作為外交政策的軟平衡戰略:兩次世界大戰之間美國對日戰略評析

作品簡介

【作者】伊萊·薩爾茲曼（Ilai Z. Saltzman），美國華盛頓特區猶太研究所學術副主任。2012年至2016年間，他曾任美國克萊蒙特·麥肯納學院客座教授，教授國際關係理論、美國外交政策、以色列外交與安全政策等課程。目前的研究方向是美國大戰略的變化性和延續性。

【編譯】房宇馨(國政學人編譯員，天津外國語大學國際關係學院)

【校對】徐垚晟

【審核】劉瀟昱

【排版】楊 洋

【來源】Saltzman, I. Z. . (0). Soft balancing as foreign policy: Assessing American Strategy toward Japan in the Interwar Period.Foreign Policy Analysis(2), 2.

期刊介紹

《外交政策分析》（Foreign Policy Analysis）雜誌是由牛津大學出版社代表國際研究協會出版的季刊。該期刊旨在以比較或具體案例研究的方式研究外交政策決策的過程、效果、原因或結果，2019年影響因子為1.012。

作為外交政策的軟平衡戰略：兩次世界大戰之間美國對日戰略評析

Soft Balancing as Foreign Policy: Assessing American Strategy toward Japan in the Interwar Period

Ilai Z. Saltzman

內容提要

為提升軟平衡理論在當代國際關係分析中的合理性和吸引力，反駁對其適用性的質疑，本文將進一步釐清軟平衡概念，並將其應用於兩次世界大戰期間美國對日外交政策的研究分析。分析表明，軟平衡不僅是一個具有合理性的理論，而且能夠解釋兩次世界大戰期間美國對日大戰略這一重大歷史和理論難題，這表明軟平衡理論也適用於解釋非單極系統下的國家間制衡模式。

近年來，國際關係學界針對軟平衡理論的地位和合理性進行了激烈討論。批評者指出，軟平衡理論在方法論上是退化的，其僅作為一個特定的解釋性概念存在並無完整的理論概念框架。Stephen Brooks和William Wohlforth曾提出，「軟平衡理論沒有實證基礎，因此任何試圖援引該理論以論證均勢理論的努力都是徒勞的」。同樣，Keir Lieber和Gerard Alexander也認為，軟平衡理論的預測模稜兩可且缺乏實證支持，「任何有關軟平衡的討論都是無稽之談」。

另一方面，軟平衡理論的擁躉者則堅稱該理論對於理解當代針對美國的制衡行為至關重要。有學者認為，「軟平衡已經成為了後冷戰時代一種有吸引力的戰略，次級大國（second-tier major powers）可以依靠軟平衡戰略挑戰美國及其盟國幹涉主義政策的合法性，增加其對外幹涉的國際及國內觀眾成本」。此外，軟平衡也已被視做「取代了傳統的『硬平衡』而成為了其他大國應對小布希政府預防性戰爭的主要戰略反應」。

儘管最近的研究大大提高了我們對軟平衡理論的理解，但相關文獻中仍缺少兩個關鍵要素。首先，軟平衡概念尚缺一個公認定義，使其進一步區分於均勢理論及其基本邏輯。比如，何凱和馮惠雲認為「軟平衡是指通過外交協調和制度約束削弱削弱威脅國相對權力的戰略努力」。但是，儘管兩位學者承認非軍事手段是軟平衡戰略的一部分，但其定義依然沿襲了均勢理論的邏輯，未能體現軟平衡戰略的獨到之處。其次，以往的研究對「後冷戰時代前的軟平衡模式」或「對除美國外的大國的軟平衡戰略」的分析不甚理想。因此對證明軟平衡在歷史上的有效性並無太大助益。如羅伯特·佩普（Robert Pape）曾援引俾斯麥時期建立的反英同盟、普法戰爭後德意志與盟友達成的國際承諾以及冷戰早期美國對蘇聯的遏制政策對軟平衡加以論證，但僅用了兩段篇幅對案例進行簡單論述，並未展開分析。

