關注我們↑
☑ 裁判要點
農村住宅房屋的實際使用人與土地使用權人不一致時，判斷該房屋安置補償行為是否有效，應當取決於房屋的所有權歸屬，包括部分房屋是否已經賣出，以及房屋是否存在倒塌重建以及重建後的權屬問題，上述問題應當通過民事途徑予以解決，一般情況下不屬於徵收補償案件的審查範圍。根據《中華人民共和國行政訴訟法》第六十一條第一款的規定，在涉及行政許可、登記、徵收、徵用和行政機關對民事爭議所作的裁決的行政訴訟中，當事人申請一併解決相關民事爭議的，人民法院可以一併審理。但是，即使當事人未申請一併解決相關民事爭議亦未另行提起民事訴訟，法院也可以在行政訴訟案件審理過程中，將被訴行政行為所依據的基礎民事爭議作為證據進行審查，並以此為基礎對被訴行政行為的合法性進行審查。這種審理方式符合新修訂的行政訴訟法第一條所確定的立法目的，有利於公正、及時審理行政案件，解決行政爭議，既可以提高審判效率，又可以實質性化解爭議，減少當事人訴累，保障公民的合法權益。
☑ 裁判文書
中華人民共和國最高人民法院
行 政 裁 定 書
（2019）最高法行再11號
再審申請人（一審原告、二審上訴人）曹自強。
再審申請人（一審原告、二審上訴人）何存發。
兩再審申請人的共同委託代理人曹永美,系曹自強、何存發之女。
兩再審申請人的共同委託代理人易水平，湖南居安律師事務所律師。
被申請人（一審被告、二審被上訴人）湖南省衡陽市雁峰區嶽屏鎮人民政府。住所地：湖南省衡陽市雁峰區黃茶嶺擁軍路18號。
負責人李贇，鎮長。
委託代理人王奕淳，湖南省衡陽市雁峰區嶽屏鎮人民政府工作人員。
委託代理人胡朝陽，湖南八方律師事務所律師。
被申請人（一審被告、二審被上訴人）湖南省衡陽市雁峰區人民政府。住所地：湖南省衡陽市雁峰區蒸湘南路133號。
法定代表人何子君，區長。
委託代理人王奕淳，湖南省衡陽市雁峰區嶽屏鎮人民政府工作人員。
委託代理人胡朝陽，湖南八方律師事務所律師。
一審被告、二審被上訴人湖南省衡陽市人民政府。住所地：湖南省衡陽市解放大道16號。
法定代表人鄧群策，市長。
委託代理人胡朝陽，湖南八方律師事務所律師。
一審第三人、二審被上訴人唐俊球。
一審第三人、二審被上訴人唐金定。
兩位一審第三人、二審被上訴人的共同委託代理人張多，湖南八方律師事務所律師。
再審申請人曹自強、何存發因訴被申請人衡陽市雁峰區嶽屏鎮人民政府（以下簡稱嶽屏鎮政府）、衡陽市雁峰區人民政府（以下簡稱雁峰區政府）、一審被告、二審被上訴人衡陽市人民政府（以下簡稱衡陽市政府）及一審第三人、二審被上訴人唐俊球、唐金定房屋拆遷及行政賠償一案，不服湖南省高級人民法院於2018年5月3日作出的（2017）湘行終1549號行政裁定，向本院申請再審。本院於2018年10月15日立案受理，並於2018年12月26日作出（2018）最高法行申9043號行政裁定，提審本案。2019年1月16日，本院編立提審案號，依法組成合議庭並於2019年1月21日下午在本院第一巡迴法庭第二法庭進行公開開庭審理。再審申請人曹自強、何存發的共同委託代理人易水平、曹永美，被申請人嶽屏鎮政府、雁峰區政府的共同委託代理人王奕淳，被申請人嶽屏鎮政府、雁峰區政府及一審被告、二審被上訴人衡陽市政府的共同委託代理人胡朝陽，兩位一審第三人、二審被上訴人唐俊球、唐金定的共同委託代理人張多，到庭參加訴訟。案件現已審理終結。
