民航資源網2016年12月28日消息：筆者有幸研讀了首都機場集團的《紐約、東京地區機場群管理模式》調研報告，深有感觸。筆者強烈地意識到在「京津冀協同發展」的國家戰略下，僅靠兩市一省的機場協同發展給京津冀交通一體化帶來的影響有限，更遑論對機場具體事務和技術操作層面的研究能對大局產生實質性影響。因此，筆者以為京津冀民航要有所作為，不僅需要在頂層設計上有把控全局的眼光，精細合理的規劃，和各交通運輸行業的深入布局，更為關鍵的是要制定有創新、有膽識的法律制度，創建高效的、統一的協調機制，打破行政轄區慣性思維的束縛，特別是在國家層面的法律上、制度上有所突破，如此才能解決改革發展中帶有根本性、全局性和長期性的問題，否則各項研究成果、各種調查結果都將會是無源之水、無本之木。
京津冀三地如何協同發展在國內並沒有先例可循，以往的小打小鬧、小修小補的改革已無法解決問題，但國外確有成功案例值得深入探討和研究。如美國紐約新澤西港務局在法律制度和領導機構的雙重支撐下，對保障和促進大紐約地區交通運輸和經濟發展發揮了巨大作用，特別是其地區「交通一體化」對我們有特別的借鑑意義。
一、紐約新澤西港務局的歷史
筆者從維基百科上了解到，100多年前，隨著紐約經濟的發展，所需港口規模日漸增大，位於曼哈頓下城的紐約港逐步被位於新澤西的伊莉莎白港代替。從19世紀初開始，貨物首先在新澤西卸貨，然後再運往紐約市。這就造成了很多行政管轄權限上的爭議。後來兩州都認識到港口沿岸地區是不可分割的一個整體，不能因地方主義而兩敗俱傷，在聯邦政府的調解下，兩州創新制度，達成協議，經美國國會批准，於1921年成立跨州、跨行業的聯合管理機構來獨立管理大紐約地區的港務和運輸。1972年機構正式更名為「紐約新澤西港務局」，管轄著紐約市附近所有的港口和機場，同時管理著連接紐約市和新澤西的橋梁隧道以及兩地之間運營的地鐵和公交。
二、紐約新澤西港務局的權限與運作機制
根據1921年頒布的《紐約區管委會協定》，2012年修訂的《紐約新澤西港務局章程》，以及紐約新澤西港務局的公開年度報告，筆者了解到紐約新澤西港務局具有的權限和運作機制。
1.港務局的權限
（1）組成一個具有法人資格的，在港區範圍內有權購買、建造、出租或經營任何站點或交通設施的機構，可以向使用這些設施者收費，還可以為擁有、保持、出租和經營動產或不動產的目的而借款、發行債券或抵押它所擁有或將會擁有的財產，但只能從事兩州授權從事的業務和項目。
（2）可以隨時為該地區的發展制定規劃。當這些規劃得到兩州立法機關批准後，便對兩州具有如同協定一樣的約束力。
（3）可以隨時根據調查和分析，向兩州的立法機關或國會提出促進港口、機場貿易流通，改進交通設施，使貿易活動更經濟有效的建議。
（4）為改進運輸和貿易而制定不與聯邦和兩州憲法相衝突的規章制度。當這些規章制度得到兩州立法機關批准後，便對所有有關的個人及公司產生約束力。
2.港務局的運作機制
（1）港務局的管理體制
港務局管理委員會是港務局的最高權力機構，包括6名委員，3名來自紐約州，3名來自新澤西州，分別由所在州選派，兩州立法機關可以隨時確定本州的選派方式。1930年兩州同意將委員人數增至12名，兩州委員人數也分別增至6名。12名委員絕大多數都是成功的商界人士或有名望的法律、會計、環保等方面的專家，不領取任何報酬，任期為6年，其任期相互交叉。
