當前新冠疫情在全世界擴散蔓延，產生巨大而且持久的國際經濟影響。全球航空業一時間近乎遭受毀滅性打擊，即使疫情過後民航旅客的出行需求和習慣也將發生極大改變，從而對航空業造成持續負面影響。我國政府和民航相關企業需科學、系統和長遠地出臺措施，協同並進，紓困與改革並行，充分「做好應對新型長期衰退的準備」①，才能最大限度保存行業的發展潛力和經濟社會功能，有效應對這場疫情引發的超大規模的多元「全球危機」②。
一、疫情對全球民航業的影響及他國救助政策分析
（一）疫情重創全球民航業，恢復預期較為悲觀
根據國際航協（IATA）2020年6月發布全球航空運輸業財務預期報告，「2020年全球航空公司將虧損843億美元，淨利潤率下降20.1％。收入預計只有4190億美元，比2019年8380億美元的收入下降50％。2021年收入或可增至5980億美元，虧損亦將減少至158億美元」。
此次災難不同以往，旅行需求同時受到旅行限制和經濟衰退的雙重衝擊，國際間移民、留學、商務（投資）、旅遊等主要客源貢獻大幅下降且回升緩慢。
（二）他國民航救助政策分析
很多國家已對航空業進行大規模援助，著力幫助航空企業改善現金流、渡過難關。譬如，美國提供貸款和員工薪資補貼，並提出政府可能預購機票；德國延遲稅收、國有入股；新加坡採取減費降負、財政補貼、增資擴股等等。其中，美國的救助政策最值得我們關注。
美國救助模式是直接撒錢，政府在市場中以裁判員身份直接根據民航企業規模進行580億美元的救助分配，以現金補助和低息貸款的形式，附帶救助條件，市場基本認可其公平性。但我國由於國有、混合、私營多種經濟並存的體制差異，加之市場不夠成熟，美國的救助模式並不適用。
而且由於美國兩黨黨爭在大選之年極端化的影響，美國針對疫情的整體經濟政策也只能做到「走一步看一步」的短期應對。美國此輪對航空業實施救助的期限只到2020年9月30日，僅能緩解美國航空業短期流動性枯竭，讓美國航空公司多撐3-6個月，且大量援助須後期償還，航空業面臨的中長期危機未能有效改善。雖然美國計劃7月底再推出進一步經濟救助政策，可能給予航空業更多的支持，但是考慮到美國經濟持續深度衰退，大多數航空公司可能最終仍無法避免大規模裁員並陷入破產程序。
二、疫情對我國民航業的影響及我國救助政策分析
（一）我國民航業恢復將晚於宏觀經濟恢復
2020年上半年全民航累計虧損740.7億元，其中大部分為航空公司虧損。鑑於航空公司是民航業中的最重要的經濟主體，且供應鏈條和業務鏈條涉及民航各類公司，航空公司的運營情況與民航其他公司具有聯動性和一致性。因此，本文主要以航空公司為切入點來分析民航業受疫情的影響並從航空公司的視角「透視」全行業的應對之策。
突然爆發的新冠疫情不僅導致我國民航業陷入短期流動性緊張、行業普遍嚴重虧損的當期困境，其所可能帶來的中遠期影響，疊加行業原本存在的結構失衡等「灰犀牛因素」，更蘊含著長期巨大的危機。
1. 差旅習慣變化可能引起中長期旅客出行總量下降
由於海外疫情蔓延，國際出行在相當一段時間內將繼續處於限制狀態，國際出行需求長期處於低位；國內出行由於疫情防控常態化的影響，出行手續較為繁瑣、目的地政策多變，政府和企業很多已廣泛採用並認可遠程辦公系統，用視頻和電話會議代替出差，這一趨勢大概率會持續成為新常態，國內長途旅行需求恢復將較為緩慢，預計中長期總體航空出行需求將出現階段性下降。
2. 旅客結構變化可能帶來中長期旅客收益單價下降
由於公/商務差旅減少，航空公司的旅客結構將發生變化，公/商務旅客比例明顯下降，休閒旅客比例上升。由於休閒旅客對價格的敏感性較高，考慮到疫情前已存在的高鐵「替代性競爭」，在經濟衰退、社會各主體預算緊縮的背景下，未來24個月即使國內旅客運輸量能恢復至疫情前水平，票價也將大幅下降。
