來源：金融界網站
作者： 任澤平
3月5日政府工作報告提出「堅持以中心城市引領城市群發展」。
4月8日，國家發改委發布《2019年新型城鎮化建設重點任務》，放開放寬落戶限制，大城市群都市圈受益。
12月15日，《求是》雜誌刊發習近平總書記的重要文章《推動形成優勢互補高質量發展的區域經濟布局》（全文附後），指出「我國經濟發展的空間結構正在發生深刻變化，中心城市和城市群正在成為承載發展要素的主要空間形式。我們必須適應新形勢，謀劃區域協調發展新思路。」。
長期以來，我們根據全球人口流動的基本趨勢和規律，倡導改變過去「控制大城市人口、積極發展中小城市和小城鎮、區域均衡發展」的小城鎮模式思路，建言獻策確立城市群都市圈的城市規劃和區域規劃戰略。
本文為任澤平博士2019年2月在中國發展高層論壇熱點前瞻論壇上的發言。
文 恆大研究院任澤平 熊柴 閆凱等
過去幾十年中國城市化模式長期存在爭論：小城鎮模式還是以大城市引領的都市圈城市群模式？從文件和實踐看，過去總的指導思想是：「控制大城市人口、積極發展中小城市和小城鎮、區域均衡發展」，即小城鎮模式的區域規劃和城市規劃思想長期主導，初衷是為了避免其他國家走過的城市化彎路，比如歐美的大城市病、拉美的貧民窟等問題，這是中國相當一部分學者和政策設計者的主張。聽起來好像非常理想，關起門來想好像也很合理，但實踐中卻嚴重脫離實際，與人口流動趨勢、發達國家城市化國際經驗、市場化配置資源等相違背，造成了一系列嚴重問題。
很多問題爭論不休，是因為看問題的視野不夠開闊，閉門造車，「差不多」就會「差很多」。當採取國際視角後，很多問題就會變得十分清楚。那麼，回應城市化模式爭論，需要研究清楚四個基本問題：世界各國人口流動的基本趨勢是什麼？人口流動的驅動因素是什麼？過去幾十年中國小城鎮化模式規劃思想造成了什麼影響？中國未來城市化模式：小城鎮化還是城市群都市圈？
一、世界各國人口流動的基本趨勢：都市圈化，城市的勝利。
我們採用近百年的跨國數據，涵蓋美國、英國、法國、德國、義大利、日本、韓國、印度、巴西、中國等不同類型國家，研究發現，除了德國等少數國家，絕大多數國家的人口都在持續向城市群、都市圈集聚，人口平均分布和區域均衡發展是個偽命題。發達國家城市化一般經歷兩個階段：從城鎮化到城市群都市圈，部分國家會在城市化後期出現郊區化，比如美國，但仍是都市圈內部的人口分布調整，而不會出現人口回流小城鎮甚至農村的整體現象。從聯合國公布的1950年以來全球數據看，越是能級高的都市圈人口增長越快，比如500萬人以上的都市圈，而越是能級低的城市人口增長越慢甚至淨流出，比如50萬人以下的小城市。從1983年以來中國人口的年均增速看：一二線、強三線增長，弱三線停滯，四線流出。從上百年全球人口流動的基本趨勢看，小城鎮化模式與經濟規律不符。
客觀講，發達國家城市化模式雖然存在諸多問題，但整體上是成功的，尊重了市場規律、優化了資源配置、促進了經濟增長、實現人的自由流動與發展，主張「小城鎮化模式」的學者和政策研究者試圖超越經濟規律、市場化原則和發達國家成功經驗，試圖通過採取行政措施人為阻礙人口自由流動、人民對城市文明的嚮往以及年輕人社會階層流動，是相當自負的。
二、人口流動的驅動因素和基本規律：人往高處走，人隨產業走。
全球和各國人口流動符合經濟-人口分布平衡法則：在完全的市場競爭和個體同質條件下，較高的人均收入將不斷吸引區外人口淨遷入，直至該地區人均收入與其他地區持平。（參見：2018年《中國人口大遷移》、2016年《控不住的人口：從國際經驗看北京上海等超大城市人口發展趨勢》、《人口遷移的國際規律與中國展望》）。2012年OECD248個城市功能區的經濟-人口比值的中位數為1.01，平均值為1.07。
由於規模效應、交易成本、物流成本等，大多數產業具有集聚效應，服務、高新技術、金融、製造等更明顯，人隨產業走，人口自然向城市群都市圈集聚，向經濟更發達、收入水平更高、更能提供就業機會的地區流動和集聚，尤其那些有才華有夢想的年輕人。無論是「中國夢」還是「美國夢」，核心是實現社會階層流動。