因此，本文有兩大目的：（i）使軟平衡理論獨立於均勢理論的邏輯，以提升其自身的概念地位；以及（ii）利用軟平衡理論框架分析冷戰前的歷史案例，以體現軟平衡外交戰略的獨特性。通過分析，我們可清楚發現軟平衡不僅是一個合理的概念性術語，而且不應僅局限於用以描述後冷戰時代各國抗衡美國的超級霸主地位。

文章導讀

01

作為外交政策理論的軟平衡

軟平衡被定義為通過經濟策略、制度約束或排斥、外交糾纏和政治結盟以限制大國施行威脅性政策的一種精心策劃的、有針對性的的非軍事戰略。但這一定義與以往的定義有何不同？又與均勢理論區別在哪裡呢？

首先，該定義強調軟平衡的目標不是「削弱威脅國的相對權力」。軟平衡與均勢理論的假設以及政策建議不同，但賀凱和馮惠雲兩位學者卻依舊將均勢理論的基本邏輯及其政策選擇應用於軟平衡概念。肯尼思·華爾茲（Kenneth N. Waltz）認為，「均勢理論是關於國家間互不協調的行動所產生的理論」，即對體系中能力均衡分配的重現。作為一種政策建議，均勢理論強調「建立和維護均衡狀態」。

而另一方面，軟平衡是一種關於國家行動的外交政策理論，解釋了國家為何以及如何應對能力分配的變化，即軟平衡是一種戰略選擇理論，而不是一種體系結果理論。作為一種外交政策戰略，軟平衡的最終目標是通過限制新興大國並阻止其實現霸權目標來加強自身安全，並不會意圖建立軍事聯盟或進行軍備競賽。軟平衡意味著可以相對容忍能力分配的變化和不對稱，尤其是當能力分配的變化不會挑戰本國的生存能力和主要的國家利益或者一國無法調動實施「硬平衡」所必需的軍事、經濟及社會資源時。正如沃爾特所言，「軟平衡並不試圖或期望改變能力的總體分配，而是接受現有的均勢，但又想在此基礎上獲得更好的結果。」。

第二，軟平衡既不是「外交摩擦」，也不是「普通的國家間外交」。在軟平衡中，「摩擦」是刻意的、有限的、合理的，是「軟平衡」實施者試圖約束、限制和釋放鬥爭信號的方法，同時也力求避免通過代價高昂的硬平衡戰略應對均勢的變化。

第三，與均勢理論不同，軟平衡旨在通過非軍事手段來約束和限制新興大國的戰略機動自由。依據均勢理論，國家通過內部制衡（發展經濟、加強軍備）和外部制衡（締結聯盟）來增強自身實力。相比之下，由於軟平衡戰略的目標並非改變現有的能力或資源分配，而是在不訴諸硬平衡戰略的前提下遏制新興大國的行動並阻止其進一步實施敵對政策，因此加強軍備或締結聯盟未必是最適當的手段。

內部及外部條件共同決定了軟平衡是國家在選擇與新興大國接觸時的一種折中或次優的方案。例如，保羅指出，當新興大國未對本國核心的國家利益造成威脅時，一國進行硬平衡的動機會顯著降低。此外，當決策者面對政治精英阻撓、社會分化、軍備落後、經濟衰退等國內壓力時，選擇硬平衡戰略的動機也會降低。

作為一種外交政策，軟平衡手段包括外交協調和糾纏、戰略性不合作、制度約束或談判以及經濟策略。下文將簡要討論軟平衡戰略中較為常見的兩大工具——國際制度和經濟策略。

（一）國際制度

實施軟平衡戰略最常用的手段是利用國際制度對作為其（關鍵）成員國的新興崛起國進行約束。各成員國能過通過制度安排、規則、規範和相互監督的程序來約束新興大國並影響其政策，也可使弱國提升自身在該制度內的談判地位。

國際制度或其他基於規則的機制安排內的成員可以通過正式和非正式的決策程序和機制（如具有合法性的條約和協定）影響新興大國的政策，即約翰·伊肯伯裡（John Ikenberry）所謂的「戰略約束」。