3. 低客運收益疊加高運行成本將擠壓航空公司利潤
疫情防控常態化要求航班嚴控客座率拉低了收入；機艙更深度的清潔、更頻繁的相關消殺和檢查等防疫措施增加航空公司的運行成本，兩項結合削弱了航空公司的盈利能力，從而延緩其恢復速度。即便某家航空公司推出「現象級」爆款產品，如東航的「周末隨心飛」，也只是改變國內航空公司總收益這塊「蛋糕」的分配，並不改變「蛋糕」的大小。
可以預測，以上三大趨勢並不會隨著新冠疫苗研發成功後疫情得到有效控制而減弱或消失，因此會導致我國民航業的恢復將大大晚於宏觀經濟的恢復。2020-2022年全民航國內旅客運輸業務每年收入審慎樂觀地估計，最高只能達到危機前2019年的70%-80%。按此推算未來24-36個月，即使不考慮匯率影響並鎖定目前的油價和人工成本水平，全行業每年預計仍將虧損800-1000億人民幣（排除通脹因素），中國民航全行業出現嚴重的「流動性黑洞」幾乎已成定局。
（二）我國現有政府救助政策及航空公司自救措施分析
1.現有政府救助政策僅聚焦短期紓困
為了積極應對疫情衝擊，3月起民航局陸續出臺一系列政策措施為民航企業紓困減負，包括對執飛國際航班的中外航空公司和重大航空保障任務給予專項補貼，免徵航空公司民航發展基金，對受疫情影響較大的困難企業延長虧損結轉年限，對運輸飛機改裝安全類電子設備給予全額財政補助等一攬子16項政策。5月，民航業獲批1100億元低息優惠貸款，可用於企業補充流動資金。以上救助政策、措施形成合力，理論上能夠解決2020年年內主要民航企業的生存問題。
2.現有企業自救措施雖有當期成就，但只是推遲和加大了未來的「尾部風險」
疫情期間航空公司通過「客改貨」（即將客機飛機和航班改為貨運包機），及時抓住2—4月國內外對防疫物資的爆發式貨運需求的短時機遇，由此帶來數十億的利潤，部分改善了流動性。各大航企主要還是通過擴寬融資渠道，加大融資力度積極開展自救。疫情爆發一個月內，東航集團、東航股份以1.7%的低利率發行了170億元超短融債券（包含1期20億元疫情防控債）;4月28日東航又獲準公開發行不超過154億元的公司債（第一期20億元，票面利率2.39%）。南航方面則是先通過南航集團和上市公司連發9期債券融資124億元；6月南航又完成非公開發行A股127億元；7月11日南航公告關於公開發行A股可轉換公司債券160億元的申請材料已獲證監會受理。中國國航獲準公開發行不超過160億元的公司債券（已於4月17日發行第一期15億元，票面利率1.95%）。開源的同時，多家民航企業還採取降本增效、降薪不裁員等方式的「節流」措施，一定程度上延緩了企業的流動性危機。
3. 現有政府救助政策和企業自救措施的不足之處
1）未覆蓋行業全鏈條，需統籌最大化資源救助效率
現有自救和救助政策都大多面向航空公司，但即便航空公司能夠生存無憂，獨木亦難支。航信、航油、航材供應、飛機維修、飛機租賃、機場等產業鏈相關企業與航空公司共同構成了行業生態，任何一環節的企業倒閉或生產能力萎縮，都會制約航空公司的運營和增長。且各個企業難以在疫情的特殊情況下準確地預測需求和管理供給，導致生產運行中需求與供給的嚴重錯配，過程中的資源浪費加劇了全行業的「流動性危機」。生活常識告訴我們：假定食品供應量只能保證十個人七分飽，如果公平有效地分配食品，做到十個人七分飽最終十人都能活命；如果分配不公，則會出現七個人十分飽，三人餓死的「系統淨損失」悲劇。故政府應通過頂層設計，加大救助政策覆蓋面，加大計劃和協調的力度和有效性，使民航鏈條上下端各企業的供給能在生產運行中更精準匹配需求，減少浪費，讓有限的政府資源發揮最大的救助作用，救活儘可能多的企業，同時也避免行業某一環節成為「瓶頸」或「堵點」制約整個民航業的生產恢復能力。
