經國務院同意，《關於深化改革推進出租汽車行業健康發展的指導意見》(下稱《指導意見》)、《網絡預約出租汽車經營服務管理暫行辦法》(下稱《管理辦法》)28日正式出臺。
近一年多來，社會各界圍繞深化出租汽車改革，包括打破出租行業舊有的壟斷利益格局、如何規範網絡約車服務、私家車能否成為網約車、網約車平臺公司是信息服務提供者還是運輸承運人等問題展開熱烈討論。上述兩個文件出臺背後，官方對上述熱點問題是如何考慮的?
28日，《第一財經日報》記者就這些問題採訪了交通運輸部有關負責人。
交通擁堵問題已成為我國城鎮化過程中產生的「城市病」。攝影/章軻
問題1，為什麼選擇這個時機出臺這兩個文件?
交通運輸部：選擇這個時機出臺兩個文件，主要有四個方面的考慮：
一是出租汽車行業服務與人民群眾不斷增長的個性化出行需求矛盾日益突出，各種問題已經到了迫切需要解決的時候了。
上世紀九十年代，我國出租汽車經歷了快速發展，在緩解「出行難」方面發揮了極為重要的積極作用，廣大出租汽車經營者、駕駛員及管理人員作出了重要貢獻，成為城市的一張「名片」，這些都應當予以充分肯定。但隨著時間推移，出現了很多新的情況和問題，有的城市不同程度存在「打車難」、行業服務質量不高、人民群眾多層次出行需求得不到有效滿足等等，同時一些地方行業不穩定等問題有時也較為突出，這些都迫切需要深化出租汽車行業改革，改進和提升服務水平。
二是網約車發展已經比較充分，利弊也已充分顯現，對網約車如何規範管理已經有了很多認識和實踐。
自2014年以來，中國市場自發形成了」專車」、「快車」等服務新形式，發展迅猛，目前中國已成為全世界最大的網約車市場。但發展過程中，也暴露了很多問題，如主體責任不明確、乘客安全及駕駛員權益得不到有效保障、個人信息洩露風險等。從國際上看，全世界不同發展程度和不同類型的城市都有了很多政策探索，也有不少經驗教訓。中國是世界少有的網約車政策仍沒有明確的國家，既不利於新興的網約車行業長期健康發展，也不利於保護各方合法權益。對此，我們按照國家「對看得準的基於『網際網路+』和分享經濟的新業態，要量身定製監管模式」、「對潛在風險大的，要嚴格加強監管」的要求，為網約車量身定製了監管模式，長期來看有利於新興網約服務的健康發展。
三是社會各方期待儘快規範，規範發展符合社會最大利益。
一方面各地不時爆發新老業態衝突事件，各地和行業都希望中央政府儘快明確管理政策和規範思路;另一方面，乘客權益難以得到法律保障，一些惡性安全服務事故不時曝光，如前段時間深圳公安部門公布的網約車駕駛員的調查情況，社會各方都期望政府儘快規範管理。
四是兩個文件已經歷長時間調研和社會的充分討論，社會各方面已經有了相當的共識。
我們認為，深化出租汽車改革、規範網約車發展的各方麵條件已經具備，出臺這兩個文件的時機已經成熟。
問題2，當前推進的改革能否打破出租行業舊有的壟斷利益格局?如何深化改革才能讓計程車行業擺脫「畸形」，實現健康持續發展，並真正解決中國城市打車難問題?
交通運輸部：截至2015年底，全國共有出租汽車約139萬輛，出租汽車經營企業約8500戶，個體經營業戶約13萬戶，經營主體分散，多種經營模式並存，並不存在所謂「壟斷」。但是傳統出租汽車行業的確存在行業相對封閉、利益格局相對固化的情況，一些城市也確實存在打車難，主要原因是有些城市過往出租汽車經營權未設置期限、私下炒賣嚴重，導致經營權價格畸高，經營成本上升，行業缺乏退出機制，運力調整困難，出現打車難等現象。
為此，經營權管理制度改革是本次計程車改革的重點內容。《指導意見》提出「對於新增出租汽車經營權一律實行期限制和無償使用，並不得變更經營主體。現有經營權未明確具體經營期限或已實行經營權有償使用的，地方政府要制定科學過渡方案，合理確定經營期限，逐步取消有償使用費」。同時，要求地方政府合理把握出租汽車運力規模及在城市綜合交通運輸體系中的分擔比例，並建立動態監測和調整機制，逐步實現市場調節。
此外，鼓勵有序發展網約車，滿足社會公眾高品質、多樣化出行需求。通過綜合施策，打破行業封閉和利益格局固化。更重要的是，通過大力發展公共運輸，形成不同交通方式之間合理的比價關係等措施，積極解決城市居民出行難問題，緩解打車難。
問題3，網絡約車服務的流行導致傳統出租汽車司機收入減少等問題，讓傳統出租汽車行業感受到威脅，一些出租司機認為自己生活狀況不佳，停工事件此起彼伏 。造成這些問題的根本原因是什麼?
