9月22日，由江蘇省檢察院、檢察日報社主辦，鹽城市檢察院承辦的2020黃（渤）海溼地公益保護檢察研討會在江蘇省鹽城市召開。與會人員圍繞溼地生態環境保護和區域檢察治理、檢察公益保護和環境問題治理等專題進行了深入探討，現摘要刊發部分觀點，敬請關注。
推進公益保護檢察工作幾點思考
世界自然保護聯盟總裁兼理事會主席
黃海溼地研究院榮譽院長
章新勝
當前國際力量對比、國際格局和國際體系正在發生深刻的調整。世界經濟重心正在加快「自西向東」位移；新一輪科技革命和產業變革正在重塑世界；新興市場國家和發展中國家國際影響力不斷增強，國際力量對比更趨均衡；全球治理的話語權越來越向發展中國家傾斜。這些變化背後最根本的動因是什麼？是我們賴以生存的地球無法再維持現有的生態系統。西方引領的生產方式、消費模式、交通出行方式等等，已難以為繼。人類正在面臨十字路口的選擇，地球正在孕育一個新的文明形態。
而生態文明，就是在大危機中孕育、逐漸呈現在地平線之上的新文明形態。生態文明是重大的人類社會文明形態的轉型和升級，最終將逐步轉型為生命共同體和命運共同體的新時代。人類終將走向生態覺醒之路。
這次新冠肺炎疫情，凸顯了破壞自然生態對社會、經濟和人類福祉的影響，以及社會、經濟和人類福祉三者間脆弱的聯繫。只有認識到健康的生態系統與人類健康福祉無法分割，是「同一個健康」方針的核心，才能由生命共同體的科學理念升華為人類命運共同體的政治理念。
我們正處於復工復產的「新常態」。疫情和世界的後疫情變化，倒逼我們發展範式、生產方式和消費模式的轉型，必須從根本上推動可持續發展與綠色崛起，探索出綠水青山就是金山銀山的轉型復興之路。因為，沒有健康的地球生態系統，就沒有人類的健康。破壞了地球的生態系統和生物多樣性，人類將永無寧日。
面對這百年未遇的國際變局，在推進國家現代治理體系與治理能力建設的進程中，對檢察工作的生態覺醒、引領及擔當精神有如下幾點思考：
一是切實鞏固、加強和發揮好黃（渤）海溼地檢察保護聯盟作用，加強跨區域協作與聯合行動，打造檢察協作的「集團軍」。黃（渤）海溼地檢察保護聯盟的建立，是中國黃（渤）海溼地保護事業的重要裡程碑，也是生態文明理念下中國檢察事業務實保護中國和全球生態系統和生物多樣性、推進可持續發展的重要裡程碑。發揮好這個聯盟的平臺、網絡、互學互補互促互鑑的重要作用，需要地方檢察聯盟建立的聯合行動，橫向聯通，縱向聯動，形成治理合力，共建共享，合作共贏。
二是深化國際合作，在國際舞臺上，以中國檢察實踐講好我國生態文明理念，培養全球化視野下工作能力建設和檢察人才的「排頭兵」和「特種兵」。目前，全球治理體系深刻重塑，國際格局正在加速演變，需要以生態外交這一國際重要平臺和橋梁作為國際合作新空間拓展的重要載體。攜手保護自然生態，推進全球生態文明建設與可持續發展，推動生命共同體與命運共同體建設，是我們拓展生態外交的重要歷史機遇。在中國新時代背景下，用開放的視野和姿態，推動檢察事業的現代治理體系的形成和能力建設，既是檢察機關履行法律監督職能的內在需要，也是檢察事業服務於我國走向世界、科學發展的必然選擇。
三是科學引導，充分激發社會公益組織與志願者活力，打造公益保護陣線的「同盟軍」。生態文明建設功在當代、利在千秋。動員工會、青年團、婦聯、教育科研機構、民間團體、媒體、企業各利益關聯方廣泛參與作貢獻，可以形成社會共同監督機制。目前，我國生態環境領域有廣泛的社會組織團體與志願者，對公益保護事業具有專業化背景和熱情，並具有廣泛的國際合作網絡，需要科學引導。