2）企業規模和所有制差異影響融資能力，需改善融資平等性
在目前的融資環境下，企業的規模和所有制差異在資本市場上會帶來顯著的融資能力差異：大企業、國有企業易融資且融資成本低，小企業、民營企業難融資且融資成本高。政府應解決融資不平等的問題，否則小企業、民營企業短期流動性危機難以緩解，將直接帶來航空業的洗牌和兼併，由此造成「國進民退」的不公平結果並改變行業競爭格局。
3）未改變民航業長期流動性，需根本上調整行業結構
目前的救助政策和自救措施雖能夠實現年內的短期紓困，但並未改善民航企業在疫情中暴露出來的重資產、高負債、流動性差的問題，也並未破解航油、航信、機場地面服務壟斷帶來的高成本、低效能的行業發展瓶頸。政府救助政策應更大力度引導行業進行供給側結構性改革，改善和解決這些根本問題。
因此，需建立一套面向全行業、在政府指導下、市場化為主、系統規劃性更強的救助方案，高效緩解短期流動性問題，同時要貫徹習近平總書記5月23日政協會議講話精神，「在危機中育新機，於變局中開新局」，兼顧短期救助和推動行業供給側結構性改革，通過行業救助政策的引導，優化產業結構，保持全行業長期良性發展的動能和趨勢。
三、我國民航業中長期救助政策框架和建議
本文借鑑國際做法，結合中國實際情況，並考慮海外疫情擴散下外需萎縮和市場結構變化，以及疫情結束後可能的全球產業鏈調整，從頂層設計、全行業統籌的高度，理清了符合中國國情的民航業中長期救助思路和政策框架，並提出了相應的政策建議。
（一）行業救助的政策目標
民航救助的政策目標是：保主體，保就業，保能力。
救助航空相關企業等市場主體，避免其因流動性告急而裁員甚至破產；保證員工的工資收入，從而保障其在疫情期間的生活，尤其抗風險能力最弱的派遣制員工、臨時工、計時/計件工等；保護飛行員、飛機、機場等關鍵生產要素，維持疫情期間的基本生產及人員必要的培訓，保護全行業未來供給恢復能力。
（二）民航業中長期救助政策理論層面需關注的要點
1. 以財政政策支持為主，引導市場和企業有效運轉
目前由於疫情，要素和資源的價格信號失靈導致市場無法有效運作。短期貸款不足以有效應對企業面臨的中長期流動性危機，「財政政策應當發揮更大的而且常常是主導性的作用」③。2020年兩會政府工作報告明確提出，「今年積極的財政政策要更加積極有為」。政府需通過減稅降費、減租降息、援企注資、發行長期低息的專項債和特別國債和提高赤字率等積極財政政策來引導市場和企業，並輔以存款準備金率調整、回購/逆回購、對金融機構貸款等寬鬆貨幣政策，以恢復市場資源化重組維持企業有效運轉。
2. 以創新利用金融工具為先，鼓勵企業自願參與
政府應鼓勵企業充分利用金融工具，將存量資產轉變成標準化投資產品，從大眾金融市場進行融資，在境內/外發行。在全球低利率甚至負利率市場環境中，我國民航業的標準化投資產品在海外市場將受到歡迎。尤其人民銀行、外匯局於5月7日發布《境外機構投資者境內證券期貨投資資金管理規定》取消境外投資者額度限制，6月18日人民銀行黨委書記、銀保監會主席郭樹清在第十二屆陸家嘴論壇上宣布「允許境外專業機構發起設立控股理財公司」後，普遍預計外資將進一步增配中國資本市場的金融產品投資。
利用金融工具向大眾融資是雙贏的救助方式。對於企業，此類救助政策具有靈活性，企業可自願選擇參加與否及參加比例；且通過金融市場把短期債務長期化，再通過財政貼息、央行再貸款支持等方式的政府救助將利率成本降到最低（如央行再貸款利率稍高於1%），減少疫後企業的發展負擔。對於大眾投資者，則能在低利率、通貨膨脹的預期下，有更多的「金融產品供給」可供選擇，藉以實現財產的保值和增值。
