2019年12月31日19:56 來源：中指研究院
本報告結合2019年政策特點、影響房地產市場發展的政策要素，主要從財政金融政策、市場調控政策、有效供給政策、棚改舊改政策、人口人才政策、區域發展政策等六個方面進行全面、系統的盤點。為讀者系統了解2019年中國房地產及其相關政策提供較全面的政策梳理、分類和總結。
1.財政金融政策：穩健貨幣政策靈活適度，積極財政政策大力提質增效
強化「六穩」舉措，確保經濟運行在合理區間。進入2019年下半年，中央多次指出當前國內經濟下行壓力加大。7-11月，李克強共召開四次經濟形勢座談會，強調要下更大力氣做好「六穩」工作，把穩增長、保持經濟運行在合理區間放在更加突出的位置。在此背景下，國務院要求在保持宏觀政策穩定基礎上，要更有效運用好宏觀政策逆周期調節工具。紮實做好「六穩」工作，確保完成今年經濟社會發展主要目標任務。12月，中央經濟工作會議進一步強調，要完善和強化「六穩」舉措，健全財政、貨幣、就業等政策協同和傳導落實機制，確保經濟運行在合理區間。
1.1 穩健的貨幣政策靈活適度，保持流動性合理充裕
穩健的貨幣政策由「鬆緊適度」轉為「靈活適度」。3月，兩會政府工作報告提出，穩健的貨幣政策要鬆緊適度，把好貨幣供給總閘門。4月，央行副行長在吹風會上表示，現階段貨幣政策取向是穩健，操作方法是相機抉擇、預調微調，操作目標是鬆緊適度，央行沒有收緊貨幣政策的意圖，也沒有放鬆貨幣政策的意圖。7月，政治局會議強調貨幣政策要鬆緊適度，保持流動性合理充裕。8月，國務院金融穩定發展委召開會議，明確繼續實施好穩健貨幣政策，保持流動性合理充裕和社會融資規模合理增長。央行召開2019年下半年工作電視會議，將堅持實施穩健的貨幣政策，保持鬆緊適度，及時預調微調。11月，央行在金融穩定報告中指出，穩健的貨幣政策要鬆緊適度，保持流動性合理充裕。堅決不搞「大水漫灌」。12月，中央經濟工作會議強調，穩健的貨幣政策要靈活適度，保持流動性合理充裕，貨幣信貸、社會融資規模增長同經濟發展相適應，降低社會融資成本。
支持實體經濟發展，為高質量發展、供給側結構性改革營造適宜貨幣金融環境。2019年，央行通過降準、公開市場操作、再貸款再貼現等工具，加大流動性供給力度，有效緩解小微企業融資難融資貴問題。其中，1月，央行下調金融機構存款準備金率1個百分點（1月15日和1月25日分別下調0.5個百分點）。9月，央行決定於9月16日全面下調金融機構存款準備金率0.5個百分點（不含財務公司、金融租賃公司和汽車金融公司）。為促進加大對小微、民營企業的支持力度，額外對僅在省級行政區域內經營的城市商業銀行定向下調存款準備金率1個百分點，於10月15日和11月15日分兩次實施到位，每次下調0.5個百分點。此次降準釋放資金約9000億元，有效增加金融機構支持實體經濟的資金來源。
表：2019年央行兩次全面降準
資料來源：中國指數研究院綜合整理
此外，為支持民營和小微企業發展，3月，銀保監會印發《關於2019年進一步提升小微企業金融服務質效的通知》，強調各銀行業金融機構要加強對小微企業貸款資金流向的監測，做好貸中貸後檢查，確保貸款資金真正用於支持小微企業和實體經濟。4月，國常會要求確保今年小微企業貸款餘額增長30%以上、小微企業信貸綜合融資成本在去年基礎上再降低1個百分點，引導銀行提高信用貸款比重，降低對抵押擔保的過度依賴。6月，國常會強調要引導金融機構降低小微企業融資實際利率和綜合成本，將小微企業不良貸款容忍度從不高於各項貸款不良率2個百分點放寬到3個百分點。8月，國務院金融穩定發展委召開會議，強調將大力支持小微企業，全面加大對實體經濟的支持力度。12月，國務院印發《關於營造更好發展環境支持民營企業改革發展的意見》圍繞營造市場化、法治化、制度化的長期穩定發展環境做出一系列安排部署，為進一步激發民營企業活力和創造力、促進民營經濟發展注入強勁推動力。
1.2 積極的財政政策大力提質增效，稅收法定工作加速推進
財政政策聚焦交稅降費，更加注重結構調整。1月，國常會決定再推出一批針對小微企業的普惠性減稅措施，大幅放寬可享受企業所得稅優惠的小型微利企業標準，同時加大所得稅優惠力度。2月，全國稅務系統減稅降費工作推進會議指出，31個省區市已相繼發布了地方稅種減免文件，減稅降費是2019年稅收工作的主題，要將減稅降費工作推向縱深。3月，李克強在答中外記者問時明確，今年下決心進行更大規模的減稅降費，把增值稅和基本養老保險單位繳費率降下來，減稅降費紅利近兩萬億元，4月1日減增值稅，5月1日降社保費率，全面推開。7月，政治局會議強調，財政政策要加力提效，繼續落實落細減稅降費政策。10月，國常會進一步強調要落實落細減稅降費政策，確保製造業等主要行業稅負明顯降低、建築業和交通運輸業等行業稅負有所降低、其他行業稅負只減不增。11月，央行金融穩定報告指出，積極的財政政策要加力提效，實施更大規模的減稅降費。12月，中央經濟工作會議強調積極的財政政策要大力提質增效，更加注重結構調整，堅決壓縮一般性支出，做好重點領域保障，支持基層保工資、保運轉、保基本民生。
稅收法定工作加速推進。年初全國人大財經委建議儘快提出將增值稅法、房地產稅法等提請全國人大常委會審議的時間安排，按時提交審議，確保完成中央確定的2020年實現稅收法定的任務。具體來看，房地產稅立法方面，兩會政府工作報告提出，健全地方稅體系，穩步推進房地產稅立法。全國人大常委會委員長在作全國人大常委會工作報告時也強調，要集中力量制定房地產稅法等立法調研、起草，確保如期完成。土地增值稅立法方面，財政部、國家稅務總局聯合印發《中華人民共和國土地增值稅法（徵求意見稿）》，擬規定轉讓土地使用權、地上建築物及其附著物，出讓集體土地使用權、地上建築物及其附著物，或以集體土地使用權、地上建築物及其附著物作價出資、入股，應依照稅法規定繳納土地增值稅。增值稅立法方面，財政部公布《中華人民共和國增值稅法（徵求意見稿）》，將銷售不動產租賃服務、不動產，轉讓土地使用權的適用稅率調整為9%。
另外，為進一步理順中央與地方財政分配關係，支持地方政府落實減稅降費政策、緩解財政運行困難，國務院明確保持現有財力格局總體穩定。一是保持增值稅「五五分享」比例穩定。進一步穩定社會預期，引導各地因地制宜發展優勢產業，鼓勵地方在經濟發展中培育和拓展稅源，增強地方財政「造血」功能。二是調整完善增值稅留抵退稅分擔機制。結合財政收入形勢確定退稅規模，並保持中央與地方「五五」分擔比例不變。三是後移消費稅徵收環節並穩步下劃地方。改革調整的存量部分核定基數，由地方上解中央，增量部分原則上將歸屬地方，確保中央與地方既有財力格局穩定。
2.房地產調控政策：不將房地產作為短期刺激經濟的手段
2.1 中央重申堅持房住不炒，著力防範房地產金融風險