（二）經濟策略

另一個重要且常見的軟平衡手段是經濟策略，大衛·鮑德溫（David Baldwin）將其定義為「外交政策行為體可能影響其他國際行為體的所有經濟手段」。作為與新興大國接觸並改變其政策和行為的戰略手段，經濟策略存在獨立但有時又互補的兩個層面：消極層面（制裁）和積極層面（激勵）。前者用於通過施加不同程度的傷害或增加成本來脅迫對手改變路線，後者則用於獎勵對手以促進合作。另外，用來削弱對手軍事力量或促使對手降低使用軍事手段的動機的一個關鍵工具是「經濟遏制」，如經濟戰、戰略禁運和戰術聯繫。

總之，作為軟平衡政策的一種手段，相比於軍事制衡，經濟策略為決策者提供了一種有效且成本相對較低的選擇。

02

案例分析

在本文中，作者將軟平衡概念應用於兩次世界大戰之間的多極時期，以證明軟平衡並非只出現在單極系統中。

（一）從史汀生主義到布魯塞爾會議

總體來看，在20世紀30年代，美國的注意力集中於納粹德國，不僅缺少對日本軍國主義的關注並且不具備獨立或結盟制衡日本的能力。因此，美國遏制日本擴張最合理的選擇是軟平衡戰略。

日本在1931年入侵滿洲，公然違背《九國公約》，意在向包括美國在內的西方世界表明日本意圖改變地區秩序，對鄰國和西方列強發起挑戰。此後，美國外交政策聚焦於如何在儘量避免自身捲入軍事衝突的前提下對日本進行制衡。

也同樣是在20世紀30年代，美國的外交政策呈現出明顯分期：

第一階段，美國時任總統胡佛的國務卿亨利·史汀生（Henry Stimson）嘗試採用外交上的戰略性不合作政策，旨在表示對日本帝國主義侵佔滿洲的不承認。羅斯福執政初期採取的「不承認主義」，既是美國東亞政策的延續，也是面對國內限制因素的現實選擇。在國內因素方面，主要有三個因素共同對美國在兩戰期間的對日外交政策產生了限制性影響：孤立主義、軍備不足以及視歐洲為美國最大威脅的戰略考慮。

第二階段，羅斯福承認日本在中國大陸的進一步侵略會使其放棄仁慈的政策，「日本的擴張戰略無法保證未來自身不被侵略」。美國決策者們認為，避免英、日、美在東亞展開權力角逐的唯一途徑是建立一個區域性軍控和裁軍機制。華盛頓會議（The Washington Naval Conference）就是這樣一種嘗試。考慮到日本對「門戶開放」政策的破壞、國際聯盟的協調作用以及在華盛頓會議上確立並在《非戰公約》中進一步制度化的亞太國際關係新秩序，美國認為必須對日本軍國主義加以遏制。然而，美國並不願無條件地向海外增兵。因此，從制度角度著手解決日本問題的階段開始了。

羅斯福總統於1937年10月5日在芝加哥發表「防疫演說（Quarantine Speech）」，向英法釋放了美國將加大對德意日制衡的信號。英方建議羅斯福召集《九國公約》籤署國開會，經多方協商，會議地點定為布魯塞爾。美國總統羅斯福和國務卿赫爾決定派遣決定派遣諾曼·戴維斯（Norman Davis）參加布魯塞爾會議，向其強調美國不應充當談判領袖，也要避免成為「英國風箏的尾巴」而隨之搖擺。

但實際上，日本和德國拒絕出席布魯塞爾會議並決定由義大利出面代表其政策及利益。由於義大利在會議召開3天後與德國和日本籤署了反共產國際協定（Anti-Comintern Pact），因此義大利反對在歐洲及東亞戰場對德日盟友採取任何行動。導致布魯塞爾會議失敗的主要原因是，會議主要討論的《九國公約》缺乏對流氓行徑足夠的監督和強制工具。最終，布魯塞爾會議的失敗使中國進一步堅定了頑抗日本侵略的決心，但無效的國際幹預也同時使日本更加肆無忌憚，日本高層繼續實行帝國主義侵略政策。

