俄羅斯總統普京日前籤署命令批准《2035年前俄羅斯聯邦北極國家基本政策》。這一最新政策有何特點？對北極地區和國際形勢將產生怎樣影響？本報特請上海國際問題研究院全球治理所所長助理趙隆做詳細解讀。
圖說：在北極地區活動的俄軍士兵。 GJ圖
北極新政策有三大鮮明特點
問：這一政策包含哪些基本內容，有哪些特點？
答：2008年以來，為應對北極快速變化帶來的新機遇與新挑戰，俄羅斯先後出臺了三份綜合性北極地區發展規劃，包括《2020年前及更長期俄聯邦北極地區國家政策基本原則》、《2020年前俄聯邦北極地區發展和國家安全保障戰略》、《2020年前俄聯邦北極地區社會經濟發展國家綱要》。此次《政策》不但重申了俄在北極利益，還明確了俄屬北極地區發展目標、主要方向和具體任務，對政策執行的制度保障和績效評價等作出規定，是新時期指導俄北極開發和利用的戰略性文件。
與俄羅斯此前的北極地區發展規劃相比，此次出臺的《政策》有三大特點：首先，凸顯俄北極戰略規劃的系統性。由於北極開發的政治、安全、經濟和社會聯動性，俄近期密切出臺政策文件，強調發展目標、節點和路線上的協調互補。例如，俄政府於去年底剛剛公布《2035年前北方海航道基礎設施發展規劃》，制定了11個重點發展方向和共計84項具體措施，強化北方海航道在俄北極開發整體戰略中的特殊意義。據悉，俄還將陸續出臺包括《俄屬北極地區特殊經濟地位聯邦法案》、《2035年前俄羅斯北極地區發展戰略》以及俄北極地區經濟社會發展和財政支持的國家綱要等文件。
其次是強調俄北極開發利用的緊迫性。《政策》突出了俄北極地區面臨的內外挑戰，以此強調開發利用的必要性和緊迫性。在外部挑戰層面，強調部分國家試圖規避或改變涉北極活動的國際條約，增加在北極地區的軍事存在，甚至抹黑和阻礙俄在北極的合法活動。而在內部挑戰層面，提出人口減少、交通和通信基礎設施水平低下、醫療服務短缺等是主要威脅，強調通過發展應對上述挑戰。
最後是重視政策執行的有效性。《政策》特別規定了績效評價方式，包括人均可預期壽命、淨流入人口數量、新增就業崗位和就業率、平均收入水平、吸引外資規模、資源經濟佔比等多種可量化指標，嘗試彌補俄北極政策執行層面長期存在的短板。
北極對俄意義遠超其他國家
問：北極基本政策是在什麼樣的背景下推出的，主要有哪些考量？
答：目前，北極事務已從單一科研驅動逐步轉向包括保護與開發、博弈加合作的「多輪驅動」形態。在政治層面，北極國家間政治博弈對地區和國際秩序產生傳導效應，潛在的北極軍事化風險也成為和平與穩定的挑戰。在經濟層面，因融冰加速出現的北極資源開採、航道利用等機遇吸引全球目光，北極的大規模開發利用與國際合作逐步步入啟動期。在此背景下，《政策》的出臺體現兩方面考量。
一方面，繼續加強北極開發的主導權。例如，通過機構改革加強政府對北極開發的垂直掌控，對北極發展國家委員會進行架構調整，重新組建「俄聯邦遠東和北極發展部」，避免因部門利益出現的惡性競爭。俄還藉助法律和行政手段強化本國企業、技術和人員的參與度。《政策》特別強調俄屬北極地區發展的國家安全、經濟安全和社會安全，再次凸顯其鞏固北極開發主導權的意圖。
另一方面，增強能源項目和航道開發的綜合效應。在政府大力推動下，俄北極能源開發的國際合作駛入快車道。例如，俄將與中國、日本和法國公司共同開發年產1980萬噸的「北極液化天然氣二號」項目。此外，普京指出，復興北方海航道是俄屬北極地區發展的首要任務，並提出到2024年將航道貨運量提升至8000萬噸。在國家投入和能源運輸產業的帶動下，北方海航道的總貨運量和總航次上均實現了跨越式增長，2019年的總貨運量達到了3150萬噸，近3年內的增幅高達430%。
但是，由於俄政府和企業是油氣項目和航道開發的主要受益者，經濟紅利的本地化不足備受詬病。北極地區居民對於交通運輸、居住醫療、教育服務等方面的升級具有強烈需求。由於地廣人稀和單一性的產業結構造成投資成本過高，僅依靠財政撥款的開發模式難以取得實效，《政策》希望繼續通過具有規模效益的大型項目帶動社會發展，特別是具有較高經濟回報的資源類開發項目。
北極對於俄羅斯的意義遠超其他國家。俄不但是面積最廣袤的北極國家，還擁有近200萬北極土著人居民，社會發展相對落後但資源稟賦突出。俄屬北極地區的天然氣開採量佔全俄開採量的80%，石油開採量佔全俄的60%，貢獻了超過20%的GDP增長和22%的出口比重，北方海航道等基礎設施的開發建設也具有重要戰略功能。因此，俄羅斯特別重視發掘其政治、經濟、法律和安全的綜合功能，以增強實質性存在推進北極開發利用，確保北極成為俄全球戰略布局中的重要一環。