三、過去幾十年中國小城鎮化模式主導：人地分離，供求錯配。
長期以來，在「控制大城市人口、積極發展中小城市和小城鎮、區域均衡發展」的城鎮化思路指導下，人口向大都市圈集聚，但土地供給向三四線城市傾斜，人口城鎮化與土地城鎮化明顯背離。由此形成了人地分離、土地供需錯配，這是一線和部分熱點二線城市房價過高、三四線庫存過高的根源。
四、改變區域規劃的主導思想：儘快確立中國城市群都市圈的城市化模式。
2018年中國城鎮化率59.6％，未來還有較大空間。根據經濟規律和國際經驗，人往城市群都市圈流動的趨勢還遠遠沒有結束，到2030年2億新增城鎮人口的約80％將分布在19個城市群。
建議：
1、首先需要解決深層次認識問題。深刻認識城市群、都市圈比小城鎮更節約土地、更節約能源、更有活力、更有效率，更符合產業集聚和人口集聚的經濟社會發展規律。違背經濟規律必然受到懲罰，小城鎮化模式導致人地分離供求錯配、一二線高房價三四線高庫存、大城市公共運輸供給不足、城市建設用地供給不足、人的城鎮化落後於土地城鎮化、資源浪費、內需不振、區域分割等。
2、儘快改變「控制大城市人口、積極發展中小城市和小城鎮、區域均衡發展」的城鎮化思路，確立城市群都市圈的城市規劃和區域規劃戰略。小城鎮模式本質是採用行政手段固化人口、土地、技術、金融等要素流動，不利於優化資源配資，違背市場化改革方向，固化社會階層流動，本質是計劃經濟思路。確立城市群模式，需要一系列市場化改革，要促進人口、土地、技術等要素自由充分流動，推動農民工市民化，社保跨區域聯接流動，戶籍制度改革，跨省換地等。
3、大力實施人地掛鈎，實現供求平衡。推行新增常住人口與土地供應掛鈎，人口流入的城市群都市圈要加大建設用地供應，人口流出的區域要減少土地供應。這是再樸素不過的道理。
4、優化人口的空間分布，促進職住平衡。推進新增人口向新城集聚，並積極在新城布局相應產業，包括向新城疏解中心城部分功能及部分優質公共服務資源，減少交通擁堵。
5、進一步發展城市軌道交通，尤其在城市群都市圈。大力提高城市軌道交通路網密度，推進軌道交通系統制式多元化發展，改變當前以中心城為核心的放射型軌道交通體系為環狀「井」字形。
6、改善北京、上海等大城市人口調控政策，打造國際化大都市，增強城市活力。改變人口總量調控目標，保持相對開放的人口遷徙政策，吸引區外年輕人口。
任澤平，恆大集團首席經濟學家（副總裁級）、研究院院長。兼任首都金融智庫專家，全國工商聯智庫委員會委員，科技部國家高新區升級評審專家，中國新供給50人論壇成員，中國人民大學、中央財經大學、對外經貿大學、南開大學等兼職導師。中國人民大學經濟學博士，清華大學經濟管理學院博士後。曾先後擔任國務院發展研究中心宏觀部研究室副主任，國泰君安證券研究所董事總經理、首席宏觀分析師，方正證券首席經濟學家、研究所聯席所長。長期從事宏觀經濟、公共政策、房地產等研究。曾參與重大文件和改革方案起草，在國務院發展研究中心年度量化績效考核排名第四、第六。在《人民日報》、《經濟研究》等報刊發表文章百篇，出版專著譯著《宏觀經濟結構研究》（入選「當代經濟學文庫」）、《從奇蹟到成熟：韓國轉型經驗》、《大勢研判：經濟、政策與資本市場》、《房地產周期》《新周期：中國宏觀經濟理論與實戰》等。先後提出「新5％比舊8％好」、「5000點不是夢」、「改革牛」、「經濟L型」、「新周期」、「房地產長期看人口、中期看土地、短期看金融」等重要判斷，是中國金融市場上最具影響力的經濟學家之一。2015年帶領團隊在中國機構投資者的各大評選中，獲得宏觀第一大滿貫冠軍，獲得新財富四項大獎，為新財富最佳分析師評選歷史上獲此殊榮的第一人。
熊柴，恆大研究院院長助理、首席城市研究員。清華大學經濟學博士，中國社科院人口與勞動經濟研究所博士後，副研究員職稱。長期從事宏觀地產、區域和城市發展、人口、土地研究。曾任方正證券宏觀分析師，團隊獲新財富最佳分析師第三名。在主流報刊《經濟日報》、《經濟學動態》、《中國金融》等發表文章近30篇，合著《房地產周期》（人民出版社）。曾參與起草重要文件，多次參與撰寫高層內參並獲中央領導批示。主持一項國家社會科學基金，曾獲國家發改委十三五問計求策活動一等獎等省部級獎勵。