2017年7月7日，曹自強、何存發以嶽屏鎮政府、雁峰區政府、衡陽市政府為被告，向湖南省衡陽市中級人民法院提起訴訟，請求：1.確認三被告對原告所有的房屋拆遷行為違法；2.賠償原告經濟損失18萬元。事實和理由：二原告系夫妻關係，屬嶽屏鎮前進村村民。1989年，二原告獲得原衡陽市郊區國土局特批的位於雁峰區××村××一塊宅基地，建有平房六間。何存發母親劉金玉一直與二原告共同住在該處，1989年，二原告住地被編入雁峰區衡緣村附24號，為了登記需要，於1989年9月10日將土地證權屬所有人改登記到劉金玉名下。1999年，劉金玉去世，二原告合法繼承該房屋。2002年，二原告年事已高，被女兒接到深圳居住至今。2016年6月，二原告的女兒回家探親得知，2015年12月，因衡陽市政府建設需要，二原告的房屋已經被拆遷。二原告作為上述房屋所有權人，未領取任何拆遷款，也未有任何人找二原告了解過房屋產權的問題。為維護自身合法權益，特提起訴訟，請判如所請。
嶽屏鎮政府答辯稱，原告的起訴主體不適格，且起訴超過法定期限；嶽屏鎮政府對涉案房屋的拆遷行為正當、合法；原告訴請事項不屬於行政訴訟解決範疇，劉金玉的合法繼承人對可能存在的相關房屋權利應與唐俊球、唐金定協商或通過民事訴訟途徑予以解決。請求駁回原告的起訴。
雁峰區政府答辯稱，嶽屏鎮政府專門成立躍林路徵地拆遷領導小組，涉案房屋拆遷工作由嶽屏鎮政府負責實施，相關行政行為與雁峰區政府無關，雁峰區政府不是本案適格被告。請求駁回原告的起訴。
衡陽市政府答辯稱，衡陽市政府沒有直接對外作出關於躍林路項目工程徵地拆遷方面的行政決定，也沒有對原告的房屋實施拆除，根據《中華人民共和國行政訴訟法》第二十六條的規定，衡陽市政府不是本案適格被告。請求駁回原告的起訴。
唐俊球、唐金定述稱，原告與第三人系相鄰關係，原告的房屋一部分嚴重坍塌，第三人進行改建，一部分由第三人購買；本案不屬行政訴訟解決範疇，屬於民事糾紛，願意協商或通過民事訴訟解決。請求駁回原告的起訴。
湖南省衡陽市中級人民法院（2017）湘04行初155號行政裁定認為，曹自強、何存發的訴訟請求為：確認嶽屏鎮政府、雁峰區政府、衡陽市政府對其所有的房屋拆遷行為違法；賠償經濟損失18萬元。經查，曹自強、何存發在行政起訴狀中稱，2016年6月，其女兒回家探親得知，2015年12月，因衡陽市政府建設需要，其房屋已經被拆遷。據此，曹自強、何存發自2016年6月就知道涉案房屋被拆遷，根據《中華人民共和國行政訴訟法》第四十六條第一款之規定，曹自強、何存發應當自知道該拆遷行為發生之日起，即2016年6月起六個月內向人民法院提起訴訟，但其於2017年7月7日才提起本案行政訴訟，明顯超過法定的起訴期限，且無正當理由。依照《最高人民法院關於適用若干問題的解釋》第三條第一款第二項之規定，裁定駁回曹自強、何存發的起訴。曹自強、何存發不服一審裁定，提起上訴。
湖南省高級人民法院查明，一審訴訟中，曹自強、何存發提交以下證據證明2015年政府拆遷時，其房屋的情況：1.衡陽市郊區人民政府1989年9月10日頒發的郊集建（89）字第030426號《集體土地建設用地使用證》（以下簡稱030426號集體土地使用證），載明土地使用者劉金玉，用途住房，建築佔地97.3平方米；2.曹自強、何存發稱於1990年拍攝的老屋照片和2015年回鄉時拍攝的房屋照片。從上述照片看不出拍攝時間，也無法判斷房屋的具體狀況和照片之間的關聯性。