3. 以救助資金進入實體產業和產業自救為要，確保政策設計到位
設計政策時應充分考慮末端經濟主體的利己行為模式，儘量保證救助資金專款專用，實實在在用於民航自救。避免「大水漫灌」，造成救助資金流入房地產、金融等虛擬經濟領域或脫離主業的其他業務領域，浪費有限的政府救助資源並帶來通貨膨脹、資產泡沫、實體經濟「失血」等不良經濟影響。
4. 救助政策應做到「所有制中立」和「企業規模中立」
5月18日公布的《中共中央國務院關於新時代加快完善社會主義市場經濟體制的意見》中明確，堅持公有制為主體、多種所有制經濟共同發展，增強微觀主體活力。目前民航業國有經濟、民營經濟、股份制經濟等多種所有制共存，大中小微企業規模同在，需儘量平等地對待民營經濟，避免因為政府資源分配導致行業競爭格局的大規模變化，尤其是「國進民退」現象。
5. 救助政策應充分考慮未來可能情況和提前布局，並有退出機制設計
救助政策框架應具有彈性和適應性，根據對未來的不同可能情況（如悲觀預測、中性預測、樂觀預測、極端預測等），提前設計多套相應的政策組合，以應用於不同的現實發展。避免救助政策公布後，因政策框架不合理、不周全而臨時變更，引起公平性、全面性等問題，進而影響最終行業救助效果。同時，理想狀態下，政府救助政策應包含完善的市場化退出或撤回政策設計。在市場情況好轉後，恢復市場的良性公平競爭。
6. 救助政策應引導企業不斷調整優化經營模式
救助政策應引導企業優化資產負債表，調整產業結構，從根本上緩解企業的流動性危機。此次疫情救助目標不僅僅是「止血救急」解決企業當前乃至中長期的流動性危機，也應藉此契機提升民航企業的運營能力，增強我國民航業的國際競爭能力。目前航空公司、機場都是重資產、高負債企業，如航空公司的流動資金大多僅能維持數月的經營，日常流動性脆弱，需對其嚴重失衡的資產負債表進行調整和修復，降低負債率，讓企業維持運營。而航油、航信、地面服務等由於其在國內處於壟斷地位，缺乏提升生產效率和服務質量的動力，也需適度引入競爭，變革生產供給模式。
綜上，筆者認為我國民航救助的整體思路應該是：「既要立足困難幫助企業，滿足其24-36個月的紓困需求，又要在維護經濟發展和社會穩定大局的前提下積極推動行業供給側結構性改革，依靠改革激發市場主體活力、創新驅動、增強行業發展新動能，從而實現多重政策目標，最終幫助民航業化危為機，推動行業實現高質量發展。」
四、我國民航行業救助後續政策的構建框架
本文以疫情影響中長期、極端的情況為假設條件，設計未來24—36個月的民航救助政策框架，從需求側和供給側兩方面進行了救助政策細化設計，並提出相應的措施建議。
需求側方面，建議未來政府可根據疫情發展分階段鼓勵航空出行需求。如向居民發放專項旅遊消費券，提高居民消費意願和能力，帶動旅遊、探親等相關需求；通過政府引導或者政府採購，調動政/商務旅客的出行需求，助力國內航空市場的回暖。但是考慮到當前「經濟衰退（本身就）成為目前應對新冠疫情的一項公共衛生措施。我們所採取的所有措施，或者阻礙了人們工作，從而加劇了供應端的衰退，或者阻礙了消費，從而加劇了需求端的衰退」④。而且這種因疫情導致社會「休克」而帶來的經濟衰退將會一直持續，直到新冠疫苗研製成功，出現有效藥物和治療方案，或檢測和追蹤隔離感染者及其密切接觸者的公共衛生防疫措施升級，最終能夠有效管控疫情。顯然在當前疫情防控常態化的階段，需求側的刺激政策效果可以預料會被上述因素大幅抵消和局限，過多的討論需求側的刺激政策還為時過早，所以本文將以供給側為重點展開民航行業救助政策的討論。