推動形成優勢互補高質量發展的區域經濟布局
本文為習近平總書記2019年8月26日在中央財經委員會第五次會議上的部分講話。
當前我國區域經濟發展出現一些新情況新問題，要研究在國內外發展環境變化中，現有區域政策哪些要堅持、哪些應調整。要面向第二個百年目標，作些戰略性考慮。
一、正確認識當前區域經濟發展新形勢
我國幅員遼闊、人口眾多，各地區自然資源稟賦差別之大在世界上是少有的，統籌區域發展從來都是一個重大問題。
新中國成立後，我國生產力布局經歷過幾次重大調整。「一五」時期，蘇聯援建的156項重點工程，有70％以上布局在北方，其中東北佔了54項。後來，毛澤東同志在《論十大關係》中提出正確處理沿海工業和內地工業的關係，20世紀60年代中期開展「三線」建設。改革開放以後，我們實施了設立經濟特區、開放沿海城市等一系列重大舉措。20世紀90年代中後期以來，我們在繼續鼓勵東部地區率先發展的同時，相繼作出實施西部大開發、振興東北地區等老工業基地、促進中部地區崛起等重大戰略決策。黨的十八大以來，黨中央提出了京津冀協同發展、長江經濟帶發展、共建「一帶一路」、粵港澳大灣區建設、長三角一體化發展等新的區域發展戰略。下一步，我們還要研究黃河流域生態保護和高質量發展問題。
當前，我國區域發展形勢是好的，同時出現了一些值得關注的新情況新問題。一是區域經濟發展分化態勢明顯。長三角、珠三角等地區已初步走上高質量發展軌道，一些北方省份增長放緩，全國經濟重心進一步南移。2018年，北方地區經濟總量佔全國的比重為38.5％，比2012年下降4.3個百分點。各板塊內部也出現明顯分化，有的省份內部也有分化現象。二是發展動力極化現象日益突出。經濟和人口向大城市及城市群集聚的趨勢比較明顯。北京、上海、廣州、深圳等特大城市發展優勢不斷增強，杭州、南京、武漢、鄭州、成都、西安等大城市發展勢頭較好，形成推動高質量發展的區域增長極。三是部分區域發展面臨較大困難。東北地區、西北地區發展相對滯後。2012年至2018年，東北地區經濟總量佔全國的比重從8.7％下降到6.2％，常住人口減少137萬，多數是年輕人和科技人才。一些城市特別是資源枯竭型城市、傳統工礦區城市發展活力不足。
總的來看，我國經濟發展的空間結構正在發生深刻變化，中心城市和城市群正在成為承載發展要素的主要空間形式。我們必須適應新形勢，謀劃區域協調發展新思路。
二、新形勢下促進區域協調發展的思路
新形勢下促進區域協調發展，總的思路是：按照客觀經濟規律調整完善區域政策體系，發揮各地區比較優勢，促進各類要素合理流動和高效集聚，增強創新發展動力，加快構建高質量發展的動力系統，增強中心城市和城市群等經濟發展優勢區域的經濟和人口承載能力，增強其他地區在保障糧食安全、生態安全、邊疆安全等方面的功能，形成優勢互補、高質量發展的區域經濟布局。
我國經濟由高速增長階段轉向高質量發展階段，對區域協調發展提出了新的要求。不能簡單要求各地區在經濟發展上達到同一水平，而是要根據各地區的條件，走合理分工、優化發展的路子。要形成幾個能夠帶動全國高質量發展的新動力源，特別是京津冀、長三角、珠三角三大地區，以及一些重要城市群。不平衡是普遍的，要在發展中促進相對平衡。這是區域協調發展的辯證法。
第一，尊重客觀規律。產業和人口向優勢區域集中，形成以城市群為主要形態的增長動力源，進而帶動經濟總體效率提升，這是經濟規律。要破除資源流動障礙，使市場在資源配置中起決定性作用，促進各類生產要素自由流動並向優勢地區集中，提高資源配置效率。當然，北京、上海等特大城市要根據資源條件和功能定位合理管控人口規模。
第二，發揮比較優勢。經濟發展條件好的地區要承載更多產業和人口，發揮價值創造作用。生態功能強的地區要得到有效保護，創造更多生態產品。要考慮國家安全因素，增強邊疆地區發展能力，使之有一定的人口和經濟支撐，以促進民族團結和邊疆穩定。