長期堅持房住不炒定位，全面落實因城施策。進入2019年，中央重申堅持房住不炒，並明確提出不將房地產作為短期刺激經濟的手段，全面落實因城施策。1月，習近平在省部級主要領導幹部堅持底線思維著力防範化解重大風險專題研討班開班式上提出，穩妥實施房地產市場平穩健康發展長效機制方案。3月，兩會政府工作報告提到更好解決群眾住房問題，落實城市主體責任，改革完善住房市場體系和保障體系，促進房地產市場平穩健康發展。韓正到住建部調研時強調，始終堅持房住不炒定位要求，緊緊圍繞穩地價、穩房價、穩預期的調控目標，夯實城市主體責任，堅決防範化解房地產市場風險。住建部部長也表示，2019年住建部將穩妥實施房地產市場平穩健康發展長效機制的工作方案，堅持房住不炒，堅持落實城市主體責任，因城施策、分類指導，特別是要把穩地價、穩房價、穩預期的責任落到實處，保持政策的連續性和穩定性，防止樓市大起大落。4月，政治局會議重申堅持房子是用來住的、不是用來炒的定位，落實好一城一策、因城施策、城市政府主體責任的長效調控機制。自然資源部要求各地根據商品住房庫存消化周期，制定實施2019年住宅用地「五類」調控目標。5月，住建部在此前對六個城市進行預警提示的基礎上，又對新建商品住宅、二手住宅價格指數累計漲幅較大的佛山、蘇州、大連、南寧四個城市進行預警提示。7月，政治局會議進一步明確，堅持房子是用來住的、不是用來炒的定位，落實房地產長效管理機制，不將房地產作為短期刺激經濟的手段。12月，中央經濟工作會議明確要堅持房子是用來住的、不是用來炒的定位，全面落實因城施策，穩地價、穩房價、穩預期的長效管理調控機制，促進房地產市場平穩健康發展。韓正在住建部召開座談會時也強調要堅持房住不炒定位，保持定力，不將房地產作為短期刺激經濟的手段。要堅持因城施策，落實城市政府主體責任，緊緊圍繞穩地價、穩房價、穩預期的目標，完善長效管理調控機制，做好重點區域房地產市場調控工作。全國住房和城鄉建設工作會也強調2020年要著力穩地價穩房價穩預期，長期堅持房子是用來住的、不是用來炒的定位，不把房地產作為短期刺激經濟的手段，繼續穩妥實施房地產市場平穩健康發展長效機制方案，著力建立和完善房地產調控的體制機制。
圖：2019年中央關於房地產調控的表態
資料來源：中國指數研究院綜合整理
遏制房地產泡沫化傾向，防範房地產金融風險。進入2019年，銀保監會、央行等部門密集表態須加強房地產金融風險防範。2月，銀保監會副主席表示要繼續緊盯房地產金融風險，對房地產開發貸款、個人按揭貸款繼續實行審慎的貸款標準。央行召開的金融市場工作會議也強調加強房地產金融審慎管理。3月，銀保監會主席郭樹清表示2019年的房地產金融政策總的方針不會改變，副主席進一步明確將加強房地產貸款方面的監測，保障住房貸款的基本需要，對投機性的房地產貸款要嚴格控制，防止資金通過影子銀行渠道進入房地產市場，房地產金融仍是防範風險的重點領域。銀保監會另外發文要求進一步提升風險管控能力，防止小微企業貸款資金被挪用至政府平臺、房地產等調控領域形成新風險隱患。4月，銀保監會官網發文指出繼續遏制房地產泡沫化，控制居民槓桿率過快增長。5月，央行金融市場司副司長在媒體吹風會上表示，房地產調控和房地產金融政策的取向沒有改變，堅持房地產金融政策的連續性、穩定性。6月，郭樹清在第十一屆陸家嘴論壇上作開幕致辭中強調，必須正視一些地方房地產金融化問題，房地產業過度融資，不僅擠佔其他產業信貸資源，也容易助長房地產的投資投機行為，使其泡沫化問題更趨嚴重。7月，央行召開銀行業金融機構信貸結構調整優化座談會，強調合理控制房地產貸款投放，加強對存在高槓桿經營的大型房企的融資行為的監管和風險提示。8月，央行召開2019年下半年工作電視會議，強調要堅持房住不炒，持續加強房地產市場資金管控。9月，郭樹清表示銀保監會堅決遏制房地產金融化泡沫化傾向，守住不發生系統性風險的底線。11月，郭樹清進一步強調將繼續拆解影子銀行，遏制房地產泡沫化傾向。央行金融穩定報告同時指出，堅持從宏觀審慎視角防範住戶部門債務風險，多措並舉應對部分地區住戶部門債務增速過快和部分低收入家庭債務負擔過重問題。12月，央行行長易綱撰文表示，將加強對房地產金融市場的宏觀審慎管理，強化對房地產整體融資狀況的監測，綜合運用多種工具對房地產融資進行逆周期調節。央行黨委召開座談會時進一步強調堅持「房子是用來住的、不是用來炒的」定位，統籌做好房地產金融調控。銀保監會也明確將完善房地產融資統計和監測體系，嚴厲打擊各類違規行為。
圖：2019年以來中央高度關注房地產金融風險防範
資料來源：中國指數研究院綜合整理
圖：2018年末住戶部門貸款分布
圖：2018年多省市住戶部門槓桿率超過全國水平
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銀保監會、國家發改委等部門：加強銀行、保險、信託、外債領域風險監管。5月，銀保監會公布2019年銀行機構「鞏固治亂象成果 促進合規建設」工作要點，要求嚴查房地產違規融資。銀保監會統信部副主任表示，堅持房地產融資審慎監管制度，嚴控銀行保險資金違規進入房地產市場。7月，銀保監會為加強房地產信託領域風險防控，針對部分房地產信託業務增速過快、增量過大的信託公司，開展約談警示，要求這些信託公司控制業務增速，提高風險管控水平，並表示將會對信託公司的警示指導作為一項常態化工作。國家發改委發布《關於對房地產企業發行外債申請備案登記有關要求的通知》，規定房地產企業發行外債只能用於置換未來一年內到期的中長期境外債務。同時央行加強對銀行理財、委託貸款等渠道流入房地產的資金管理，嚴禁消費貸款違規用於購房。8月，銀保監會開展2019年銀行機構房地產業務專項檢查，根據國家統計局發布的商品住宅銷售價格指數，結合參加房地產「一城一策」試點重點城市名單，確定此次房地產業務專項檢查包括北京、上海、廣州、深圳等三十二個城市。另外，銀保監會發布《關於對部分地方中小銀行機構現場檢查情況的通報》，指出有的機構違規為「四證」不齊房地產項目提供融資，下一步，各級監管機構將把握好力度和節奏，全面加強地方中小銀行機構監管。9月，銀保監會首席風險官在解讀當前銀行業熱點話題時明確，對違法違規、擾亂市場秩序行為的嚴監管不會放鬆。
央行明確房貸利率調整事項，保持個人住房貸款利率水平基本穩定。8月，國常會指出要改革完善貸款市場報價利率形成機制，帶動貸款實際利率水平進一步降低。央行發布公告決定改革完善貸款市場報價利率（LPR）形成機制，推動降低實體經濟融資成本。住房貸款利率方面，央行副行長在政策吹風會上表示，對於房地產市場，要堅決貫徹落實7月30日中央政治局會議的要求，堅持房住不炒定位，確保差別化住房信貸政策有效實施，保持個人住房貸款利率基本穩定。另外，央行就新發放商業性個人住房貸款利率有關事宜發布公告，明確自2019年10月8日起，新發放商業性個人住房貸款利率以最近一個月相應期限的貸款市場報價利率為定價基準加點形成。首套商業性個人住房貸款利率不得低於相應期限貸款市場報價利率，二套商業性個人住房貸款利率不得低於相應期限貸款市場報價利率加60個基點。確保區域差別化住房信貸政策有效實施，保持個人住房貸款利率水平基本穩定。12月份央行就存量浮動利率貸款的定價基準轉換為LPR有關事宜發布公告，明確自2020年3月1日起，金融機構應與存量浮動利率貸款客戶就定價基準轉換條款進行協商，轉換工作原則上應於2020年8月31日前完成。
圖：LPR形成機制及新發放商業性個人住房貸款利率的確定
資料來源：中國指數研究院綜合整理
圖：商業性個人住房貸款轉換方式
資料來源：中國指數研究院綜合整理
圖：2019年8-12月LPR變動情況
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2.2 地方調控緊盯市場變化，持續優化調整穩樓市
2019年地方房地產市場調控仍以穩為主，但各城市間、城市內部各板塊之間的政策分化更加明顯，地方因城、因區、因時綜合施策保持房地產市場穩定。與一季度相比，二季度、三季度政策明顯趨緊，緊縮程度自4月以來明顯加強，政策數量前低後高、前穩後嚴。進入四季度，政策強度有所減弱，部分定向優化政策延續三季度末趨勢，以支持合理自住需求。