供給側方面，建議政府聚焦航空公司，從航空公司視角來「透視」全行業，統籌考慮我國航空業全鏈條各主體的救助需求，以「保主體、保就業、保能力」為重點目標，滿足企業中長期（24-36個月）紓困需求的同時，幫助行業確保「保產業鏈、供應鏈穩定」，以及推動行業結構性改革，適應數字經濟的發展趨勢。鑑於航空公司作為航空產業的龍頭企業，其財務報表基本涵蓋行業全鏈條，所以我們聚焦其財務報表的五大成本項，即燃油成本、人工成本、飛機等資產擁有成本、機場使用成本，以及IT信息系統投資，即可涵蓋論及對中航油、航空公司、機場、中航信、航材供應、飛機維修及飛機租賃公司等民航企業統籌出臺的救助政策。具體闡述如下。
（一）燃油成本方面：出臺有針對性的進一步減稅降費政策，同時建立全球航油招標購買機制
由於油價處於低位且運輸量萎縮，中航油在中短期面臨業務大幅下降的流動性困難，但其作為國內航空油料唯一供應商的行業壟斷地位無可替代，建議財政部和稅務局出臺針對性進一步減稅降費政策，中航油再輔以市場化融資階段性補充流動性，即可渡過難關。如向銀行申請長期低息貸款；增資擴股，打開企業治理結構，允許其他投資者及養老金等進入持股；在國內和國際市場發債，尤其在香港、美國等低利率市場發行美元債。
但也正由於中航油的行業壟斷地位，長期以來，航油進銷差價畸高、地區差異大，國內與國外航空企業單位航油成本差異巨大，大大增加我國航空公司的運營壓力，嚴重影響我國民航業的長遠國際競爭力。「2018年我國航空企業較美國航空企業多支付航油成本 366 億元，是當年我國全部航空企業利潤的1.46 倍」⑤，因此，亟需進行改革，構建更適合當前市場供需狀況的航油價格形成與監管機制。
建議政府統一國內進銷差價基準價，消除國內各地區間航油價格差異；建立全球航油招標購買機制，既能豐富國內供油企業進油渠道，從源頭上推進航油價格與國際油價真正接軌，又能驅動國內航油生產商改進生產技術與工藝，提高航油品質與生產效率。
（二）人工成本方面：延續工資優惠政策，發放僱員補貼，市場化改革飛行員運營
建議財政部和人社部延續五險一金及個人所得稅的相關優惠政策至少24個月，並對航空企業的一線生產單元按在職人數進行員工工資的僱員補貼，以企業不裁員和保持基本生產為救助條件，以保障航空業員工的就業，包括派遣制員工、臨時工、計時/計件工等。
其中，飛行員作為可市場化運作的戰略資源，建議政府統一確定其工資標準，由飛行員協會牽頭設立專門的飛行人員管理公司進行市場化運營。政府需修改相關現有法律法規及監管機制，如CCAR–121部、61部等規章，做到改革於法有據，並相應修定飛行員管理規定。由「飛行員管理公司」在大眾金融市場融資，向航空公司收購飛行員合約並負責飛行員工資，然後按需反租給航空公司。航空公司在轉讓飛行員合約的同時籤訂疫情期間及結束後的租賃協議及回購協議（見圖1）。
國內航空公司自願決定是否參與此救助以及參與程度。疫情結束後，政府放開牌照限制、賣出持有股份，逐漸退出。
圖1 飛行員市場化運營邏輯示意
*ABN即資產支持票據（asset-backed medium-term notes），是非金融企業在銀行間債券市場發行的，由基礎資產所產生的現金流作為還款支持的，約定在一定期限內還本付息的債務融資工具。
*SPV即特殊目的機構/公司（special purpose vehicle），通常指僅為特定、專向目的而設立的法律實體。在資產證券化過程中，使用SPV作為載體，購買、包裝資產並以此為基礎發行資產支持型證券（ABS），向國內外投資者融資。