四是勇於擔當新使命，打造一支新時代檢察監督能力現代化的「鐵軍」。2018年5月，習近平總書記在全國生態環境保護大會上強調，要建設一支政治強、本領高、作風硬、敢擔當，特別能吃苦、特別能戰鬥、特別能奉獻的生態環境保護鐵軍。2019年5月，最高檢黨組書記、檢察長張軍在最高檢黨組會上要求，要打造「四個鐵一般」的檢察鐵軍，履行好黨和人民賦予的崇高政治責任和神聖職責使命。
公益訴訟檢察與生態文明建設
江蘇省檢察院檢察長
劉華
近年來，江蘇檢察機關認真學習習近平總書記關於建設美麗中國的指示，積極落實中央和省委、最高檢關於生態環境保護的部署要求，全面履行公益訴訟檢察職能，通過查辦各類汙染環境破壞資源的案件，助力美麗鄉村的建設。
在最高檢的指導下，根據江蘇水系發達的特點，江蘇檢察機關特別注重水的生態與環境司法保護。開展了守護長江的行動，沿江八市檢察機關建立了長江生態環境資源保護檢察協作平臺；開展了守護大運河的活動，沿運河八市檢察機關成立了大運河檢察保護部門，辦理了一系列案件，探索了補植復綠、增殖放流、勞務代償、技改投入等多種公益修復的方式。通過訴前檢察建議，推動了非法小碼頭佔用溼地的船廠拆除整治。
2019年，位於鹽城的中國黃（渤）海候鳥棲息地（第一期）被聯合國教科文組織列為世界遺產名錄。這是我國第一塊、全球第二塊潮間帶溼地的世界遺產，填補了我國濱海溼地類型世界自然遺產空白。鹽城的申遺成功意義重大，江蘇檢察機關積極行動，鹽城市檢察機關開展了守護黃（渤）海溼地生態檢察的專項行動。鹽城、揚州、淮安檢察機關也聯合會籤了《關於加強九龍口溼地檢察公益保護的協作意見》。
在探索中我們發現，江蘇的溼地面積居於全國第6位，濱海溼地的面積位於全國首位，對溼地的司法保護，需要研究解決的問題還有很多，黃（渤）海溼地濱海溼地保護更是涉及沿岸的6個省15個城市。顯然，溼地保護是一項系統工程。召開這次會議就是要集思廣益，共話溼地保護的各種問題。也借這次會議學習其他省份檢察保護經驗，聽取專家學者的專業意見，釐清溼地保護的重點問題。
江蘇檢察機關將以這次研討為契機，緊緊圍繞省委省政府關於深入推進美麗江蘇建設的意見，進一步深化對生態環境公益保護的相關理論問題的研究，以理論成果助推辦案質效提升，推動環境公益訴訟工作高質量專業化發展，為全面建成生態良好、生活宜居、社會文明、綠色發展、文化繁榮的美麗中國江蘇典範貢獻更多更優的檢察力量。
河海共治 山青水綠
遼寧省檢察院副檢察長
柳忠清
近年來，遼寧檢察機關緊緊圍繞全省工作大局，以水環境治理為切入點，持續推進水環境保護公益訴訟檢察工作，為綠水青山建設貢獻檢察力量。
主動擔當，陸海統籌，全力助推水環境質量提升。2018年8月以來，遼寧檢察機關把最高檢組織開展的「守護海洋」專項監督活動和以提高全省水環境質量為核心的水環境保護公益訴訟專項行動結合起來，堅持全省聯動、陸海統籌、河海共治。2019年，渤海遼寧段近岸海域優良水質比例85.17%，比2018年提升5.17個百分點，已達到2020年綜合治理攻堅目標。
問題導向，河海共治，高質高效辦理涉水公益訴訟案件。2019年一季度，遼河流域50個國考斷面中，15個為劣Ⅴ類，是全國水質達標嚴重滯後的兩個省份之一。為助力問題解決，遼寧檢察機關就沿海和入海河流沿岸可能存在的汙染排放源開展地毯式摸排。僅2019年就立案辦理涉水行政公益訴訟案件381件，發出訴前檢察建議360件，督促行政機關依法履職，清理河岸海岸垃圾固體廢棄物7914噸，封堵排汙口19個，整治關停違法企業、養殖場21個，拆除違建房屋36棟，整治入海河道123公裡，治理水域1032畝，督促整改違法圍填海64公頃。