（二）從史汀生主義到石油、金屬禁運

實際上在九一八事變後，美國應對日本在東亞持續崛起時使用的軟平衡手段並不主要是外交糾纏或制度約束。相反，從日本發動第二次侵華到珍珠港襲擊，羅斯福政府對日奉行的主要是一種不斷升級的經濟戰政策。其一，美國向中國提供戰時亟需物資。其二，美國試圖通過石油和原材料禁運以及凍結日本在美資產以給日本造成經濟損失。

美國對中國的經濟援助始於羅斯福在中日戰爭爆發前批准的一筆大額信貸。資源金融公司（The Resource Finance Corporation）奉命向中國政府提供2500萬美元的信貸，以換取桐油和蔣介石繼續對日作戰的承諾。美國國務院遠東司司長斯坦利·霍恩貝克（Stanley Hornbeck）提議，可通過進出口銀行（the Export-Import Bank）提供信貸的方式給予中國經濟援助。羅斯福批准了該項計劃。1938年12月，進出口銀行又向中國環球貿易公司（UTC）提供了2500萬美元的信貸。1940年3月，進出口銀行又向中國提供了總額為2000萬美元的額外貸款，中國以向美國出口錫的形式支付借款。羅斯福政府最後宣布，美國各機構向中國提供了總額近4400萬美元的借貸。有學者稱，從九一八事變到珍珠港事件爆發，美國對中國的經濟援助總額實際上達到了1.72億美元。

無論是和平時期的工業生產還是戰時的動員需求，日本的軟肋都是國內原材料嚴重短缺。日本國內的燃料需求極度依賴美國供給的石油。頂峰時期，日本進口石油的80%來自於美國。由於日本在中國的侵略擴張及其對美國船隻和財產的攻擊，因此美國國務院在1938年年中考慮對日本實施經濟制裁。1939年12月，在羅斯福呼籲對日本實施軍事物資的道德禁運後，美國國務院正式發布限令以阻止向「其軍隊在空中對平民進行無端轟炸或機槍掃射的國家」出口生產優質航空燃料所需的技術信息和設備。

1941年7月的最後一周，羅斯福下令凍結日本在美國、英國和荷蘭的所有資產，削弱了日本用本幣從美國市場購買原材料和設備的能力。

03

結論

軟平衡是在不依靠硬平衡、避免「推卸責任」和「見風使舵」的前提下限制和約束新興國家威脅的一種戰略。正如羅斯福政府在兩次世界大戰之間採取的對日政策那樣，軟平衡戰略是在充分考慮國內外製約、機遇及需求下所精心設計的戰略反應。在國際環境中，國家往往面臨著不同範圍、不同動向以及程度的國家利益挑戰。同樣，並非所有國家都有能力應對其所面對的每一種威脅，並且也無法對每一威脅保持相同的應對強度和效力。作為一項外交政策戰略，軟平衡戰略可使決策者能夠在不可能或不必要使用武力的情況下，訴諸非軍事手段應對新興國家的威脅。

在20世紀30年代的很長時間裡，國內問題牽扯了美國政府的主要精力。首先，伴隨著新政的提出，羅斯福必須恢復美國經濟。其次，羅斯福上臺之際，孤立主義在美國國會和公眾中佔有支配性地位。這種孤立主義並不僅僅體現在公共與政治話語中，而且被寫入了諸如各種中立法案等現行立法中，實現了正式制度化。第三，美國軍隊無力參與戰爭，更無法同時在歐洲和東亞兩線作戰。最後，羅斯福及美國多數決策者更注意是歐洲而非東亞，認為希特勒領導下的納粹德國比日本對美國及其盟國的威脅更大。在這種受限的情況下，對日本施以硬平衡幾無可能，唯一可行的選擇是追求軟平衡戰略。

未來應側重於研究決定應用軟平衡手段的具體條件或偏好。比如，在怎樣的特殊情況下，國家傾向於選擇制度對衝，或者什麼時候經濟策略更具吸引力。此外，還需要進一步研究一種戰略向另一種戰略轉變的過程，即決策者何時及怎樣決定某一行動方針不再適宜並需確定改變戰略的正確時機。此外，為進一步提高軟平衡的歷史有效性，應進行更多的實證研究來檢驗軟平衡是否以及怎樣在兩極系統中進行。