湖南省高級人民法院（2017）湘行終1549號行政裁定認為，《中華人民共和國行政訴訟法》第四十九條第三項規定，提起訴訟應當有具體的訴訟請求和事實根據。《最高人民法院關於行政訴訟證據若干問題的規定》第四條第一款規定，公民、法人或者其他組織向人民法院起訴時，應當提供符合起訴條件的相應的證據材料。基於上述規定，行政案件的起訴人對其起訴符合法定條件負有初步證明責任。在拆除房屋行政案件中，起訴人應當提供證據證明存在其所有的房屋被拆除、毀損的事實。本案中，曹自強、何存發起訴的是其1989年在其宅基地上建成的六間房屋在2015年被拆遷時未獲得補償，請求確認拆遷行為違法並依法賠償。因曹自強、何存發離開所在房屋外出多年，但並未委託專人管理其房屋，曹自強、何存發在訴訟中提交的證據不能證明2015年拆遷時，其所稱的6間平房仍然存在，曹自強、何存發起訴其房屋被拆遷的事實根據不足。根據《最高人民法院關於適用的解釋》第六十九條第一款第一項之規定，曹自強、何存發的起訴不符合起訴條件，應當裁定駁回起訴。此外，通過曹自強、何存發和唐俊球、唐金定的陳述，本案訴稱的房屋還可能涉及民事糾紛，該院已經向曹自強、何存發釋明了爭議的救濟途徑。一審裁定認為超過法定起訴期限的理由不妥，但駁回起訴的結論並無不當，可予以維持。曹自強、何存發的上訴理由不能成立，不予支持。根據《中華人民共和國行政訴訟法》第八十九條第一款第一項之規定，裁定駁回上訴，維持一審裁定。
曹自強、何存發申請再審稱：1.二審認定錯誤，申請人的房屋在拆遷時並未倒塌，唐俊球、唐金定在申請人原有土地上進行改建，領取申請人部分拆遷款，也間接證明申請人的房屋在拆遷時存在。2.嶽屏鎮政府作為拆遷人，申請追加唐俊球、唐金定為第三人並答辯稱案涉拆遷款已支付給第三人，應提供房屋徵收補償依據及相關材料，但被申請人在一審舉證期限屆滿前並未提供相應證據，應對其過錯承擔責任。綜上，請求撤銷二審裁定，依法改判被申請人拆除房屋行為違法，賠償申請人經濟損失18萬元。
嶽屏鎮政府未提交書面答辯意見，庭審中答辯稱：1.申請人提起訴訟證據不足。其一，沒有證據證明存在6間房屋，僅提供土地使用證，無法證明房屋拆遷時的面積、結構和狀況。其二，房屋系劉金玉所有，房屋還存在其他繼承人，沒有足夠證據證明其他繼承人放棄繼承該房屋。2.本案還涉及申請人與第三人之間的民事糾紛，應先處理民事糾紛。3.拆遷時政府進行入戶調查等程序，拆遷行為合法。且申請人在入戶調查時，並沒有主張權利。4.申請人提出18萬元的賠償沒有依據，提供的評估報告是評估人主觀想像的。請求駁回申請人的再審申請。
雁峰區政府、衡陽市政府未提交書面答辯意見，庭審中答辯陳述，同意嶽屏鎮政府的答辯意見，請求駁回申請人的再審申請。
第三人唐俊球、唐金定陳述稱，申請人與第三人屬於相鄰關係，第三人系在申請人的房屋倒塌後進行重新改建。故第三人與申請人之間的糾紛屬於民事爭議，並非行政訴訟的範圍，應當通過民事途徑依法解決。