港務局是具有法人資格的公共機構，管理委員會類似於企業董事會，須制定港務局的各項政策，有責任監督、檢查港務局的程序、規章以及管理人員的財務、管理和運營決策及控制是否遵循制定的政策。港務局管理委員會下設委員會主席、副主席、執行總裁、執行副總裁、總法律顧問、總監察官、財務長、秘書長等職務，其中委員會主席和執行副總裁由新澤西州州長任命，而委員會副主席和行政總裁則由紐約州州長任命。委員會主席主要負責推進和促使港務局目標的實現，而執行總裁負責執行港務局的政策以及日常管理，委員會主席有權召集委員會成員召開公開會議來審議提交的預算、規劃、重大項目建設投資等活動，兩州州長對委員會的任何決議都有一票否決權，如此形成了一套兩州在管理體制及構架上相對制衡的運作方式，提升了管理效率，遏制了腐敗和官僚主義的滋生。
（2）港務局的資金來源
港務局不是政府部門，沒有徵稅權力，也沒有任何州或地方當局稅收的支持，主要通過收取橋梁隧道通行費、輕軌系統的車票費、機場和海港客戶的收費、辦公樓、消費服務及零售商店的租金等來滿足港務局的日常運營及提供公共服務的資金需求。
（3）港務局的執法力量
港務局成立了獨立於兩州之外的警察執法部門—港務局警察署，由港務局首席安全官負責進行監管。警察署現有1800多名警務人員，主要職責是維護港務局轄區範圍內的所有基礎設施的安全，保障貨物運輸、民眾的人身安全等。
三、紐約新澤西港務局模式的推廣
紐約新澤西港務局的設計和運營對紐約和新澤西地區的交通貿易和經濟起到重要推動作用，並為當地人們創造了巨大的隱形福利如大量就業機會、交通便利性等。根據紐約新澤西港務局年度報告顯示，截止2014年底，紐約新澤西港口為地區創造就業崗位33.6萬個，工資報酬212億美元，營業收入535億美元，各項稅收收入71億美元；紐約新澤西港務局管理的機場群旅客吞吐量達到1.24億人次，為地區帶來就業崗位超過57萬個，社會經濟價值超過800億美元。除港口及機場外，港務局還對轄區內其他交通系統如輕軌、隧道、巴士總站、橋梁、公路等進行統一規劃，投資改擴建，使得區域內交通一體化，資源整合利用最大化。
紐約新澤西港務局取得的巨大成功，使得該模式的經驗在美國得到推廣，在美國多地出現了很多類似機構，麻薩諸塞州港務局就是經驗推廣的典型案例。麻薩諸塞州港務局是根據麻薩諸塞聯邦（麻省正式名稱）1956年第465號法案規定而成立的港口管理機構，在權限及職責上，它擁有並負責運作波士頓洛根國際機場、波士頓港、託賓大橋、漢斯康機場和渥斯特地區機場；在財務上，與紐約新澤西港務局類似，麻薩諸塞州港務局也是自給自足的公共機構，沒有任何地方當局稅收的支持，通過轄區內交通設施創造每年80億美元收入；在執法力量上，根據麻薩諸塞聯邦第189屆州議會法律，港務局的警察來自於港務局警察署和麻薩諸塞州警察署，市政警察在港務局轄區內沒有執法權力。可以說，麻薩諸塞州港務局很好地協調了地區交通系統，促進了波士頓及周邊地區的融合發展。其他機構如洛杉磯長灘港港務局、田納西河流域管理局也都為當地的經濟發展作出了重大貢獻。
四、對京津冀民航的啟示
紐約新澤西港務局之所以運作成功，與其建立之初的規範性管理，和制度約束分不開。跨區域管理機構的權力行使與自律必須處於法律、法規層面的規範之下，否則，管理機構形同虛設，無法發揮其實質性功能。因此，筆者竊以為國家須專門制定法律，創新制度，敢於觸碰利益格局。全面深化改革的大幕已開啟，全面到什麼水平，深化到何種程度，都仰仗於最高領導層的決心和意志，而對於京津冀交通而言，改革能為相關法律制定、規定修改提供引導和支持，才是京津冀交通一體化成功的基礎。建立一個強有力、超然於地方與行業、集兩市一省的鐵路、公路、機場、港口功能於一體的領導機構，才能下好京津冀交通一體化的這盤棋，而京津冀三地民航機場協同發展只是京津冀協同發展的一個重要步驟與結果。（作者：首都機場集團管理學院，龔瑞清）
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