交通運輸部：網約車是網際網路+出租汽車產生的服務新業態，其出現豐富了運輸服務類型，加快了司乘之間的信息交互，並通過信息化手段實現運營服務全過程記錄，一定情況下能夠提高車輛的運行效率，也提升了對駕駛員服務的精細化管理水平。
但同時也存在很多亟待規範的問題，如缺乏安全保障、主體責任不清、信息安全存在隱患、服務質量良莠不齊等等，特別是由於缺乏規範管理，其在準入標準、價格機制、車輛安全、報廢管理、保險制度、稅費繳納等方面與傳統出租汽車存在較大的差異，形成不公平競爭;此外，一些平臺還利用資本優勢通過給乘客高額獎勵和優惠、向駕駛員發放超額補貼等手段，搶佔市場份額，打破了原有的運輸市場秩序，對傳統出租汽車行業造成較大衝擊。很多城市出租汽車駕駛員收入大幅下降，新舊業態對立嚴重，加上傳統出租汽車行業還存在不少深層次矛盾，導致各地不穩定事件頻發。
因此，必須儘快通過規範網約車發展和深化傳統行業改革解決上述問題，實現兩種業態良性競爭、協調發展，共同為市民提供更好的出行服務。
問題4，按照《管理辦法》規定，私家車成為網約車需要具備什麼條件，履行什麼手續?要成為網約車駕駛員需要什麼條件，履行什麼手續?
交通運輸部：針對網約車與巡遊車不同的運營特點，我們為從事網約車經營的車輛設置了相應的許可條件和報廢標準。
許可方面應當符合三項基本條件：7座及以下乘用車;安裝具有行駛記錄功能的車輛衛星定位裝置、應急報警裝置;車輛技術性能符合運營安全相關標準要求。在此基礎上，服務所在地出租汽車行政主管部門可結合本地實際情況確定車輛的具體標準和營運要求。對於符合條件的車輛，應在公安機關登記為預約出租客運，並取得服務所在地出租汽車行政主管部門發放的《網絡預約出租汽車運輸證》。
《管理辦法》明確，從事網約車服務的駕駛員，應當符合下列條件：(一)取得相應準駕車型機動車駕駛證並具有3年以上駕駛經歷;(二)無交通肇事犯罪、危險駕駛犯罪記錄，無吸毒記錄，無飲酒後駕駛記錄，最近連續3個記分周期內沒有記滿12分記錄;(三)無暴力犯罪記錄;(四)城市人民政府規定的其他條件。對於符合條件的駕駛員，應按規定通過考核後，取得《網絡預約出租汽車駕駛員證》。
問題5，網約車是否加劇擁堵問題?是不是要對網約車實施數量、價格管控?