本院經審理查明：1989年，衡陽市郊區人民政府為劉金玉頒發030426號集體土地使用證，地址為湘江鄉前進四組，建築佔地97.3平方米，共有使用權面積97.3平方米，用途為住房，四至為東與坡相距5米，南自灣水為界，西與公路相距3米，北自灣水為界。該證所附宗地圖顯示有正房兩間，北側有廚房一間，南側有雜房一間，另在雜房西側有豬圈一個。2015年10月，雁峰區躍林路建設協調領導小組發布《躍林路項目徵地拆遷安置宣傳手冊》，根據該手冊載明，躍林路項目是衡陽市2015年城市基礎設施建設重點項目，由雁峰區政府自籌資金擔任業主進行修建，涉及嶽屏鎮前進管區及水東管區的六個村民小組。《雁峰區躍林路項目拆遷安置工作方案》中，」村民房屋安置辦法」規定，對於本次拆遷的村民集體土地上房屋，拆遷安置採取統規統建集中安置方式進行，拆遷戶根據各自的實際情況可選擇貨幣補償或者拆遷安置，拆遷安置按照戶籍人平55平方米，每戶不超過兩套，每戶不超過240平方米的標準進行拆遷安置，多餘的面積貨幣收購；對不要安置房或安置房面積少於拆遷面積的，磚混按450元/平方米，磚木按380元/平方米，土木按260元/平方米實行貨幣補償；以上村民集體土地上房屋係指村民正房面積，雜房和隔熱層不列入安置面積，一律實行貨幣補償。根據嶽屏鎮政府述稱，該府在實施案涉徵地拆遷行為時，根據唐俊球戶提供的嶽屏鎮前進村四組證明及證人繪製的草圖，確認唐俊球系案涉房屋所有權人，並對唐俊球戶做出安置補償。案涉房屋於2015年年底被拆除。2017年5月7日，嶽屏鎮政府作出《關於曹永美同志信訪事項受理告知單》（曹永美系曹自強之女），主要內容為決定受理信訪事項，將在60日內作出處理意見並出具答覆意見書。
一審過程中，嶽屏鎮政府向法院提供《衡陽市徵地拆遷項目分戶統計表》複印件一份，地址為」前進村4組」，戶籍情況載明戶主唐俊球，妻劉淑雲，戶主唐金定，子羅嘉文，房屋附圖不清晰，但是形狀與030426號集體土地使用證附圖中的正房形狀相似。在本院庭審過程及庭審結束後，雁峰區政府及嶽屏鎮政府均未按照合議庭要求提供《衡陽市徵地拆遷項目分戶統計表》原件或清晰的複印件，亦未提供對唐俊球戶徵收補償的其他證據材料。二審過程中，曹自強、何存發提出上訴稱，」其在2016年6月7日趕赴現場發現房屋被拆時，並不清楚拆遷主體人的具體身份，也不了解自家部分拆遷款已被嶽屏鎮政府錯誤發放給第三人的事實。在2017年5月7日才確切知道自己的房屋拆遷補償款被他人非法侵佔，房屋拆遷款被被上訴人錯誤發放給他人。」
本院經審查認為，本案爭議的焦點問題為：曹自強、何存發是否符合法定的起訴條件。根據《中華人民共和國行政訴訟法》第二十五條第一款的規定，行政行為的相對人以及其他與行政行為有利害關係的公民、法人或者其他組織，有權提起訴訟。《最高人民法院關於行政訴訟證據若干問題的規定》第四條第一款亦規定，公民、法人或者其他組織向人民法院起訴時，應當提供其符合起訴條件的相應的證據材料。因此，行政案件起訴人只要能夠提供初步證據證明被訴行政行為可能侵犯其合法權益的，即具有原告資格。本案中，曹自強、何存發已提供030426號集體土地使用證作為案涉房屋及土地的權屬證明，能夠證明其享有宅基地及地上房屋的所有權。嶽屏鎮政府實施徵地拆遷，將案涉土地及房屋所有權人確定為唐俊球戶並作出安置補償，對曹自強、何存發的權益產生實際影響。曹自強、何存發與案涉房屋的安置補償及拆除行為之間具有利害關係，依法有權提起行政訴訟。二審以曹自強、何存發起訴其房屋被拆遷的事實根據不足，裁定駁回曹自強、何存發的起訴，認定事實不清，適用法律錯誤，應予糾正。
二審要求曹自強、何存發提供充分證據證明拆遷時其所稱的六間平房仍然存在，已經超出對起訴人初步證明責任的要求，不符合法律規定和舉證責任分配的規則。