跨省協作，區域聯動，實現上下遊、左右岸同頻共振。2018年10月，遼寧省院與內蒙古、吉林兩省區院共同籤署了《關於加強遼河流域水資源保護檢察監督工作的協作意見》，建立了遼河全流域檢察監督協作機制。2019年2月，遼寧省院與共同環渤海而居的河北、天津、山東三省市院共同籤署了《關於建立環渤海生態環境保護公益訴訟協作工作機制的意見》，形成了渤海生態環境保護合力。
溼地公益，多向監督，全方位立體保護「地球之腎」。如大連旅順口區院督促拆除老鐵山國家級自然保護區核心區域一處5000多平方米的違法違規建設項目，並在保護區設立了全省首個國家級自然保護區檢察工作站。盤錦市縣兩級院聚焦遼河口溼地灘涂「退養還溼」工作，推動近海和溼地生態環境的有效修復。
聚力創新辦案機制
山東省檢察院副檢察長
王效彤
溼地是重要的自然生態系統，溼地保護是生態文明建設的重要內容。去年以來，山東檢察機關轉變監督理念，調整辦案思路，加大辦案力度，共辦理涉海洋溼地領域公益訴訟案件57件，其中訴前程序案件44件，提起訴訟案件13件，督促收繳行政罰款1355萬元，追繳生態資源修復費433萬元，增殖放流魚苗60萬尾。
聚力提升辦案質效，主動服務綠色發展。全省檢察機關對海洋溼地生態保護高度重視，主動履職，積極作為，在服務保障黃河三角洲自然生態保護方面做出新成績新樣板。如東營市墾利區院針對生活汙水未經處理直接排入河道造成環境汙染的情形，向當地管委會發出檢察建議，督促其依法履職。管委會收到檢察建議後，高度重視，經調研論證後啟動了汙水處理廠建設項目，解決了困擾當地政府和群眾多年的汙水直排問題。
聚力優化監督環境，凝聚公益保護合力。一是積極爭取重視支持。主動向黨委、人大、政府匯報公益訴訟檢察工作，聽取並落實相關意見建議。二是大力強化協作配合。如省院與省生態環境廳共建環境檢測聯合實驗室，為生態環境公益訴訟提供技術支持。三是著力強化社會參與。邀請人大代表、行政機關等旁聽生態環境民事公益訴訟案件庭審，製作公益訴訟專題宣傳片，用心用力講好公益訴訟檢察故事，凝聚公益保護最大共識。
聚力創新辦案機制，築牢公益保障基礎。一是健全辦案規範機制。省院針對辦案工作中存在的問題，在充分調研論證的基礎上，制定《關於進一步明確行政公益訴訟案件中行政機關依法履行職責評判標準的指導意見》等規範性文件，為全省辦案提供參考。二是探索一體化辦案機制。推進內部辦案部門橫向協作一體化，完善案件線索發現、處理結果雙向移送和「檢察官+法警」一體化辦案調查取證等機制。如東營、濰坊等五地檢察機關成立「小清河公益守護檢察聯盟」，探索建立「專業化監督+恢復性司法+綜合性治理」的跨區域一體化辦案機制。三是構建智慧化辦案機制。研發集數據、辦案、決策、管理功能於一體的公益訴訟案件智慧管理平臺，提升公益訴訟檢察智能化水平。
加強跨區域司法保護協作
天津市檢察院副檢察長
史寶龍
天津位於渤海之濱，溼地資源豐富，素有「京津肺葉」「候鳥天堂」之美譽。檢察公益訴訟全面開展以來，天津檢察機關在最高檢和天津市委堅強領導下，履職盡責，強化溼地環境資源保護。
加強案件辦理，助力溼地環境治理現代化。一是監督促進行政機關依法履行溼地保護職責。積極發揮訴前程序作用，落實在訴前程序實現公益維護是司法最佳狀態的理念。如濱海新區檢察院針對八卦灘溼地存在的亂採濫挖，向天津市規劃和自然資源局提出檢察建議，促進其將八卦灘溼地列入生態保護紅線。二是加大對違法行為人制裁，依法追究民事責任。三是將溼地保護與疫情防控有機結合。加大溼地野生動物保護，依法制裁非法獵捕行為。