安全與發展是政策兩大支柱
問：近年來俄羅斯加強了北極地區軍事力量和基礎設施投資。如何看待這「兩手」？
答：安全與發展是俄北極戰略兩大支柱，二者相輔相成。由於北極在冷戰期間曾是東西方對峙的前沿，俄向來重視北極地區安全屬性。在此前的戰略和政策規劃中，俄都將北極國家安全和地區發展並列為優先方向，並在近期從多個方面推進北極「藍色圈地」活動。
在軍事層面，俄羅斯2013年以來在北極地區新建了475處軍事設施，總面積超過71萬平方米，用於部署相關部隊、武器和軍事機械，並重建了北極地區19個空軍基地，包括部署「道爾-M 2DT」短程防空飛彈系統和S-400中遠程反導系統。俄防長紹伊古表示，俄軍59%的現代化武器已完成在北極地區的部署，大規模的軍事設施建設在北極國家的歷史上前所未有。根據《政策》規劃，俄將繼續組建部署北極常規部隊和海岸警衛隊，完善北極地區防空系統，提高對北極水域上空域的監控能力。俄還提出在2026年前建造5艘22220型核動力破冰船，在2032年前建造3艘新一代「領袖級」核動力破冰船，打造世界最大規模的核動力破冰船隊。
此外，俄加強北方海航道的安全管控，通過法律要求外國軍艦至少提前45天提交航行申請，提供軍艦的路線和通行時長、艦船主要參數，並配備俄羅斯領航員，在程序上限制外國軍艦進入北方海航道及其鄰近海域。
在法律和科學層面，聯合國大陸架界限委員會於去年會議部分通過了俄羅斯北冰洋大陸架劃界案。俄雖然在劃界修正案中採取積極姿態承認和化解與其他國家的爭議，但仍強化北極外大陸架範圍擴展。同時，俄北方艦隊測量船「地平線」號於去年10月完成了為期65天長達1.3萬公裡的海底勘測任務。俄將根據此次勘探結果針對巴倫支海和喀拉海進行繪圖，從而確定俄島嶼的海岸線和領海界限，鞏固其相關法律主張。
俄處理北極事務的前提還是維護自身主權和主權權利。俄將堅持以加強管控和利益拓展為核心的戰略取向，增強海上搜救機制與軍事化部署，通過自然資源開發的經濟社會收益，鞏固其在北極的實際存在和能力優勢，藉助北方海航道復興改變其海權狀況，努力成為綜合實力居首的北極大國。
北極和平穩定總態勢未改變
問：隨著近年美俄不約而同將目光移到北極，這裡將會成為兩個大國新的角鬥場嗎？
答：在歐巴馬政府時期，北極曾是美俄合作的示範區域之一。即使在克裡米亞事件後，雖然美國對俄從事北極開發的企業進行技術和融資限制，但兩國在北極傳統安全領域仍保持了相互克制，特別是在北極理事會框架內以及海空搜救等非傳統安全領域的合作進展順利，同為北冰洋沿岸國的身份也確保兩國在北極治理問題上立場趨近。
但是，隨著國際格局演變對於北極事務的映射增強，美俄衝突常態化的負面影響逐步滲透至北極地區。例如，美國務卿蓬佩奧在去年的北極理事會部長級會議上提出，「北極已經成為全球力量和競爭的新舞臺」，將俄加強管控和經濟發展的活動視為挑釁行動和侵略性模式，號召其他北極國家警惕俄羅斯的北極野心，兩國在敘利亞問題上的針鋒相對也激化了美俄在北極安全事務上的交鋒。對於美國而言，雖然白宮提交的2021年預算草案提出撥款5.55億美元資金，用於海岸警衛隊建造第二艘破冰船，但由於俄近年來加快其在北極地區的能力建設，美俄北極活動能力與實力差距不斷擴大。因此，美國希望通過政治工具強化北極地緣競爭格局，塑造俄羅斯的北極威脅論，從而遏制俄北極的軍事化部署和安全管控進程，避免俄在北極事務中對美形成壓倒性優勢。
雖然部分國家逐步加快北極地區的軍事化部署，以及相應的艦船和軍事裝備提升，但北極和平與穩定的總體態勢沒有改變，北極傳統安全領域爆發衝突的風險遠低於冷戰時期。同時，在共同身份和利益的驅使下，美俄在北極的全面對抗格局也難以形成。例如，為了應對不斷增加的航運需求，確保北極海域的航行安全，美國與俄羅斯於2018年聯合制定了針對白令海峽的雙向航線系統，並作為議案提交給國際海事組織（IMO）。根據協議，兩國在白令海峽建立6條雙向航線和設立6個航行警惕區，指示來往船隻躲避淺灘、礁石和航線外島嶼，從而減少海上受損或發生海難的風險，這套雙邊航線由各國船舶自願執航。
總體而言，隨著氣候變化的持續影響，北極自然變化帶來的政治、安全、經濟和科學價值將持續顯現，包括美俄在內的北極國家和其他利益攸關方將在北極事務中持續投放資源，但相關競爭將主要建立在北極的發展視角之上，體現在現有治理框架內的有限政策和行動博弈，北極再次成為大國衝突前沿地帶的可能性較小。