圖：2016-2019年地方出臺調控政策數量分布（收緊）
資料來源：中國指數研究院綜合整理
圖：2016-2019年出臺限購及限售城市分布
資料來源：中國指數研究院綜合整理
熱點地區持續加強調控措施，確保市場平穩運行。進入2019年，熱點地區調控持續升級。蘇州市區新建商品住房、二手住房實施限制轉讓措施，同時調整非戶籍居民家庭在蘇州市區、崑山市、太倉市範圍內購房政策。西安規定新遷入戶籍家庭在限購區域購買商品住房或二手住房的應落戶滿一年，非戶籍家庭在限購區域內購買一套住房的須提供五年及以上個稅證明，並將臨潼區納入限購範圍，另外強調嚴控房價漲幅。大連、洛陽加強商品住房價格指導。其中，大連規定政策發布後首次申請預售許可證的新項目，6個月後可申請下調申報價格，實際網籤備案價格不得高於申報價格，且價格下浮不得超過5%。海口規定相應日期後戶籍遷入海南省的居民家庭只能購買1套商品住宅，並暫停向企事業單位出售商品住宅。丹東規定非本地戶籍人員在市區範圍內限購1套新建商品住房，本地和非本地戶籍人員凡在市區內購買住房實行5年限售，同一樓盤商品住房銷售價格每月環比漲幅不得超過0.6%。長沙停止執行對家庭第二套改善型住房的契稅優惠政策。呼和浩特規定購買三套及以上住房的不得辦理商業貸款。崑山落實蘇州房地產調控政策，明確涉及個人所得稅繳納證明或社會保險繳納證明出現「補交」「斷交」情況的均屬不符合購房條件。南通對市區銷售價格大幅低於周邊同類產品的新建普通商品住房項目實施限制轉讓，購房人自取得不動產權證之日起滿5年後方可轉讓登記。另外，海南省房地產調控長效機制的相關指導意見已上報國家推進海南全面深化改革開放領導小組，爭取從省級層面出臺指導意見。
圖：蘇州限購升級、進一步擴大限售範圍
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部分地區優化調控措施，多措並舉滿足自住需求。香港居民在粵港澳大灣區內地城市購房，獲豁免所需的在本地居住、學習或工作年限證明，以及繳納個人所得稅及社保條件，使香港居民享有與當地居民同等待遇。上海定向微調中國（上海）自由貿易試驗區臨港新片區住房限購政策，新片區部分核心人才、特殊人才可直接落戶，人員居轉戶年限縮短。深圳調整普通住房標準，將容積率在1.0以上、單套建築面積在144平方米以下的住房定為普通住宅，滿兩年可免徵增值稅，即深圳「豪宅稅」不再與總價掛鈎。另外，上海普通住房標準繼續實施，有效期延長5年。廣州明確非廣州市戶籍居民購房人的資格查驗，允許個稅和社保繳納記錄作為互證資料。天津擬推承接非首都功能七項新政，符合條件的非津籍職工購房不需社保與個稅，新政擬在天津濱海中關村科技園、寶坻中關村科技城試行一年。南京高淳區購房的外地人不再需要兩年的社保或個稅證明。青島暫停執行高新區商品房公證搖號售房規則。宿州規定農業轉移人口在主城區購買首套商品住房、辦理不動產登記證並落戶，對其繳納的契稅給予全額財政補貼。赤峰調整限價、限購、限售等政策。其中，個人購買新建商品住宅的，取得不動產權證書滿2年方可上市交易。阜陽2019年之後掛牌的土地出讓公告取消限價條款。菏澤成武縣對進城購買首套新建商品房農民給予每平方米300元優惠。常德臨澧縣放寬首套房認定條件，降低項目資本金監管比例和商品房預售許可門檻，明確在規定時限內在縣城區購買符合條件的商品房可享受購房貨幣補貼。另外，持臺灣居民居住證的臺灣同胞在購房資格方面與大陸居民享受同等待遇。
圖：深圳調整普通住房標準
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多地調整土拍規則，引導地市穩定運行。2019年，熱點城市、熱點區域土地市場回暖明顯，地方積極落實城市主體責任，引導房企謹慎拿地。杭州主城區涉宅用地封頂溢價率上限由50%調整為30%，針對6月29日公布的涉宅地塊，首次設置「限房價」。東莞制訂國土資源網上交易達到上限後的終次報價規則，規定所報價與平均價相差的絕對值最小的為競得入選人。蘇州、合肥兩地年內多次調整土拍規則。蘇州在調整土地出讓報價規則基礎上，將住宅用地出讓競買保證金調整為30%-50%區間設置，並鼓勵住宅用地實行「限房價、限地價」出讓方式。合肥規定競買人在辦理含有商品居住用途地塊的競買報名登記手續時，須提交關聯公司不參加同一宗地競買的書面承諾，並調整商品住宅用地定價方式、調整商品住宅用地拍賣方式，建立房價和地價聯動機制。濟南增加土地網上交易新規則，在已有的兩種競價規則（輪循遞增競價和限地價競配建保障性住房面積）基礎上，新增「限地價限房價競配建保障性住房」、「限地價競自持面積」、「限地價競房價」三種新規則。另外，北京為加強區域功能統籌、提升居住環境品質和公共服務水平，將在土地入市時把住宅用地及商辦用地分開單獨供應。
公積金調整以收緊為主，注重保障基本住房需求。公積金政策收緊方面，天津規定在外地繳存住房公積金職工申請個人住房公積金貸款的，應支付不低於購房全部價款60%的首付款。西安啟動資金流動性風險防控一級響應，暫停西安地區（含西鹹新區）以外購房提取公積金，降低貸款額度，提高公積金貸款首付比例。廈門住房公積金貸款首付款比例按照同期商業銀行個人住房貸款首付款比例標準執行，住房貸款記錄包含廈門市住房公積金貸款記錄（含公轉商貸款）和人民銀行個人徵信報告體現的住房貸款記錄。石家莊明確採用公積金貸款的，核查房產套數範圍從此前的「石家莊市」擴大到「石家莊市區內各縣區」，同時個人徵信報告上外地有房的，計為名下有一套房，另外石家莊、嶽陽等地暫停發放住房公積金異地貸款。長沙、大連、廣西北海分別延長了職工住房公積金連續繳存時長。無錫、鎮江、連雲港、綿陽等地調整住房套數的認定標準為「認房又認貸」，武漢則實行「認房認公積金貸」。德州將職工首次住房公積金貸款結清即可再次申請貸款，變更為首次住房公積金貸款結清一年後才能申請二次貸款。秦皇島調整單繳職工貸款額度上限由60萬元降為40萬元。支持公積金使用方面，廣西明確職工申請商品房期房住房公積金貸款時，由擔保機構提供階段性擔保，純公積金貸款審批通過後無需等待樓盤封頂即可發放貸款。北京提出繳存人及配偶在京無房，購買天津、河北省內住房或購買親屬所在地住房，可以申請提取住房公積金。成都、貴陽規定借款申請人在首次公積金貸款結清後，可再次申請公積金貸款，但公積金貸款累計次數不得超過兩次。徐州與七市開辦公積金貸款互認互貸。廣東清遠規定已結清的個人住房貸款記錄不再納入家庭已購住房套數計算範圍。海南、鄭州、洛陽、揚州、馬鞍山、廣東清遠、河南安陽等地提高住房公積金貸款最高限額。其中，鄭州將住房公積金貸款額度由60萬元提高至80萬元，且具備鄭州戶口、在外省繳存公積金的，在鄭州購房也可使用公積金貸款。湖南、廣州、成都、秦皇島、柳州等地對二手房（一手房）貸款房齡進行了明確。其中，湖南、成都、東莞均將二手房申請貸款房齡要求延長至30年。另外，株洲繳存職工家庭第一次使用住房公積金貸款購房，最低首付比例由30%調整為20%。