行政訴訟中，對於當事人舉證責任的分配和證明標準的要求，在立案受理階段和實體審理階段應當有所區別。本案中，曹自強、何存發與第三人唐俊球一方就同一事實——被拆除的房屋是否系曹自強、何存發1981年建造的房屋——分別列舉相左的證據，但均不足以否定對方的主張。曹自強、何存發提供集體土地使用權證及房屋拆遷前後的照片，可以證明其1981年在案涉土地上建房的事實。唐俊球一方在一審陳述時則自認案涉房屋一部分系由原房屋改建而來，一部分系其購買獲得，但唐俊球一方僅提供前進村四組的證明，相關事實仍需進一步予以核實。嶽屏鎮政府、雁峰區政府雖否認被拆除的案涉房屋系曹自強、何存發所有，但並未提交相反證據予以證明。對於在徵地實施過程中進行的土地調查情況、唐俊球一方在集體經濟組織的宅基地情況、案涉土地及房屋的安置結果等材料，嶽屏鎮政府、雁峰區政府亦未按照本院要求予以提交。綜合上述證據，曹自強、何存發提交的證據足以證明其與案涉土地的徵收拆除行為具有利害關係，已經完成其初步舉證責任。
《中華人民共和國行政訴訟法》第四十六條第一款規定，公民、法人或者其他組織直接向人民法院提起訴訟的，應當自知道或者應當知道作出行政行為之日起六個月內提出。法律另有規定的除外。本案中，案涉房屋的拆除行為發生在2015年年底。但是根據曹自強、何存發述稱，因兩人長期在外地居住，直至2016年其女兒回家探親才發現房屋被拆除。其後，曹自強、何存發通過報警、提起信訪等方式四處反映，直至2017年5月7日嶽屏鎮政府作出信訪事項受理告知後，才通過當地村委會得知案涉房屋系被政府徵地拆除。曹自強、何存發於2017年7月提起訴訟，並未超過法定的起訴期限。一審以曹自強、何存發的起訴超過法定起訴期限為由裁定駁回起訴，亦屬認定事實不清，適用法律錯誤，應予糾正。二審已對該問題予以糾正，本院對二審的糾正予以認可。
根據《中華人民共和國行政訴訟法》第四十九條的規定，提起行政訴訟的法定條件除了具有原告資格以外，還包括有明確的被告，有具體的訴訟請求和事實根據，屬於人民法院受案範圍和受訴人民法院管轄。《中華人民共和國土地管理法實施條例》第二十五條第一款規定，徵收土地方案經依法批准後，由被徵收土地所在地的市、縣人民政府組織實施，並將批准徵地機關、批准文號、徵收土地的用途、範圍、面積以及徵地補償標準、農業人員安置辦法和辦理徵地補償的期限等，在被徵收土地所在地的鄉（鎮）、村予以公告。本案中，曹自強、何存發系因有關行政機關未對其就案涉房屋的徵收履行補償安置職責提起訴訟，應當以具有徵收補償法定職責的市、縣人民政府為被告。但是，僅以現有的在案證據無法證明對案涉土地徵收具有法定職責的是衡陽市政府還是雁峰區政府。人民法院應當根據案涉土地的徵地公告等證據，明確本案的適格被告，並根據《中華人民共和國行政訴訟法》第五十一條的規定，向曹自強、何存發予以釋明並要求其明確適格被告， 如其拒絕變更被告亦可根據《最高人民法院關於適用〈中華人民共和國行政訴訟法〉的解釋》第六十九條的規定，駁回對不適格被告的起訴，僅就適格被告部分進行實體審理。曹自強、何存發提出的訴訟請求，系對被申請人作出的徵收補償安置行為不服，屬於行政訴訟受案範圍，具有事實根據，亦符合中級人民法院管轄範圍，人民法院應予受理，進行實體審理。