此番操作有四個好處：一是可減少政府救助金額，航空公司快速獲得飛行員合約轉讓費以補充日常運營資金；二是按需租賃為航空公司節約飛行員人力成本，減少日常資金壓力；三是飛行員集中管理和培訓，有利於其維持技術能力，有助於專業化管理，實現規模效應及共享經濟，並避免惡性競爭；四是參與的航空公司以同樣的條件按份額享受大眾市場融資，不受其規模和所有制影響。
（三）飛機等資產擁有成本方面：成立行業級飛機管理公司和拆機公司，市場化改革飛機運營
1.成立飛機管理公司，專業化運營飛機租賃
航空公司大約70%的飛機是通過經營性租賃和融資租賃獲得，若航空公司財務長期持續惡化，將無法按時繳納租金，導致飛機資產成為呆/壞帳，最終導致飛機租賃公司破產。
1998年亞洲金融危機後，財政部主導成立信達、華融、長城和東方四家資產管理公司，收購和處置四大國有商業銀行大量壞帳資產、為銀行上市鋪平道路的經驗。借鑑這一成功經驗，建議政府（財政部和民航局）針對航空業成立專門的資產管理公司，向航空公司和飛機租賃公司收購飛機協議（航空公司擁有的相關物業和土地等其他固定資產也可按此模式運營），然後按需反租給航空公司，轉讓的同時籤訂租賃協議及回購協議。資產管理公司在大眾金融市場快速融資，在國內發行人民幣固定收益類產品，或在低利率海外市場發行美元債，為航空公司和飛機租賃公司快速注入流動性，緩解疫情帶來的資金壓力（見圖2）。
國內航空公司自願決定是否參與此救助以及參與程度。疫情結束後，政府放開牌照限制、賣出持有股份，逐漸退出。
圖2 飛機資產市場化運營邏輯示意
此番操作有五點好處：一是航空公司輕資產化，節約飛機管理運營的費用和精力，能專注於產品和服務的提升，同時降低負債率，利於未來的流動性；二是打包成標準化資產，從資本市場融資時可規避不同企業規模和所有制差異的影響，避免國進民退問題；三是資產管理公司收購國內飛機協議壞帳，減少了中國飛機租賃企業的全球客戶違約數量和比例，相當於政府出手救助了飛機租賃企業，提升了他們的全球競爭力；四是飛機運營更專業化、更具規模效應，既保障了總供給能力，又能及時根據市場需求調節供給，有效匹配行業供給與需求；五是單獨設立資產管理公司，未來若經濟趨於復甦將有利於其從全球市場開展公開融資，若經濟加劇衰退也將有利於政府進一步對其加大直接援助的力度。
2. 飛機管理公司以美元收購飛機協議，降低航空公司匯率風險
由於我國航空公司向國外購買飛機及相關航材是以美元支付，而海外機票收入受疫情影響大幅下降，外匯成本結構與收入結構的不匹配加劇，放大了航空公司美元負債的匯率風險。尤其在當前中美貿易戰背景下，人民幣對美元匯率可能會出現寬幅劇烈波動，將嚴重影響航空公司的經營業績，阻礙航空公司疫後的生產恢復和改革發展。因此，建議資產管理公司以美元收購航空公司的飛機協議（見圖3）。
圖3 飛機管理公司美元資產運作邏輯示意
可引入擁有大量美元資產、美元資金並善於經營的主體，如中央匯金公司，以美元入股成為飛機管理公司的股東，或以美元投資飛機管理公司發行的投資產品。此部分美元資產用於購買航空公司的飛機協議，航空公司用此部分美元償還美元負債、收窄匯率風險敞口。疫情結束後，此運營模式也可繼續留存，幫助航空公司在獲取飛機時直接屏蔽匯率風險，並有效利用各板塊的專業化優勢。
3. 成立專業拆機、拆件公司，保障航材供應穩定
飛機維護的航材供應對我國民航業的持續運轉至關重要，尤其在中美貿易戰的情形下，需提前謀劃中美關係嚴重惡化、中美間航材供應鏈斷裂的預案。由於疫情影響，全球將有大量老舊飛機加速退役，其拆解後的二手零件可作為現役飛機的備件來源，有效滿足現役飛機的航材需求。這是一個不受制於人、經濟實惠的航材供給保障方案，能減少航空公司當期採購航材的現金流出金額，但拆換件將增加老舊飛機殘值損失風險，由此帶來的高額利潤減記可能讓航空公司財務上難以承受。