加大房地產市場亂象專項整治力度。包頭、南寧、銀川、杭州、無錫、贛州、樂山、邯鄲、六安、浙江安吉縣等地對房地產企業及經紀機構進行了約談警示。其中，南寧警示約談了全市120家房企。在此基礎上，各地持續規範房地產市場銷售行為、開展市場亂象集中整治工作。陝西、海南、江西、南京、西安、濟南、海口、寧波、三亞、珠海、嘉興、瀋陽、中山等地發布通知進一步規範房地產市場銷售行為。其中，海南、南京、珠海、中山進一步要求嚴格落實商品房銷售明碼標價規定。三亞明確房地產開發企業採取「先登記支付房款、後補交社保或個稅」方式銷售的，購房人5年內不得在三亞市購房，開發企業已批准預售房源網籤量未達到70%的，不再核發新的預售許可證。山東、河北、河南、深圳、長沙、蘇州、三亞、鄭州、哈爾濱、蘭州、呼和浩特、銀川、洛陽、廊坊、惠州、中山、恩施、臨沂、荊門、廣安、馬鞍山、安徽宿州、湖南寧遠縣等地持續開展房地產市場專項整治行動，嚴厲查處各類房地產企業、中介機構違法違規行為，健全房地產市場監管機制。合肥、煙臺加強群訪群訴事件處理。其中，合肥規定對引發三次及以上群訪群訴事件且沒有有效解決措施的開發企業，適時採取暫停供地、暫停預售、暫停網籤措施。
地方加大商品房預售資金監管力度。寧波、西安、佛山、南寧、德州、臨沂、瑞安、資陽、延安、阜陽、淮南等地進一步加強商品房預售資金監管。其中，寧波明確預售首付款、分期付款、一次性付款、銀行按揭貸款、住房公積金貸款應當全部存入預售資金監管帳戶。西安擬規定房地產開發企業不得直接收取或另設帳戶收存購房人的購房款。瑞安指出若發現房地產開發企業使用其他帳戶收存購房款或擅自截留挪用購房款的，停止該監管項目的銷售。資陽規定商品房預售重點監管資金的支取按照節點控制原則，對單棟房屋建築工程完成進度設定5個節點。阜陽則要求各商業銀行每月定期向阜陽市房屋管理局、人民銀行阜陽市中心支行報送按揭貸款發放明細匯總。
3.有效供給政策：深化土地、住房制度改革，穩妥實施長效機制方案
3.1 穩妥實施長效機制工作方案，加快完善住房保障體系和住房市場體系
長效機制由「建立完善」轉向「穩妥實施」。2019年中央強調要加快完善住房保障體系和住房市場體系，穩妥實施房地產市場平穩健康發展長效機制的工作方案。1月，習近平在省部級主要領導幹部堅持底線思維著力防範化解重大風險專題研討班開班式上提出，要穩妥實施房地產市場平穩健康發展長效機制方案。3月，兩會政府工作報告提到，更好解決群眾住房問題，落實城市主體責任，改革完善住房市場體系和保障體系，促進房地產市場平穩健康發展。住建部部長在「部長通道」答記者問時表示，2019年住建部將穩妥實施房地產市場平穩健康發展長效機制的工作方案，堅持完善住房的市場體系和住房保障體系，大力培育和發展住房租賃市場，重點解決新市民的住房問題。4月，政治局會議重申要堅持房子是用來住的、不是用來炒的定位，落實好一城一策、因城施策、城市政府主體責任的長效調控機制。6月，財政部表示將積極協同有關部門進一步完善住房市場體系和住房保障體系。7月，政治局會議再次強調堅持房子是用來住的、不是用來炒的定位，落實房地產長效管理機制。9月，住建部長在新聞發布會上表示，要加快完善住房保障體系和住房市場體系，促進實現全體人民住有所居。11月，十九屆四中全會強調加快建立多主體供給、多渠道保障、租購併舉的住房制度。
3.2 完善建設用地供應格局，集體經營性建設用地可直接入市流轉
重申嚴禁以政府儲備土地違規融資，加快盤活批而未供土地形成有效供應。1月，自然資源部發布《關於進一步規範儲備土地抵押融資加快批而未供土地處置有關問題的通知》，重申嚴禁以政府儲備土地違規融資，各地不得再向銀行業金融機構舉借土地儲備貸款，堅決杜絕以政府儲備土地違規抵押融資。妥善處理存量土地儲備貸款，促進依法解押併合理供應。7月，自然資源部在《節約集約利用土地規定》中，增加了實踐中施行效果較好的「增存掛鈎」制度，要求各級自然資源主管部門在分解下達新增建設用地計劃時，應與盤活批而未供和處置閒置土地數量相掛鈎，對批而未供、閒置土地數量較多和處置不力的地區，減少其新增建設用地計劃安排。
表：各地加快盤活批而未供土地形成有效供應
資料來源：中國指數研究院綜合整理
加快土地要素順暢流通，為經濟高質量發展提供用地保障。5月，習近平主持召開中央全面深化改革委員會第八次會議，要求完善建設用地使用權轉讓、出租、抵押二級市場，促進土地要素流通順暢，提高存量土地資源配置效率，提高節約集約用地水平。7月，國務院發布《關於完善建設用地使用權轉讓、出租、抵押二級市場的指導意見》，進一步健全服務和監管體系，提高節約集約用地水平，為完善社會主義市場經濟體制、推動經濟高質量發展提供用地保障。8月，習近平主持召開中央財經委員會第五次會議，指出要形成全國統一開放競爭有序的商品和要素市場，使市場在資源配置中起決定性作用。改革土地管理制度，增強土地管理靈活性。
集體經營性建設用地可直接入市流轉，完善現有建設用地供應格局。新修訂的土地管理法破除了農村集體建設用地進入市場的法律障礙，加快建成城鄉統一建設用地市場。2月，中央一號文《關于堅持農業農村優先發展做好「三農」工作的若干意見》指出，全面推開農村土地徵收制度改革和農村集體經營性建設用地入市改革。5月，國務院發布《關於建立健全城鄉融合發展體制機制和政策體系的意見》，要求實現已入市集體土地與國有土地在資本市場同地同權，提出到2022年城鄉統一建設用地市場基本建成。8月，十三屆全國人大常委會第十二次會議通過關於修改《中華人民共和國土地管理法》的決定，明確自2020年1月1日起施行。刪除了原土地管理法 「任何單位和個人建設，需要使用土地的，必須依法申請使用國有土地」的規定。整體來看，這次土地管理法的修訂，包括集體經營性建設用地入市改革，目的是為了改變、完善現有的建設用地供應格局。集體經營性建設用地入市，第一，入市的土地要符合規劃，規劃必須是工業或者商業等經營性用途。第二，必須要經過依法登記。第三，在每年的土地利用年度計劃中要做出安排。第四，即使獲得了集體經營性建設用地的使用權之後的土地權利人也要按原來規劃的用途使用土地。此外，宅基地管理方面，中央農辦、農業農村部於9月份印發《關於進一步加強農村宅基地管理的通知》，指出城鎮居民、工商資本等租賃農房居住或開展經營的，租賃合同的期限不得超過二十年。嚴禁城鎮居民到農村購買宅基地，嚴禁下鄉利用農村宅基地建設別墅大院和私人會館。嚴禁借流轉之名違法違規圈佔、買賣宅基地。10月，農業農村部印發《關於積極穩妥開展農村閒置宅基地和閒置住宅盤活利用工作的通知》，鼓勵利用閒置住宅發展符合鄉村特點的休閒農業、鄉村旅遊、餐飲民宿、文化體驗、創意辦公、電子商務等新產業新業態。土地經營權流轉管理方面，農業農村部9月份發布《農村土地經營權流轉管理辦法（修訂草案徵求意見稿）》，擬規定農村土地經營權流轉不得改變承包土地所有權的性質及其農業用途。
表：土地管理法部分修改內容
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符合條件的集體經營性建設用地，可建共有產權住房。9月，位於北京市大興區瀛海鎮的一宗集體建設用地區級統籌地塊順利成交，將建設共有產權住房，銷售均價2.9萬元/平方米（與2017年大興區瀛海鎮一宗共有產權房價格相同）。這意味著北京市利用集體建設用地試點建設共有產權房的首個項目供地完成，將進入建設階段。另外，集體建設用地建設的共有產權房同國有土地建設的共有產權房沒有任何區別，同樣是70年產權，同樣是個人持有部分產權，同樣執行5年內不得買賣等規定。集體土地的共有產權房非「小產權房」。目前我國集體經營性建設用地，符合規劃等條件的，可以申請建設租賃住房、共有產權住房、工業商業等經營性用房。
圖：符合條件集體經營性建設用地可建租賃住房、共有產權房、商辦用房
資料來源：中國指數研究院綜合整理
3.3 加快推動住房保障立法，大力發展住房租賃市場
3.3.1 逐步擴大住房保障範圍，加快推動住房保障立法