加強與行政機關的溝通協作，努力實現嚴格執法與公正司法的良性互動。一是建立健全制度機制。結合天津溼地區域特點，天津市檢察院與市規劃和自然資源局會籤海洋生態和資源保護協作意見，建立健全信息共享、線索移送、鑑定與專業諮詢協助等機制，為溼地與海洋的全方位保護提供了機制保障。二是聯合開展專項行動。天津市檢察院與市河（湖）長制辦公室會籤了發揮檢察公益訴訟職能協同推進河（湖）長制工作的意見，並聯合開展為期一年的河湖水生態環境和水資源保護專項行動。三是充分發揮「一把手」在溝通協調方面的優勢作用，推動溼地公益保護檢察工作。
加強跨區域公益司法保護協作，凝聚公益保護合力。積極落實探索全流域、跨區域環境治理的檢察公益訴訟模式，強化區域公益司法保護協作聯動。天津市檢察院與遼寧、山東、河北等省檢察機關會籤建立環渤海生態環境保護公益訴訟協作工作機制的意見，建立健全聯席會議、重大案件跨區域協商、案件辦理協作等機制，積極打造環渤海生態環境保護共同體。主動服務保障京津冀協同發展戰略，探索建立「公益訴訟京津冀+」協作機制，寶坻區檢察院與河北省香河、三河、大廠等縣檢察機關聯合會籤建立沿潮白河區域生態環境和資源保護聯動協作機制的意見，建立了潮白河流域溼地跨區域保護機制。
以「檢察藍」守護「生態綠」
山東省東營經濟技術開發區
檢察院檢察官 王豔彥
山東省東營市是黃河三角洲中心城市、中國重要的石油基地，這裡也是中國沿海最大的新生溼地自然植被區，佔全省溼地面積的四分之一。面對石油化工發展對溼地生態帶來的影響，東營檢察機關積極辦理生態環境領域公益訴訟案件。針對公益訴訟辦案實踐中發現的問題，筆者有如下思考：
生態環境損害的法律責任競合問題。辦案實踐傾向於綜合模式，不同的法律規範具有性質和功能上的差異，雖法律效果不同但並不矛盾，可以相互補充。
生態環境修複製度的運用探索。（1）明確修復標準，選擇合適途徑落實修復責任。（2）對於生態環境損害無法修復的情形，充分運用「替代性修復」措施。創新修複方式，貨幣性措施與行為性措施相結合。（3）針對溼地生態修復，探索建立生態效益補償制度。強化政府手段，利用政府所制定的稅收、補償等形式，平衡對溼地的保護和利用兩者之間的關係。
推動解決環境司法鑑定難題，完善技術保障。建議推動省級環境保護科學研究設計院等具備司法鑑定資質的機構在地級市設立分支機構或者開展業務合作，相關部門也可探索組建環境汙染物檢驗檢測快檢實驗室，進一步規範環境汙染檢測公司相應技術規範，統一鑑定標準及收費標準。
建立生態環境保護檢察監督聯合機制。2020年4月，墾利區檢察院在黃河三角洲自然保護區設立檢察工作站，建立「打擊刑事犯罪+履行公益訴訟職責+發揮法律監督職能+運用預防宣傳手段」的辦案模式，深化與黃河三角洲自然保護區的協作配合。
建立生態環境保護檢察監督機制。建立辦案綠色通道，按照刑事、民事、公益訴訟「三檢並行」辦案機制，成立溼地案件專業化辦案組。運用無人機等科技手段，通過「檢察官+法警+技術」調查取證模式，解決辦案力量不足問題。建立法律監督線索數據平臺，整合篩選統一業務應用系統數據和網際網路大數據，提高線索收集的主動性、及時性、廣泛性。
區分索賠與監管 完善公益訴訟
天津市檢察院檢察官
楊寬