應當指出的是，曹自強、何存發直接提起本案行政訴訟，請求確認行政機關對其所有的房屋拆遷行為違法，賠償經濟損失，實際上是對行政機關與唐俊球戶予以安置補償的行為不服。判斷該安置補償行為是否有效，應當取決於案涉房屋的所有權歸屬，包括部分案涉房屋是否已經賣給唐俊球戶，以及部分房屋是否存在倒塌重建以及重建後的權屬問題，上述問題應當通過民事途徑予以解決，一般情況下不屬於徵收補償案件的審查範圍。根據《中華人民共和國行政訴訟法》第六十一條第一款的規定，在涉及行政許可、登記、徵收、徵用和行政機關對民事爭議所作的裁決的行政訴訟中，當事人申請一併解決相關民事爭議的，人民法院可以一併審理。但是，即使當事人未申請一併解決相關民事爭議亦未另行提起民事訴訟，法院也可以在行政訴訟案件審理過程中，將被訴行政行為所依據的基礎民事爭議作為證據進行審查，並以此為基礎對被訴行政行為的合法性進行審查。這種審理方式符合新修訂的行政訴訟法第一條所確定的立法目的，有利於公正、及時審理行政案件，解決行政爭議，既可以提高審判效率，又可以實質性化解爭議，減少當事人訴累，保障公民的合法權益。本案中，曹自強、何存發未就房屋所有權的歸屬問題另行提起民事訴訟，亦未在本案中申請一併解決相關民事爭議，但人民法院可以直接對相關權屬問題進行認定並進而對安置補償問題的合法性作出裁判。
還應當指出的是，行政訴訟是解決行政爭議，保護公民、法人和其他組織合法權益，監督行政機關依法行使職權的重要法律制度，做好行政應訴工作是行政機關的法定職責。國辦發〔2016〕54號《國務院辦公廳關於加強和改進行政應訴工作的意見》明確要求，行政機關要依法履行出庭應訴職責，被訴行政機關負責人要帶頭履行行政應訴職責，積極出庭應訴，不能出庭的，應當委託相應的工作人員出庭，不得僅委託律師出庭；對涉及重大公共利益、社會高度關注或者可能引發群體性事件等案件，被訴行政機關負責人應當出庭。《最高人民法院關於適用的解釋》第一百二十八條第二款規定，行政機關負責人不能出庭的，應當委託行政機關相應的工作人員出庭，不得僅委託律師出庭。第一百三十二條規定，行政機關負責人和行政機關相應的工作人員均不出庭，僅委託律師出庭的，人民法院應當記錄在案和在裁判文書中載明，並可以建議有關機關依法作出處理。本案中，衡陽市政府負責人未出庭應訴，亦未向本院提交情況說明該機關主要負責人不能出庭應訴是否有正當理由，同時亦未委託相應的工作人員出庭，僅委託一名律師出庭。根據《國務院辦公廳關於加強和改進行政應訴工作的意見》關於強化行政應訴工作監督管理的規定，對于衡陽市政府既無負責人出庭應訴、也不委託相應工作人員出庭的行為，應當由任免機關或者監察機關依照行政訴訟法、《行政機關公務員處分條例》等規定，對相關責任人員嚴肅處理。
綜上，曹自強、何存發的再審申請符合《中華人民共和國行政訴訟法》第九十一條第一項規定的情形。依照《最高人民法院關於適用〈中華人民共和國行政訴訟法〉的解釋》第一百二十三條第三項之規定，裁定如下：
一、撤銷湖南省高級人民法院（2017）湘行終1549號行政裁定；
二、撤銷湖南省衡陽市中級人民法院（2017）湘04行初155號行政裁定；
三、指令湖南省衡陽市中級人民法院繼續審理本案。
審 判 長 熊俊勇
審 判 員 楊志華
審 判 員 劉艾濤
二〇一九年二月二十七日
法官助理 牛延佳
書 記 員 李 京
來源：魯法行談
東營市中級人民法院
微信ID：dongyingzhongyuan
原標題：《【以案釋法】最高法判例：農村住房的實際使用人與土地使用權人不一致時，如何確定房屋的所有權歸屬？》
閱讀原文