1月，國家發改委等十部門印發《進一步優化供給推動消費平穩增長促進形成強大國內市場的實施方案（2019年）》，將符合條件的農業轉移人口納入住房保障範圍，進一步滿足農業轉移人口市民化住房消費需求。2月，國家發改委發布《關於培育發展現代化都市圈的指導意見》，推動公共租賃住房保障範圍常住人口全覆蓋。5月，國務院公布《關於印發國務院2019年立法工作計劃的通知》，2019年將提請全國人大常委會制定城鎮住房保障條例、住房租賃條例。8月，住建部表示將加快推動住房保障立法，明確國家層面住房保障頂層設計和基本制度框架，夯實各級政府住房保障工作責任，同時為規範保障房準入使用和退出提供法律依據。
3.3.2 大力發展住房租賃市場，深入整治住房租賃市場亂象
中央加快培育發展住房租賃市場。1月，自然資源部、住建部同意福州、南昌、青島、海口、貴陽5城利用集體建設用地建設租賃住房試點方案。國家發改委等十部門印發《進一步優化供給推動消費平穩增長促進形成強大國內市場的實施方案（2019年）》，將加快發展住房租賃市場，支持人口淨流入、房價高、租賃需求大的大中小城市多渠道籌集公租房和市場租賃的住房房源，將集體土地建設租賃住房作為重點支持的內容。3月，韓正到住建部調研時強調，完善住房租賃市場體系，建立健全住房租賃相關法律法規，完善金融財稅政策，實現住房租賃市場健康穩定發展。住建部部長強調堅持調結構、轉方式，特別是要大力培育和發展住房租賃市場，重點解決新市民的住房問題。6月，中央國家機關住房資金管理中心發布通知，將加大租房消費支持力度。7月，財政部、住建部發布《2019年中央財政支持住房租賃市場發展試點入圍城市名單公示》，明確北京、長春、上海、南京、杭州、合肥、福州、廈門、濟南、鄭州、武漢、長沙、廣州、深圳、重慶、成都16個城市進入2019年中央財政支持住房租賃市場發展試點範圍。9月，財政部、住建部明確在住房租賃市場發展示範期內，專項資金標準按城市規模分檔確定。其中，直轄市每年10億元，省會城市和計劃單列市每年8億元，地級城市每年6億元。示範期3年。住建部部長在新聞發布會上也表示，大力發展和培育住房租賃市場，總結推廣12個城市住房租賃試點的經驗，落實各項支持政策，增加租賃住房有效供應，著力解決新市民等群體的住房問題。
地方加快建設住房租賃市場。海南允許符合規劃的存量商品住宅用地轉型建設租賃住房，明確租賃住房用地的基準地價可暫按現行商品住宅用地基準地價的60%執行。廣東將重點擴大租賃住房供給，深化利用集體建設用地建設租賃住房試點工作。北京將出臺進一步規範管理住房租賃市場政策措施，促進住房租賃市場穩定，多渠道建設籌集租賃住房5萬套(間)。上海加快租賃房建設，將新建和轉化租賃房源10萬套，新增代理經租房源9萬套，進一步規範住房租賃市場發展。深圳力爭到2022年新增建設籌集各類住房60萬套，其中租賃住房不少於30萬套，並推出首個「穩租金」商品房租賃試點項目，規定年度租金漲跌幅範圍不超過5%。成都也明確國有租賃住房按市場化原則自行定價出租，租金年漲幅不得超過5%。珠海出臺新政建立租購併舉住房制度，到2025年新增供應各類保障性住房和租賃住房佔比將達到30%左右。長春計劃2019-2021年新增租賃住房315萬平方米。西安明確到2021年底，構建形成供應主體多元、供應方式多樣、經營行為規範、租賃關係穩定的住房租賃市場體系。合肥提高自行出租、開展住房租賃居間服務的個人、企業財政獎補資金，明確個人出租自有住房3年內按症候群收率0%徵收。南京鼓勵集體經濟組織通過入股、聯營等方式與其他經濟組織合作開發建設租賃住房。南寧探索在商品住房中配建租賃住房。此外，廣州、杭州、合肥等地對發展租賃市場給予獎補，對優秀住房租賃企業給予專項資金扶持。
全國範圍內深入開展住房租賃中介機構亂象專項整治。9月，住建部召開住房租賃中介機構亂象專項整治工作推進會，要求集中力量在全國範圍內深入開展住房租賃中介機構亂象專項整治，嚴厲打擊侵害住房租賃當事人合法權益的行為。要通過專項整治，糾正和查處住房租賃中介機構違法違規行為，堅決取締一批「黑中介」，在有效遏制住房租賃中介機構亂象的同時，加快長效機制建設，不斷優化住房租賃市場環境。12月，住建部等6部門聯合印發《關於整頓規範住房租賃市場秩序的意見》，明確提出將加強對採取「高進低出」、「長收短付」經營模式的住房租賃企業的監管，指導住房租賃企業在銀行設立租賃資金監管帳戶，將租金、押金等納入監管帳戶。規定住房租賃企業租金收入中，住房租金貸款金額佔比不得超過30%，超過比例的應當於2022年底前調整到位。地方層面，全國各地持續加強住房租賃市場監管力度。其中，北京市區聯動執法深度打擊網際網路上房源信息發布亂象已成為常規工作模式，同時要求下架發布超過30天的房源信息。南京大力整治以高額租金搶佔房源、發布虛假租賃房源信息、將收取的租金挪用、存在「高收低出」經營模式等9類違規違法行為。杭州加強租賃資金監管，規定從事承接住房房源委託出租業務的住房租賃企業須在專戶中凍結部分資金作為風險防控金。
允許符合條件商業用房改建租賃住房。吉林、甘肅、西安、南寧、揚州、常州、淄博、德州、柳州等地為支持租賃住房建設，明確可將商業用房等按規定改建為租賃住房，土地使用年限和容積率不變，土地用途調整為居住用地。廣州規定符合要求的寫字樓、商場、酒店等商業項目可以按照規定改建為租賃住房，原土地使用年限、用地性質和建設量不變。南京規定存量房屋改建為租賃住房應根據租賃需求，執行住宅、公寓或宿舍設計標準，滿足基本居住功能，明確商辦用房應當按整幢、整層、整單元改建。
3.3.3 因地制宜發展共有產權住房，保障新市民住房需求
中央強調因地制宜發展共有產權房，重點解決新市民住房問題。1月，國務院印發《關於支持河北雄安新區全面深化改革和擴大開放的指導意見》，針對多層次住房需求建立多主體供應、多渠道保障、租購併舉的住房制度，明確個人產權住房以共有產權房為主。8月，住建部指出對於人口淨流入較多、住房保障需求較大的大中城市，要督促加大公租房保障力度，因地制宜發展共有產權住房，加快促進解決城鎮中低收入居民和符合條件新市民住房困難問題。9月，住建部部長在新聞發布會上再次表示，要因地制宜發展共有產權住房，總結北京、上海共有產權住房試點的經驗，鼓勵人口流入量大、房價較高的大中城市，結合本地實際發展共有產權住房。
地方結合實際積極發展共有產權住房。廣東擬規定承購人的產權份額原則上不低於50％，承購人不得分割個人產權份額及增購政府產權份額。北京明確將堅定不移發展完善共有產權住房，截至2019年8月31日，全市共規劃建設共有產權住房項目65個，可提供房源約6.58萬套，已累計開工項目40個，選房項目33個，面向「新北京人」提供住房7800餘套，同時擬優化調整共有產權房申購政策。上海在16個區全面啟動非滬籍共有產權保障住房申請諮詢及受理工作，進一步擴大共有產權保障住房保障範圍。西安全面停止多個區域的經濟適用住房、限價商品住房購房資格審核受理，開展共有產權住房購房資格審核工作。廣州表示爭取儘快出臺實施共有產權住房政策。廣州南沙新區提出共有產權住房的房屋產權份額流轉方式分內循環和外循環兩種：內循環方式流轉的，產權登記之日起滿5年可向區住建局提交產權流轉申請，新購房人獲得房屋產權性質仍為「共有產權住房」；外循環方式流轉的，滿8年可提交上市申請，新購房人取得商品住房產權。煙臺將共有產權住房增購產權限制期由2年延長至5年，將出售產權份額比例由70%調整為60%、70%、80%三個檔次。張家港向符合住房保障條件的中低收入住房困難家庭發放購房貨幣補貼，購買的用於自住的張家港市普通商品住房或存量住房（二手房），實行共有產權。其他地區共有產權住房制度建設也取得一定進展。江蘇、安徽明確將因地制宜發展共有產權住房。珠海成立珠海市安居集團有限公司，積極探索珠海共有產權住房的開發模式，增加共有產權房住房供應。青島正在研究起草《青島市共有產權住房管理辦法》，目前正在徵求各相關部門意見。合肥強調2019年要推進重大政策突破，首先是推進共有產權住房建設。成都試點人才公寓共有產權銷售方式。