因此建議政府統籌布局，發布相關適航標準、規章、檢測認證體系，為拆換件取得原廠合作和認證協議。並成立行業級拆機、拆件公司，與有資質能力的外企開展合資合作，從全球收購老舊飛機，進行專業化拆解、修復、檢測、掛籤，重新投入航材市場，進一步加大民航業的航材共享。在確保安全第一前提下，為現役飛機多增一層持續運營的保障，同時抓住全球大量飛機集中退役隱含的產業機遇。
（四）機場使用成本方面：引入市場競爭，規範起降服務成本；成立行業級機場運營管理公司，市場化改革飛行區運營
疫情之前我國航空公司已面臨機場起降服務成本大幅上漲的窘境。由於各機場地面服務公司實際上的單邊壟斷地位，導致《關於印發民用機場收費標準調整方案的通知》（民航〔2017〕18 號）缺乏實行市場調節價的市場基礎與競爭條件，反而極大助長了國內機場、地服公司的逐利性。「過去兩年，我國航空企業單航班的航空性收費、非航空性收費分別上漲 7.2%、19.21%。2018 年我國航空企業僅在起降服務成本方面就比美國航空企業多支付23.47億元，相當於我國航空企業當年利潤的9.38%。隨著原有協議陸續到期，較多機場提高協議價格，部分項目甚至比原價格高出 20 倍左右。」⑥建議加強監管，約束機場在傳統收費項目上的漲價行為；並適度引入市場競爭，擴寬行業準入，打破機場顯在和潛在的壟斷與限制，可借鑑國外非航空性業務經營牌照管理經驗。
而機場目前主要是面臨現金流困難，其中上市機場普遍負債率不高，其他機場相對負債率較高、資產證券化比例較低。若將機場視為特殊的「功能性地產」，我們完全可以參照房地產行業REITs模式（Real Estate Investment Trust，房地產信託投資基金），將其未來收益證券化來募集資金解決機場業的現金流問題。建議財政部對中小機場進行飛行區資產市場化改革，大型機場可自願加入；同時在稅收政策上給予一定支持，減免2年的流轉稅（增值稅、房產稅等）和所得稅，幫助大型機場維持現金流。
圖4 機場飛行區市場化運營邏輯示意
政府允許成立行業級機場運營管理公司負責飛行區運營，設立公募基金，結合相關「新基建」建設規劃從大眾金融市場進行融資，全國範圍收購機場飛行區相關的所有業務及資產，包括機場內原屬中航油的航油基礎設施，確保機場服務能力的同時優化運營。此模式下，機場獲取轉讓費以補充日常運營資金，轉讓的同時可籤訂機場回購協議（見圖4）。
由於飛行區的標準化程度最高，金融運作容易且成熟，且能排除機場所有者的影響，此番操作有四點優勢：一是大大降低所需政府直接救助金額；二是剝離中航油對供油基礎設施的所有權，打破其通過壟斷供油基礎設施強化自身絕對供應地位的格局，為引入競爭，降低航油供應成本掃清障礙；三是節約機場內部管理的費用和精力，讓機場專注於產品和服務的提升；四是促進機場飛行區專業化投資和運營、實現標準化管理、集約化生產，產生規模效應。
此外，建議將民航發展基金的結餘部分直接注資給行業級機場運營管理公司，用於收購機場飛行區，使這部分資金對行業發展的效用最大化。
（五）IT信息系統投資及配套政策優化改革方面：實現數位化轉型，適應新經濟發展
數位化轉型既是貫徹黨和國家有關創新發展的政治要求，也是全國人民打贏這場疫情防控總體戰、阻擊戰帶給我們的經驗和啟示。體制優勢加上數位化技術能力是中國此次抗疫的重要成功經驗。全社會層面，數位技術極大改變未來的消費需求和消費場景。或者說，新冠疫情某種意義上已永久地關上了民航舊時代的「門」，但是它也迫使我們必須去推開民航數字經濟時代的「創新之窗」。