第三，完善空間治理。要完善和落實主體功能區戰略，細化主體功能區劃分，按照主體功能定位劃分政策單元，對重點開發地區、生態脆弱地區、能源資源地區等制定差異化政策，分類精準施策，推動形成主體功能約束有效、國土開發有序的空間發展格局。
第四，保障民生底線。區域協調發展的基本要求是實現基本公共服務均等化，基礎設施通達程度比較均衡。要完善土地、戶籍、轉移支付等配套政策，提高城市群承載能力，促進遷移人口穩定落戶。促進遷移人口落戶要克服形式主義，真抓實幹，保證遷得出、落得下。要確保承擔安全、生態等戰略功能的區域基本公共服務均等化。
三、促進區域協調發展的主要舉措
要從多方面健全區域協調發展新機制，抓緊實施有關政策措施。
第一，形成全國統一開放、競爭有序的商品和要素市場。要實施全國統一的市場準入負面清單制度，消除歧視性、隱蔽性的區域市場壁壘，打破行政性壟斷，堅決破除地方保護主義。除中央已有明確政策規定之外，全面放寬城市落戶條件，完善配套政策，打破阻礙勞動力流動的不合理壁壘，促進人力資源優化配置。要健全市場一體化發展機制，深化區域合作機制，加強區域間基礎設施、環保、產業等方面的合作。
第二，儘快實現養老保險全國統籌。養老保險全國統籌對維護全國統一大市場、促進企業間公平競爭和勞動力自由流動具有重要意義。要在確保2020年省級基金統收統支的基礎上，加快養老保險全國統籌進度，在全國範圍內實現制度統一和區域間互助共濟。
第三，改革土地管理制度。要加快改革土地管理制度，建設用地資源向中心城市和重點城市群傾斜。在國土空間規劃、農村土地確權頒證基本完成的前提下，城鄉建設用地供應指標使用應更多由省級政府統籌負責。要使優勢地區有更大發展空間。
第四，完善能源消費雙控制度。能源消費總量和強度雙控制度對節約能源資源、打好汙染防治攻堅戰發揮了積極作用。但是，目前有10多個省份提出難以完成「十三五」能耗總量指標。這個問題要認真研究，既要盡力而為，又要實事求是。對於能耗強度達標而發展較快的地區，能源消費總量控制要有適當彈性。
第五，全面建立生態補償制度。要健全區際利益補償機制，形成受益者付費、保護者得到合理補償的良性局面。要健全縱向生態補償機制，加大對森林、草原、溼地和重點生態功能區的轉移支付力度。要推廣新安江水環境補償試點經驗，鼓勵流域上下遊之間開展資金、產業、人才等多種補償。要建立健全市場化、多元化生態補償機制，在長江流域開展生態產品價值實現機制試點。
第六，完善財政轉移支付制度。要完善財政體制，合理確定中央支出佔整個支出的比重。要對重點生態功能區、農產品主產區、困難地區提供有效轉移支付。基本公共服務要同常住人口建立掛鈎機制，由常住地供給。要運用信息化手段建設便捷高效的公共服務平臺，方便全國範圍內人員流動。
四、關於推動東北全方位振興
東北地區是我國重要的工農業基地，維護國家國防安全、糧食安全、生態安全、能源安全、產業安全的戰略地位十分重要。黨的十八大以來，我先後到東北調研5次，2次召開專題座談會。下一步，特別是「十四五」時期，要有新的戰略性舉措，推動東北地區實現全面振興。
東北地區建設現代化經濟體系具備很好的基礎條件，全面振興不是把已經衰敗的產業和企業硬扶持起來，而是要有效整合資源，主動調整經濟結構，形成新的均衡發展的產業結構。要加強傳統製造業技術改造，善於揚長補短，發展新技術、新業態、新模式，培育健康養老、旅遊休閒、文化娛樂等新增長點。要促進資源枯竭地區轉型發展，加快培育接續替代產業，延長產業鏈條。要加大創新投入，為產業多元化發展提供新動力。
東北地區國有經濟比重較高，要以改革為突破口，加快國有企業改革，讓老企業煥發新活力。要打造對外開放新前沿，多吸引跨國企業到東北投資。開放方面國家可以給一些政策，但更重要的還是靠東北地區自己轉變觀念、大膽去闖。要加快轉變政府職能，大幅減少政府對資源的直接配置，強化事中事後監管，給市場發育創造條件。要支持和愛護本地和外來企業成長，弘揚優秀企業家精神。東北振興的關鍵是人才，要研究更具吸引力的措施，使瀋陽、大連、長春、哈爾濱等重要城市成為投資興業的熱土。要加強對領導幹部的正向激勵，樹立鮮明用人導向，讓敢擔當、善作為的幹部有舞臺、受褒獎。