交通運輸部：交通擁堵問題已成為我國城鎮化過程中產生的「城市病」，造成城市交通擁堵的主要原因是城市道路資源供給有限和公共運輸系統建設不完善，在道路資源有限的情況下，解決城市交通擁堵的途徑應是大力發展公共運輸系統，促進城市居民集約化出行。
《指導意見》明確提出，堅持優先發展公共運輸，適度發展出租汽車。出租汽車是城市綜合交通運輸體系的組成部分，地方政府要科學確定出租汽車運力規模並及時調整，保障城市道路暢通，滿足人民群眾出行需求。
網約車更側重個性化服務，並不屬於集約化的出行方式。網約車的發展，要放在城市綜合交通體系中統籌考慮。網約車是否加劇擁堵問題比較複雜。但是，如果在本已擁擠的路網上再增加車輛，就會更堵;另外，如果之前是走路、騎車、坐公共運輸的，被吸引到乘坐網約車上來了，就會「添堵」，這應該是常識。
去年，北京、上海、廣州、深圳等特大城市的擁堵程度明顯加劇，擁堵指數明顯超過以往，各城市小客車數量沒有發生大的變化，也沒有持續的極端惡劣天氣，到底是哪些因素導致出現這一問題，影響有多大，還需要各個城市密切監測，進一步加以研究，在數據分析基礎上得出科學客觀的結論。
關於網約車的數量，《管理辦法》規定服務所在地出租汽車行政主管部門依車輛所有人或網約車平臺公司申請，按程序審核後，為符合條件的車輛發放《網絡預約出租汽車運輸證》。地方政府對網約車發放《網絡預約出租汽車運輸證》另有規定的，從其規定。
關於網約車的價格，《管理辦法》規定網約車運價實行市場調節價，城市人民政府認為有必要實行政府指導價的除外。出租汽車屬於個體化交通方式，管理的事權在地方政府。城市人民政府要根據城市特點、社會公眾多樣化出行需求和出租汽車發展定位，綜合考慮人口數量、經濟發展水平、城市交通擁堵狀況等因素，堅持優先發展城市公共運輸、適度發展出租汽車，按照高品質服務、差異化經營的原則，有序發展網約車。
也就是說，各地可根據實際，科學確定網約車規模，合理配套價格管理機制，切實維護行業穩定，促進新老業態公平競爭、融合發展。
問題6，網約車平臺公司是信息服務提供者還是運輸承運人?
交通運輸部：有的「專車」平臺公司宣稱基於「四方協議」模式提供信息服務，但按「四方協議」的法律關係，乘客「被」成為汽車租賃公司的承租人，駕駛員是其從勞務公司僱傭代其駕車的僱傭對象。發生交通事故和服務質量糾紛時，因乘客是車輛承租人和司機僱傭人，需要承擔相應法律責任，各方合法權益都得不到有效保障。這顯然是不合理的。
從本質看，「專車」平臺公司不僅僅提供信息撮合匹配服務，還直接組織車輛運營、分配工作任務、確定服務價格、制定服務標準、決定收益分配、實施駕駛員管理和服務評價等，涉及「專車」經營服務管理的全過程。平臺公司是「專車」經營的組織者，是客運服務承運人，所以要承擔承運人責任，保障司乘各方的合法權益。
問題7，「專車」使用的手機APP計價是不是屬於符合規定的計程計價方式?如何界定順風車和網約車?
交通運輸部：利用手機和衛星定位進行計程計價，是隨著科技進步和新業態發展新近出現的，我國相關法律法規尚未對其作出專門界定。為鼓勵網約車新業態發展，《管理辦法》沒有要求網約車必須安裝出租汽車計價器，目前可以利用衛星定位計程、計時。下一步，相關職能部門將進一步明確如何規範和檢定新的計程計價方式，確保計量準確，保障消費者合法權益。
私人小客車合乘，也稱為「拼車」、「順風車」，是城市交通領域體現分享經濟的出行方式，有利於緩解城市交通擁堵和環境壓力。在《指導意見》中，明確鼓勵開展私人小客車合乘。私人小客車合乘，一般是由合乘服務提供者事先發布出行信息，出行線路相同的人選擇乘坐合乘服務提供者的小客車、僅分攤出行成本或免費互助的共享出行方式。私人小客車合乘是不以盈利為目的的，主要應在通勤時段或節假日進行，且每車每日合乘次數應有一定限制，分攤的部分出行成本僅限於燃料成本及通行費等直接費用，這些都與網約車經營性客運服務是有很大區別的。
《指導意見》屬於框架性的，地方政府在政策制定中，要鼓勵並規範私人小客車的發展，要結合城市實際制訂配套規定，界定私人小客車合乘與網約車的邊界，防止打著「順風車」、「拼車」的旗號從事非法運營活動。
問題8，針對平臺企業低價補貼促銷等行為，有什麼考慮?是否存在對外資企業打壓和歧視的問題?對網約車服務的監管標準是否會有別於傳統計程車行業?