4.棚改、舊改政策：棚改規模收縮，加快城鎮老舊小區改造
4.1 棚改規模收縮，嚴格把握棚改範圍和標準
嚴控地方政府隱性債務。自2018年以來，中央持續規範棚戶區改造融資行為，有序推進試點發行地方政府棚戶區改造專項債券工作，堅決遏制地方政府隱性債務增量。1月，國常會要求規範專項債管理，嚴控地方政府隱性債務。4月，銀保監會強調要主動配合整治地方政府隱性債務，穩妥處置高風險中小銀行保險機構。5月，財政部明確支持防範化解重大風險攻堅戰，重點是著力防範化解地方政府隱性債務風險。6月，國務院發布《關於做好地方政府專項債券發行及項目配套融資工作的通知》，明確專項債券必須用於有一定收益的重大項目，融資規模要保持與項目收益相平衡。財政部、國家發改委、央行、銀保監會等部委有關負責人在答記者問時表示，防範化解地方政府債務風險必須用改革的辦法解決發展中的矛盾和問題，堅持疏堵並重，在嚴格控制地方政府隱性債務、堅決遏制隱性債務增量、堅決不走無序舉債搞建設之路的同時，鼓勵依法依規通過市場化融資解決項目資金來源。9月，國常會提出按規定提前下達明年專項債部分新增額度，同時明確此次提前下達的專項債券額度不得用於土地儲備和房地產相關領域，不得用於置換債務以及可完全商業化運作的產業項目。
年度棚改計劃規模收縮，嚴格把握棚改範圍和標準。8月，住建部表示在棚戶區改造方面，將堅持既盡力而為，又量力而行，科學確定年度棚改任務，嚴格把握棚改範圍和標準，重點改造老城區髒亂差的棚戶區、國有工礦區、林區、墾區棚戶區。12月全國住房和城鄉建設工作會議進一步強調要嚴格把握棚改範圍和標準，穩步推進棚戶區改造。今年棚改數據方面，2019年全國棚改計劃新開工289萬套，1-11月已開工約315萬套，佔年度目標任務的109%，完成投資1.16萬億元。與2018年棚改的相關數據均相差較大。自2018年7月住建部明確提出因地制宜推進棚改貨幣化安置後，棚戶區改造逐漸步入調整期。地方層面，山東進一步強調嚴禁將棚改政策覆蓋到一般建制鎮。蘭州嚴禁將舊城改造、房地產開發、城市基礎設施建設等項目打包納入棚改。福州強調合理控制貨幣補償比例，嚴格按照市委市政府「疏解老城、建設新城」的總體策略，鼓樓、臺江中心城區可向外疏解，各項目住宅房屋貨幣補償比例原則上控制在50%以內，倉山、晉安、馬尾主要實行就地就近安置，各項目住宅房屋貨幣補償比例原則上控制在30%以內。貴陽花溪區規定2019年及以後年度新啟動實施的棚戶區改造項目，應結合當地商品住宅消化周期確定安置方式，若上一年度商品住宅消化周期低於15個月，本年度實施棚改項目時應更多採取新建棚改安置房的方式，並嚴格執行棚戶區改造標準。
4.2 加快城鎮老舊小區改造，擴大有效投資
中央強調加快城鎮老舊小區改造。3月，政府工作報告提到，城鎮老舊小區量大面廣，要大力進行改造提升，更新水電路氣等配套設施，支持加裝電梯和無障礙環境建設，健全便民市場、便利店、步行街、停車場等生活服務設施。4月，住建部、國家發改委、財政部聯合印發《關於做好2019年老舊小區改造工作的通知》，指出自2017年12月以來，住建部已在12個城市部署開展了老舊小區改造試點，並決定自2019年起將老舊小區改造納入城鎮保障性安居工程，給予中央補助資金支持，明確老舊小區認定標準，要求準確把握老舊小區改造內容和標準。6月，國常會提出要找準切入點，擴大有效投資，努力實現穩增長、調結構、惠民生的一舉多得之效。加快改造城鎮老舊小區，是重大民生工程和發展工程。今年將對城鎮老舊小區改造安排中央補助資金。鼓勵金融機構和地方積極探索，以可持續方式加大金融對老舊小區改造的支持。運用市場化方式吸引社會力量參與。7月，政治局會議再次強調實施城鎮老舊小區改造。住建部副部長在城鎮老舊小區改造工作吹風會上指出，截至今年5月底，需要改造的城鎮老舊小區17萬個，將積極創新城鎮老舊小區改造投融資機制，吸引社會力量參與。12月，中央經濟工作會議進一步強調加強城市更新和存量住房改造提升，做好城鎮老舊小區改造。國務院部署推進老舊小區改造，目的在於改善民生、穩投資、提振消費。與棚改不同的是，舊改涉及到的拆除重建類相對有限，綜合整治類城市更新業務將會有較大發展空間，舊改在帶動社區養老、託幼、醫療、助餐、保潔等服務業態發展的同時，有可能延緩部分人群換房迫切性。未來，一二線城市的老舊小區面臨更多更新限制，將是主改區，房地產市場也將進入存量運營新時期。
圖：住建部老舊小區認定標準、改造內容和標準
資料來源：中國指數研究院綜合整理
地方加緊落實老舊小區改造計劃。安徽計劃2019-2021年，整治改造老舊小區2600個左右。河南3383個老舊小區、約50萬戶被納入中央資金支持範圍，目前已完成改造474個、正在改造1040個，其餘1869個正開展改造前期工作、年底前可全部開工。杭州重點改造2000年（含）前建成、近5年未實施綜合改造且未納入今後5年規劃徵遷改造範圍住宅小區。計劃至2022年底，實施改造老舊小區約950個、居民樓1.2萬幢、住房43萬套，涉及改造面積3300萬平方米。南京目標至2021年完成老舊小區綜合整治400個。鄭州計劃到2021年6月底前，鄭州將全面完成市內五區老舊小區綜合改造，其中2019年完成全部改造任務的35%。濟南計劃2019年完成整治改造358個老舊住宅小區、721.4萬平方米，涉及9萬餘戶居民。合肥今年擬整治老舊小區115個，總建築面積約274萬平方米，預估投資約17億元，惠及住戶32198戶。佛山計劃2022年全面完成老舊小區改造任務。哈爾濱放寬老舊小區建成年限標準，將2006年以前建成的小區納入改造範圍。去年，河北、上海、廣州等地就已發布了各自老舊小區改造計劃。河北當時指出全省老舊小區共計5739個，建築面積1.15億平方米，涉及36851棟住宅、141.31萬戶居民，計劃2018年完成不少於總改造項目的20%，2019年年底前累計完成不少於總改造項目的70%，2020年完成全部改造任務。上海計劃到2020年，全市計劃完成各類舊住房修繕改造3000萬平方米。廣州要求2020年前完成779個老舊小區改造。
5.人口人才政策：落戶限制放開放寬，新一輪人才引進聚焦住房安居
