藝技術標準化推廣難度大。危險廢物收運、儲存及安全處置風險大，對處置企業的設施及運營管理水平要求高。危險廢物行業為重資產模式，光大綠色環保、東江環保的「在建投資+固定資產+無形資產/總資產」均在40%以上，單體投資項目通常較大，建設周期較長，對企業自身現金流周轉要求較高[9]。各地區市場環境和管理舉措存在差異，增加了企業併購區域項目的難度。
3 促進危險廢物處理處置產業發展的相關建議
3.1 強化市場運行機制，釋放產業發展需求要堅持「政府引導、地方為主、市場運作、社會參與」的原則，積極引入市場化機制，加快設施建設運維，充分釋放產業需求。加快危險廢物分類收集、集中貯存轉運及無害化處置等設施建設。各地將危險廢物分類收集、中轉庫及無害化處置設施納入城市基礎設施和公共設施範圍，保障設施用地。嚴格落實《醫療廢物管理條例》，強化地方政府的醫療廢物集中處置設施建設責任，推動醫療廢物集中處置體系覆蓋各級各類醫療機構[10]。在監管體系健全、監管效力較高的地區，開展危險廢物企業經營許可納入排汙許可管理試點，探索危險廢物行業「放管服」舉措，推動形成充分競爭的開放市場。
3.2 嚴格行業監督管理，規範危險廢物處理處置產業發展依法嚴厲打擊無證從事危險廢物收集、利用與處置的經營活動。依法逐步淘汰規模小、技術落後、選址不合理、汙染防治和風險防控措施不符合要求的危險廢物、醫療廢物利用處置企業，積極推進危險廢物經營單位升級改造。推行強制性清潔生產審核，引導危險廢物利用處置企業採用先進適用工藝，科學發展。藉助「新基建」（新型基礎設施建設）契機，鼓勵危險廢物、醫療廢物處置企業充分運用物聯網、全球定位系統等信息技術，實現危險廢物、醫療廢物的收集、轉移、處置環節的信息化、可視化[11]，並與監管部門聯網，增強各環節透明度，提高監督管理效率和水平，規範產廢、運廢、治廢、用廢企業行為。
3.3 完善危險廢物經濟政策，保障產業穩固發展健全價格政策，建立健全危險廢物處置收費管理制度，採取市場化和政府指導相結合的收費機制，依法依規查處不良行為，避免壟斷、抬價處置和變相拒收。鼓勵各省（自治區、直轄市）建立危險廢物處理處置交易平臺[12]，按照自主參與、公平競價、公開交易的原則，促進信息交換和危險廢物交易。推動建立危險廢物填埋場封場後的維護管理費用預提制度。強化財政稅收政策，鼓勵各地區加大對危險廢物資源化利用技術和項目的資金扶持力度，市政工程優先採購綠色再生建材產品。落實好現有資源，綜合利用增值稅、第三方治理所得稅等稅收優惠政策。以長三角、珠三角、京津冀和長江經濟帶其他地區等為重點，探索建立危險廢物跨區域轉移處置的生態環境保護補償機制，實現處置能力優勢互補。
3.4 培育行業高端企業，提升產業整體水平鼓勵具有一定研發和生產基礎的企業開發先進適用的危險廢物利用處置技術和裝備，積極參與國家、地方或行業綜合利用產品質量標準、有害物質限值標準等的制定工作，推廣應用危險廢物綜合利用產品。培育危險廢物環境管理第三方諮詢機構，以政府購買服務、第三方技術評估等方式強化技術服務，培育危險廢物諮詢服務企業。鼓勵優勢企業採用企業併購、項目注資等方式提高市場佔有率，提升產業集中度，開展技術創新，強化運營服務，打造行業龍頭。
參考文獻：
[1]孫寧，吳舜澤，侯貴光.醫療廢物處置設施建設規劃實施的現狀、問題和對策[J].環境科學研究，2007（3）：158-163.
[2]李金惠，劉麗麗，許曉芳.2019年固體廢物處理利用行業發展評述及展望[J].中國環保產業，2020（3）：15-18.
[3]劉琪.美國危險廢物處理行業發展史分析及於中國危險廢物行業的借鑑[J].資源再生，2019（4）：21-25.
[4]陳婉，雷英傑.危險廢物市場「藍海」正藍市場內併購整合不斷，市場外資本不斷湧入，危險廢物市場日漸火爆[J].環境經濟，2018（14）：10-12+3.
[5] 中國環聯. 我國危廢治理體系的發展歷程[EB/OL]. (2018-02-21)[2020-04-02].
https://mp.weixin.qq.com/s/i2DV6SpUjSpuiLX79pmcwQ.
[6]羅嶽平.危險廢物監管要從整個鏈條上發現薄弱環節[N].中國環境報，2019-04-16（3）.
[7]盧靜，陳旭，盧然，等. PPP模式在危險廢物處置項目中的應用研究[J].生態經濟，2019，35（5）：189-193.
[8]李友鵬.水泥窯協同處置危險廢物的環境管理建議[J].環境與發展，2018，30（9）：234-235.
[9]範蘋蘋.東江環保連續併購績效研究[D].南寧：廣西大學，2019.
[10]周小莉.關於醫療廢物集中處置收費制度的探討[J].環境保護與循環經濟，2019，39（10）：88-90.
[11]朱靜，吳晨波，潘澤滿.物聯網在危險廢物監管信息化建設中的應用[J].中國環保產業，2016（9）：56-60.
[12]方元，陳利燕，聶雲峰.基於WebGIS的廣東省危險廢物登記交換平臺的設計[J].環境監測管理與技術，2007（4）：43-45.
* 通訊作者：徐志傑
文章刊登於《中國環保產業》雜誌2020年第7期
原標題:危險廢物處理處置產業發展現狀、問題與對策建議
免責聲明：以上內容轉載自北極星環保網，所發內容不代表本平臺立場。全國能源信息平臺聯繫電話：010-65367702，郵箱：hz@people-energy.com.cn，地址：北京市朝陽區金臺西路2號人民日報社