因此除上述四點針對全行業中長期流動性危機的破解之舉外，政府還需同步出臺系統性政策鼓勵和幫助企業創新求變，與時俱進，完成數位化轉型。正如清華大學公共管理學院院長江小涓4月11日論及「後疫情時代的數字經濟」時所強調的，「在新一輪數字經濟發展過程中，市場是基礎性力量，政府和企業要各歸其位，產生合力，促使數字經濟能夠健康發展。」「除了數字經濟發展之外，數位技術治理也是一個突出問題，需要政府完善治理措施。」
基於此，我們建議政府出臺以下政策。
(1)出臺鼓勵民航企業IT信息系統投資以及發展數字經濟的財務、投融資、稅收等激勵政策。
(2)支持各航空公司重新與中航信談判籤署新的商務服務協議，明確業務邊界，釐清各方的權利和責任義務關係。如必要，可市場化推動中航信股權層面的戰略重組，改革管理體制，適應數字經濟時代創新發展的需要。
(3)出臺系統性的創新鼓勵政策，適應和鼓勵「大眾創業，萬眾創新」的後疫情時代。「官（政府）、產（產業主體或生產者）、融（金融機構）、學（學校/學院）、研（研究/研發機構/研發者）、用（使用方/用戶/應用）、介（中介服務機構）」系統協同，全面合作，鼓勵支持各種創新，激發全民航創新動能，並創造更多的中小微企業就業機會。
(4)加快旅客數據和隱私保護方面的立法進程，打牢民航業數字經濟發展的法律基礎。
推行上述政策措施將有助於增強我國民航企業適應數字經濟時代的能力，提升我國民航產業未來的「生存」質量和全球競爭力。
受全球疫情衝擊，世界經濟嚴重衰退，國際貿易投資萎縮，旅客出行意願陡降，產業鏈供應鏈循環受阻，中國民航業承受疫情的沉重打擊和疫後的持續負面影響。隨著國內復工復產，國內航空運輸雖逐漸復甦，但民航業仍亟需政府加緊協調推動各方圍繞行業中長期的困難與危機出臺系統性救助措施與政策。這些政策措施的要點包括：通過延續工資優惠政策、增發僱員補貼來穩定就業，維護和保持我們作為全球第二大民航運輸大國的能力。通過市場化改革來大幅消減行業結構性成本，分別成立行業級專業管理公司市場化運營飛行員、飛機資產、機場飛行區等要素資產；規範機場起降服務；加大地面服務競爭；建立全球航油招標購買機制，改革航油供給市場。鼓勵IT信息系統投資及配套政策優化改革，加快民航企業數位化轉型，並適應未來的旅客需求結構變化和新經濟的發展趨勢。紓困與改革並行，有效應對航空旅行需求在未來24—36個月內難以恢復到危機前水平的預測共識。同時也充分總結此次疫情的經驗教訓，建立起民航業應急救助產業政策的預案框架，更好地應對日後可能發生的其它大規模危機。
總之，當前民航業要立足中長期困難，堅決貫徹黨中央「六保、六穩」的經濟政策方針，以「保主體、保就業、保能力」為重點快速實施系統性的行業救助政策。危難當頭對企業施以援手的同時，政府要引導全行業通過全面深化改革，創新驅動，增強行業發展內生動力，推進民航治理體系和治理能力現代化，實現我國民航業的高質量發展。
註：
① 參閱：中國社會科學院學部委員、國家金融與發展實驗室理事長李揚 2020年4月10日《做好應對新型長期衰退的準備》專題演講。
②參閱：中國國際經濟交流中心總經濟師陳文玲2020年4月12日 央視財經新媒體《戰役後新機遇》專訪。
③④引自2020年4月10日李揚 《做好應對新型長期衰退的準備》專題演講。
⑤⑥引自中國民用航空局清算中心趙樹龍《關於民航降成本工作的幾點思考》一文。
原標題：《「絕地」五策 | 從航空公司視角「透視」中國民航業新冠疫情救助政策及措施建議》
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