放開放寬除個別超大城市外的城市落戶限制，確保完成1億非戶籍人口在城市落戶目標。2月，國家發改委印發《關於培育發展現代化都市圈的指導意見》，要求放開放寬除個別超大城市外的城市落戶限制，在具備條件的都市圈率先實現戶籍準入年限同城化累積互認，統籌推進本地人口和外來人口市民化。4月，國家發改委發布《2019年新型城鎮化建設重點任務》，繼續加大戶籍制度改革力度，明確城區常住人口100萬-300萬的Ⅱ型大城市要全面取消落戶限制，城區常住人口300萬-500萬的Ⅰ型大城市全面放開放寬落戶條件，並全面取消重點群體落戶限制，超大特大城市要調整完善積分落戶政策，大幅增加落戶規模、精簡積分項目，確保社保繳納年限和居住年限分數佔主要比例。5月，國務院發布《關於建立健全城鄉融合發展體制機制和政策體系的意見》，明確到2022年，城市落戶限制逐步消除。6月，國家發改委就宏觀經濟運行情況舉行新聞發布會，強調進一步深化戶籍制度改革，打通在城鎮穩定就業居住5年以上和舉家遷徙的農業轉移人口等重點群體的落戶通道，允許租賃房屋的常住人口在城市公共戶口落戶，確保有意願、有能力、有條件的農業轉移人口在城市應落盡落、便捷落戶。7月，韓正出席全國戶籍制度改革推進電視電話會議並講話，強調要突出抓好已經在城鎮就業的農業轉移人口的落戶工作，確保完成1億非戶籍人口在城市落戶目標。11月，國務院發布《國家積極應對人口老齡化中長期規劃》，強調深化戶籍等制度改革。12月，中辦、國辦印發《關於促進勞動力和人才社會性流動體制機制改革的意見》，進一步強調全面取消城區常住人口300萬以下的城市落戶限制，全面放寬城區常住人口300萬至500萬的大城市落戶條件。完善城區常住人口500萬以上的超大特大城市積分落戶政策，精簡積分項目，確保社會保險繳納年限和居住年限分數佔主要比例。推進基本公共服務均等化，全面落實支持農業轉移人口市民化的財政政策。另外，中央政法委書記郭聲琨再次強調，要「加大戶籍制度改革措施落實力度，完善相關配套政策，確保到2020年1億左右非戶籍人口在城市落戶的目標如期完成。」
圖：以戶籍制度和公共服務牽引區域流動
資料來源：中國指數研究院綜合整理
地方積極落實放開放寬落戶政策。2019年以來，地方積極落實關於放開放寬除個別超大城市外的城市落戶限制的要求，以實現到2022年城市落戶限制逐步消除目標。海南基本取消海南省(除三沙外)落戶限制。廣西全面放開城鎮落戶條件，取消參保、居住年限、就業年限等落戶限制。河南將推動鄭州市放寬落戶條件，其他城市全面取消落戶限制。山東要求青島加大中心城區農業轉移人口落戶力度，全面放開建制鎮和中小城市落戶限制。湖北強調加快農業轉移人口市民化，全面放開建制鎮和小城市落戶政策，有序放開大中城市落戶限制。山西全面調整放寬戶口遷移政策，放寬合法穩定就業、合法穩定住所、學歷人員、在校大學生、技術技能人才等5類人員的落戶政策。雲南規定全日制國民教育系列普通高等學校、中等專業學校、技工院校畢業人員，留學歸國人員，以及具有初級以上專業技術職稱或初級技工以上資格的人員，可以在實際居住的城鎮地區先落戶後擇業。武漢取消年度落戶數量限制，申請人積分累計達到75分即符合入戶條件。鄭州放寬農業轉移人口落戶條件、放寬參加城鎮社會保險的落戶條件、增加租賃住房落戶條件。石家莊取消在城區、城鎮落戶「穩定住所、穩定就業」遷入條件限制，在石家莊市全面放開城區、城鎮落戶，群眾僅憑居民身份證、戶口簿就可向落戶地派出所申請戶口遷入市區、縣（市）城區和建制鎮，配偶、子女、雙方父母戶口可一併隨遷。
各地出臺優惠政策爭搶各類人才，人才引進聚焦住房保障。人社部等五部門要求省會及以下城市要全面放開對高校畢業生、職業院校畢業生、留學歸國人員的落戶限制。另外，據不完全統計，2019年海南、廣東、吉林、北京、上海、廣州、深圳、杭州、南京等省市共計出臺約170餘條人才引進政策。優惠政策內容重點聚焦保障人才住房需求、降低落戶門檻、個稅減免、人才獎勵、子女入學等方面。其中，約4省（自治區）71城市（地區）提供人才住房保障。另外，廣東規定在大灣區工作的境外高端人才和緊缺人才，其在珠三角九市繳納的個人所得稅已繳稅額超過按應納稅所得額的15%計算的稅額部分，由珠三角九市人民政府給予財政補貼，該補貼免徵個人所得稅。
表：2019年人才引進聚焦住房安居
資料來源：中國指數研究院綜合整理
6.區域發展政策：培育發展現代化都市圈，加快落實區域發展戰略
6.1 培育發展現代化都市圈，實現區域一體化發展
培育發展一批現代化都市圈，構建大中小城市和小城鎮協調發展的城鎮化空間格局。2月，國家發改委發布《關於培育發展現代化都市圈的指導意見》，要求培育發展一批現代化都市圈，形成區域競爭新優勢，為城市群高質量發展、經濟轉型升級提供重要支撐。目標到2022年，都市圈同城化取得明顯進展，基礎設施一體化程度大幅提高，阻礙生產要素自由流動的行政壁壘和體制機制障礙基本消除。4月，國家發改委印發《2019年新型城鎮化建設重點任務》，探索建立中心城市牽頭的都市圈發展協調推進機制，加快推進都市圈交通基礎設施一體化規劃建設，支持建設一體化發展和承接產業轉移示範區，構建大中小城市和小城鎮協調發展的城鎮化空間格局。8月，習近平主持召開中央財經委員會第五次會議，指出要根據各地區的條件，走合理分工、優化發展道路，落實主體功能區戰略，完善空間治理，形成優勢互補、高質量發展的區域經濟布局，增強中心城市和城市群等經濟發展優勢區域的經濟和人口承載能力。11月，國務院提出優化國內區域布局，以「一帶一路」建設、京津冀協同發展、長江經濟帶發展、長江三角洲區域一體化發展、粵港澳大灣區建設、黃河流域生態保護和高質量發展、推進海南全面深化改革開放等重大戰略為引領，推動區域間融通聯動。12月，中央經濟工作會議強調要加快落實區域發展戰略，完善區域政策和空間布局，發揮各地比較優勢，構建全國高質量發展的新動力源。習近平在《求是》上撰文進一步強調要破除資源流動障礙，促進各類生產要素自由流動並向優勢地區集中，提高資源配置效率。同時也指出，北京、上海等特大城市要根據資源條件和功能定位合理管控人口規模。
京津冀協同發展持續推進。1月，國務院先後批覆同意《河北雄安新區總體規劃（2018-2035年）》、《北京城市副中心控制性詳細規劃（街區層面）（2016年-2035年）》，有序承接北京非首都功能疏解。2月，北京市規劃自然資源委表示，2018年已會同河北省城鄉住房建設廳，組織編制《通州區與廊坊北三縣地區整合規劃》，推動北京城市副中心與河北省廊坊北三縣地區統一規劃、統一政策、統一標準、統一管控。河北召開沿海經濟帶建設工作會議，強調要加快推動港口轉型升級，調整優化秦皇島港、唐山港、黃驊港三大港口功能定位，深化與天津港和國內其他港口分工協作，大力發展國際航運，推動形成現代化環渤海港口群。9月，北京大興國際機場正式投入運營，習近平強調要發揮好大興國際機場的輻射帶動作用，聯通京津冀世界級城市群、北京「四個中心」、雄安新區建設，服務好京津冀協同發展。10月，雄安新區以公開出讓方式供應項目用地，大規模城市開發建設進入實施階段。
粵港澳大灣區打造國際一流灣區、世界級城市群，支持深圳建設中國特色社會主義先行示範區。2月，國務院印發《粵港澳大灣區發展規劃綱要》，明確大灣區範圍包括香港特、澳門特別行政區和廣東省廣州市、深圳市、珠海市、佛山市、惠州市、東莞市、中山市、江門市、肇慶市，總面積5.6萬平方公裡，2017年末總人口約7000萬人。目標到2022年國際一流灣區和世界級城市群框架基本形成，到2035年國際一流灣區全面建成。4月，國家發改委發布《橫琴國際休閒旅遊島建設方案》，全力推進橫琴與港澳深度旅遊合作，立足三地旅遊資源和區位優勢，探索在交通設施、項目建設、市場開發、人才培訓等方面開展全方位、深層次交流合作。8月，國務院印發《關於支持深圳建設中國特色社會主義先行示範區的意見》，目標到2025年深圳經濟實力、發展質量躋身全球城市前列，研發投入強度、產業創新能力世界一流，文化軟實力大幅提升，建成現代化國際化創新型城市。此外，廣東印發推進粵港澳大灣區建設三年行動計劃，出臺19條措施助力粵港澳大灣區建設。深圳國家高新區總規劃面積從原來11.52平方公裡增長到159.48平方公裡。11月，香港出臺16項惠民及便利香港專業界別到大灣區發展的政策措施，進一步加快粵港澳大灣區一體化進程。12月國家發改委表示已會同有關方面積極支持在橫琴設立粵澳深度合作區。