2018年1月1日，生態環境損害賠償制度改革在全國範圍內試行，在受損生態環境的修複方面，行政機關產生了索賠與監管兩種方式不同但功能一致的治理方式。二者均適用於可修復的生態環境損害，索賠還可適用於不可修復的生態環境損害和服務功能損失，監管則不能。在重疊的範圍內，索賠與監管，檢察行政公益訴訟督促什麼，是檢察行政公益訴訟需要解決的問題。
實踐中，有觀點認為自然資源國家所有權是生態環境損害賠償的基礎，而生態環境損害賠償具有較強的私益救濟性。檢察機關是法律監督機關，負有督促職責。檢察民事公益訴訟制度確立時，有與生態環境損害賠償性質類似的海洋資源保護和生態環境損害賠償訴訟，但在「兩高」關於公益訴訟的司法解釋中，僅確立了以不具有監督性質的公告作為檢察民事公益訴訟的訴前程序。以此可以推演出，立法者認為生態環境損害賠償並非行政機關的職責，而是權利，檢察行政公益訴訟不能督促行政機關索賠。
按照現有制度設計，索賠作為一項權利，檢察行政公益訴訟不能督促，但可督促監管。問題是，督促監管時，行政機關開展索賠，目標實現不能起訴，但卻未採用檢察建議所建議的方式，影響了檢察監督的公信力。因此，有將建議內容模糊化的做法，但這有違檢察建議的明確性，不足取。若將索賠作為職責，檢察行政公益訴訟則可在檢察建議中督促行政機關索賠或者監管，由行政機關裁量決定，但一經選擇即為恆定，不得變更。如此，可以解決上述問題。
顯然，存在功能相同的兩種機制，不利於引導執法司法活動，有必要在生態環境損害賠償制度定型時予以完善。目前，在不對現有制度做大調整的情況下，可以考慮，對於可修復的損害，課以行政機關監管職責，以儘快實現對環境資源公益的維護。對於永久性生態環境損害和服務功能損失，則可授權行政機關開展生態環境損害賠償。如此，索賠與監管適用不同的情形，檢察行政公益訴訟根據情況確定督促的具體職責。
織密刑事保護法網
江蘇省射陽縣檢察院檢察長
許永進
黃海溼地跨多個行政區域，黃海溼地保護應該是一種系統保護、整體保護、協同保護。刑事司法在保護黃海溼地方面，居於支撐和保障地位。通過對黃海溼地刑事司法保護的現狀分析發現，造成當前刑事司法保障不力的原因主要有：責任主體不夠明確，職責交叉導致監管有所缺位；跨多個行政區域，屬地管理存在真空；手段過度依賴行政執法、能力欠缺導致「以罰代刑」；「行刑銜接」機制不暢，致使有案難立等。
對此，筆者認為，亟須加強區域合作，以刑事司法手段織密保護網，具體建言如下：
一是推進生態刑事司法職業共同體建設。從長遠看，要依法設立駐黃海溼地地區的公安局（派出所）、檢察院（檢察室）、法院（法庭），專職辦理黃海溼地破壞生態環境資源案件。建立黃海溼地保護執法司法聯盟，將執法人員、司法人員、律師、專家學者、非政府組織、環保志願者納入聯盟，通過研討、講座、熱線等形式，強化交流，形成共識，提高執法司法水平。
二是要健全完善「行刑銜接」機制。公檢法圍繞環境資源常見罪名，就立案標準、證據要求、移送程序、信息通報等進行研究會商，形成操作規程，杜絕有案不立、以罰代刑等問題。探索將「行刑銜接」平臺打造成信息共享平臺，建立「生態司法保護」一體化平臺，從前端網格線索發現、行政處理、偵查、檢察、審判、執行到終端生態修複評估，實現全流程在線協同、全鏈條工作對接、全場景科技賦能，為形成保護合力注入科技支撐。
三是將刑事司法引入環境修復責任。在黃海溼地刑事司法實踐中，尤其要強調恢復性司法的理念，在判處被告人刑罰的同時，要求其「補植復綠」「放養魚苗」或者繳納環境修復賠償金，實現修復環境的最終目的。犯罪嫌疑人、被告人積極修復受損環境的，可以從輕從寬處罰。（檢察日報 圖片：劉元華）