交通運輸部：去年3月份以來，部分平臺企業通過低價補貼促銷等搶佔市場，衝擊了正常市場秩序，影響出租汽車行業及社會穩定。《管理辦法》中規定網絡預約出租汽車經營者不得妨礙市場公平競爭，不得有價格違法行為，不得侵害乘客合法權益和社會公眾利益，網約車平臺公司不得為排擠競爭對手或者獨佔市場，以低於成本的價格運營擾亂正常市場秩序，損害國家利益或者其他經營者合法權益等不正當價格行為。相關部門將按照各自職責，對網約車經營行為實施相關監督檢查，並對違法行為依法處理。
中國政府一直堅持改革開放政策，交通運輸是對外開放的重要領域。對網約車新業態，為了保障國家安全、公眾隱私和用戶數據安全等問題，我們根據出租汽車行業特點，設定了相關的管理制度，採取了必要的管理措施。在兩個文件的制度設計上，我們沒有對內資企業和外資企業作區別對待。不論是內資企業，還是外資企業，只要符合規定，都可以依法開展相關業務。對於外資企業，我們一直鼓勵和支持其積極參與中國交通運輸行業發展，在遵守中國相關法律法規和市場規則的前提下，公平參與市場競爭，為公眾提供更好的出行服務。
在兩個文件制訂和完善過程中，為最大限度適應網約車等新業態特點，創新了制度設計，支持新業態規範發展。
一是合理確定網約車平臺公司準入條件，不要求平臺自有車輛，以適應平臺公司的輕資產運行特徵。二是優化平臺公司經營許可程序，實行「兩級工作、一級許可」，對線上服務能力由註冊地省級相關部門一次認定，全國有效。三是對於車輛和駕駛員許可申請，可以由平臺公司集中代辦車輛和駕駛員許可申請，體現平臺對車輛和駕駛員的管理和服務。四是放寬網約車報廢標準併合理設定使用年限，規定網約車行駛裡程達到60萬千米時強制報廢;使用年限達到8年時，退出網約車經營。五是規定網約車平臺企業可根據工作時長、服務頻次等特點，與駕駛員籤訂多種形式的勞動合同或協議，適應網約車用工特點。六是採取更加市場化的價格管理方式，規定網約車實行市場調節價，地方政府認為有必要實行政府指導價的除外。
除了以上管理創新，《管理辦法》也給地方留足了政策空間，各地在政策落地過程中應根據地方實際進一步創新，促進網約車健康規範發展。
問題9，有外媒報導稱，蘋果公司投資滴滴出行一部分是出於商業考量，但在很大程度上是一種旨在緩和與中國領導層關係，借勢進入中國市場的努力。對此如何看待並如何應對?
交通運輸部：蘋果公司投資滴滴出行是企業間的商業合作，也說明了對我國投資環境和社會經濟發展趨勢的看好。不管外資還是內資，只要遵守中國境內相關法律法規、守法經營的，我們都將予以支持。
問題10，巡遊出租汽車服務會被網約車服務取代嗎?在改革方案落地執行過程中，如何確保規範化執法?
交通運輸部：網約車和巡遊車，都屬於出租汽車的服務方式，有各自的優勢。相對於網約車服務，巡遊出租汽車服務具有以下優勢：一是具有非歧視性，不存在「數字鴻溝」，可以對不會使用手機操作的老齡人群和不願使用手機操作的特定人群提供普遍服務。二是服務具有公平性，通過交叉補貼機制在不同時間不同區域經營實施同等價格水平，實現無差別服務。三是在高密度客流區域和受空間約束的交通樞紐，不需要專門匹配，運行效率更高。四是傳統出租汽車服務的匿名性有利於保護乘客的隱私。
因此，巡遊車這一服務方式會長期存在，不會被網約車服務取代。通過設計科學合理、穩妥可行的制度，新老業態可以實現錯位經營、良性競爭，只是在城市出行構成中的比重、服務地域等方面會有所差異。
各地交通執法部門要健全工作機制、完善工作制度、規範執法流程，在法律職責範圍內，依法依規、公平透明地實施執法;要推廣「雙隨機、一公開」抽查模式，聯合公安、工商等部門對「黑車」進行嚴厲查處，為出租行業改革發展營造有利環境;通過信息化手段加強對網約車經營行為的監督檢查，依法處置違法違規行為，營造公平競爭的市場秩序;要多角度、全方位規範執法行為，暢通內部監督渠道，健全執法檢查和執法考評機制，對執法不嚴、有法不依、濫用職權的執法行為和人員要嚴肅查處，同時要拓寬社會監督渠道，接受社會監督，促進執法規範化。