長三角一體化發展加速構建。5月，政治局會議審議《長江三角洲區域一體化發展規劃綱要》，把長三角一體化發展上升為國家戰略是黨中央做出的重大決策部署，要深入推進重點領域一體化建設，強化創新驅動，建設現代化經濟體系，提升產業鏈水平。6月，韓正主持召開推動長三角一體化發展領導小組會議，指出要堅持高水平開放，緊扣「一體化」和「高質量」兩個關鍵，建設最具影響力和帶動力的強勁活躍增長極。8月，國務院印發《中國（上海）自由貿易試驗區臨港新片區總體方案》，目標到2035年建成具有較強國際市場影響力和競爭力的特殊經濟功能區，打造全球高端資源要素配置的核心功能，成為我國深度融入經濟全球化的重要載體。11月，國家發改委印發《長三角生態綠色一體化發展示範區總體方案》，要求到2035年全面建設成為示範引領長三角更高質量一體化發展的標杆。12月，國務院印發《長江三角洲區域一體化發展規劃綱要》，目標到2035年一體化發展體制機制更加完善，整體達到全國領先水平，成為最具影響力和帶動力的強勁活躍增長極。此外，長三角內部各城協同發展速度加快推進。上海、江蘇、浙江交界處將設立長三角一體化示範區。浙江計劃形成以杭州、寧波、溫州、金義四大核心為中心帶動的浙江大都市區，另外浙江陸續設立杭州錢塘新區、湖州南太湖新區、寧波前灣新區，整合設立浙江德清經濟開發區。合肥出口加工區整合優化為合肥經濟技術開發區綜合保稅區，成為安徽第四個綜合保稅區。
其他地區的區域發展戰略同樣迎來重大突破。商務部印發《中國-上海合作組織地方經貿合作示範區建設總體方案》，要求更好發揮青島在「一帶一路」新亞歐大陸橋經濟走廊建設和海上合作中的作用。國家發改委發布《西部陸海新通道總體規劃》，規劃到2020年一批重大鐵路、物流樞紐等項目開工建設，重慶內陸國際物流分撥中心初步建成，廣西北部灣港和海南洋浦港資源整合初見成效。國家發改委擬支持北京京西、大連沿海、黑龍江大慶、江蘇徐州、江西萍鄉、河南西部、廣東韶關、貴州六盤水等建設第二批產業轉型升級示範區。地方層面，四川加快推進五大經濟區建設發展。吉林規劃「長春經濟圈」，將會商黑龍江、遼寧兩省，統籌謀劃和推進國道丹阿線建設，打造貫通東北邊境的通道。山東撤銷萊蕪市，將其所轄區域劃歸濟南市管轄，設立萊蕪區、鋼城區。河南表示隨著鄭州輻射帶動能力和鄭州大都市區一體化水平的不斷提升，會逐步將開封市、新鄉市、焦作市、許昌市所轄縣（市）及汝州市、蘭考縣等省直管縣（市）納入鄭州大都市區範圍。山西全力推動中部盆地城市群加速崛起。重慶、貴州規劃以重慶市兩江新區、貴州省貴安新區為依託，發揮兩大國家級新區在內陸開放、經濟發展、體制創新等方面的引領作用，形成帶動渝黔合作的制高點和牽引點。
6.2 高標準高質量建設自貿試驗區，制度創新推動高水平開放
7月召開的國常會強調要立足改革開放大局和高質量發展要求，對標高標準國際經貿規則，緊扣制度創新，支持自貿試驗區在進一步自主開放、不斷開放、加大開放上邁出新步伐，探索更多可複製可推廣的經驗做法。完善管理體制和協同機制，增強自貿試驗區改革創新對所在城市及周邊地區的輻射帶動效應。
中國自貿試驗區增至18個。8月，國務院先後批覆設立中國（上海）自由貿易試驗區臨港新片區、6個自由貿易試驗區。其中，上海自貿區臨港新片區對標國際公認競爭力最強的自由貿易園區，實施具有較強國際市場競爭力的開放政策和制度，加大開放型經濟的風險壓力測試。目標到2035年，建成具有較強國際市場影響力和競爭力的特殊經濟功能區，打造全球高端資源要素配置的核心功能，成為我國深度融入經濟全球化的重要載體。新設6個自由貿易試驗區，分別為山東自由貿易試驗區、江蘇自由貿易試驗區、廣西自由貿易試驗區、河北自由貿易試驗區、雲南自由貿易試驗區、黑龍江自由貿易試驗區，通過在更大範圍、更廣領域、更多層次差別化探索，開展對比試驗、互補試驗，激發高質量發展的內生動力，更好服務於對外開放總體戰略布局。截至目前，中國自由貿易試驗區已增至18個。
圖：中國自由貿易試驗區分布
資料來源：中國指數研究院綜合整理
地方加大自貿試驗區政策支持力度。海南明確將通過轉型利用或退出等措施，逐步消化存量，鼓勵和引導存量商品住宅用地轉型用於以旅遊業、現代服務業和高新技術產業等為主導的符合自貿區（港）發展定位的產業項目。浙江在開放程度高、體制機制活、帶動作用強的區域建設自貿試驗區聯動創新區，將其打造成為浙江省新時代高能級開放平臺和自貿試驗區擴區的基礎區、先行區，計劃2019年全省力爭建設3個左右聯動創新區。上海支持新片區先行先試改革舉措，重大改革舉措將優先在新片區試點。新片區產生的所有地方收入，全部用於新片區建設，建立新片區專項發展資金，5年總計出資不少於1000億元。
6.3 全面推進鄉村振興，加快農村制度改革
全面推進鄉村振興。2月，中央一號文《關于堅持農業農村優先發展做好「三農」工作的若干意見》發布，要求全面推進鄉村振興，確保順利完成到2020年承諾的農村改革發展目標任務。央行、銀保監會、財政部等五部門聯合發布《關於金融服務鄉村振興的指導意見》，將切實加大金融資源向鄉村振興重點領域和薄弱環節的傾斜力度，增加農村金融供給。5月，國務院印發《關於建立健全城鄉融合發展體制機制和政策體系的意見》，提出促進各類要素更多向鄉村流動，在鄉村形成人才、土地、資金、產業、信息匯聚的良性循環，為鄉村振興注入新動能。農業農村部就農村改革試驗區工作進展有關情況舉行新聞發布會，指出58個農村改革試驗區承擔了中央部署的226批次的改革試驗任務，基本覆蓋了農村改革各個領域，為實現鄉村振興提供重要制度保障。6月，國務院印發《關於促進鄉村產業振興的指導意見》，將加強一般公共預算投入保障，提高土地出讓收入用於農業農村的比例，支持鄉村產業振興。力爭用5-10年時間，農村一二三產業融合發展增加值佔縣域生產總值的比重實現較大幅度提高，鄉村產業振興取得重要進展。
多地鄉村振興戰略規劃陸續發布。2019年，廣東、浙江、湖北、江西、廣西、北京、青島、武漢、長沙等地發布鄉村振興戰略規劃。其中，廣東明確到2022年，珠三角發達地區和具備條件的粵東粵西粵北地區，率先基本實現農業農村現代化。浙江在全省「大灣區大花園大通道大都市區」框架下，構建以都市區為主體形態、大中小城市和城鎮、鄉村協調發展的城鄉空間格局。湖北將都市城郊鄉村作為鄉村振興發展的先行區，突出改革創新，做好「融」文章，在全省率先實現鄉村振興戰略目標。江西加快發展品牌農業、規模農業、工廠農業、智慧農業、綠色農業、創新農業等，著力構建現代農業產業體系、生產體系、經營體系。廣西到2020年，農村居民人均可支配收入比2010年翻一番以上，美麗廣西鄉村建設四個階段目標任務全面完成。北京到2020年，鄉村振興取得重要進展，制度框架和政策體系基本形成，率先全面建成小康社會的目標如期實現。青島構建起「三帶展開、三區保護、百村示範、千村提升」的總體布局。武漢打造六大山水田園賞花區，100個綠色生態鄉村旅遊點，2-3個30-50平方公裡的大型都市田園綜合體，建設一批覆合型郊野公園和美麗鄉村發展帶。長沙構建以主城區為中心，縣域城區為副中心，特色功能型城鎮為骨架，美麗鄉村為節點的城鄉融合發展格局。另外，上海、嘉興啟動長三角「田園五鎮」鄉村振興先行區建設，共同探索鄉村振興，攜手打造浙滬兩地鄉村振興一體化發展的「試驗田」。
本文來源：《2019年中國房地產政策盤點》