12月14日，德國總理默克爾在卡爾斯魯厄舉行的德國基督教民主聯盟（簡稱基民盟）年度代表大會上發言。默克爾表示，當前的難民危機對歐洲來說是一個歷史性考驗，應從國家、歐洲和國際層面採取措施，為其尋找可持續、持久性的解決方案。（新華社記者 羅歡歡攝）
在當下的歐洲，各種危機正在從例外變為常態。內憂外患當前，英國過於游離，法國自顧不暇，歐盟各大機構又相對弱勢，相比之下，德國的主導權看來無可替代，尤其是默克爾執政10年以來，無論是歐盟機構的內部決策，俄烏衝突的政治斡旋，還是希臘退歐風險中的談判，歐洲越來越依賴默克爾領導下的德國發揮引領作用，提供危機管理方案。
德國在歐盟的地位提升是不爭的事實。今天的歐盟比以往任何時候都更加受到德國利益、理念、模式和戰略的影響，尤其是在歐債危機的應對過程中，德國逐漸成為歐洲的主導力量，不少國家甚至敦促德國承擔歐洲的領導角色。
需要看到的是，德國正在主導（dominate）歐洲，但不是在領導（lead）歐洲。德國更多是利用其在經濟上的主導權捍衛規範性原則，維護建立在規則基礎上的歐洲秩序，以談判和法制化的方式致力於各國之間的文明共處，以自身政治與經濟成就現身說法推廣理念和規制，獲得其他國家的信任和追隨。但德國作為區域性政治大國發揮影響力的主要方式不是領導，因為與領導權聯繫在一起的是巨大的責任與投入，對此德國不勝重負。德國所做的是不遺餘力在歐洲貫徹自身的理念、模式、解決方案，還有國家利益，憑藉自身在政治與經濟領域的成就影響和主導歐洲。
德國在難民危機中推動歐洲解決方案
在歐洲難民危機中，德國的主導權問題同樣呼之欲出。處於風口浪尖的德國奉行了寬鬆的避難政策，接收的難民數量遠遠超過其他國家，在某種意義上承擔了歐洲的「道義領導權」，默克爾也因堅決捍衛避難權成為「聖母」，被《時代》周刊和《金融時報》評為年度人物。波蘭前總理、歐洲理事會主席圖斯克11月初呼籲德國政府肩負起首要的責任，他指出：「歐洲的未來很大程度上取決於德國如何處理難民危機」，「所有人都在注視著德國，觀察來自柏林的信號。」
德國也積極聯合奧地利、法國等國，推動歐洲層面的解決方案，再次啟動了一體化的德法發動機，10月7日，默克爾和奧朗德在歐洲議會共同呼籲歐盟保持團結，在歐盟範圍內分攤難民壓力。在德國的積極努力下，歐盟也逐漸改變了難民危機之初的混亂和被動局面，伴隨著德國國內在難民問題上不斷修改法律、推出一攬子政策措施，歐盟層面的應對措施也在不斷成熟，形成了系統化思路。在這一過程中，德國在歐盟當中的影響力和號召力十分明顯，這一事實也體現在規定歐盟推出有約束力的難民攤派方案中。儘管波蘭、匈牙利、捷克和斯洛伐克這四個東歐成員國訂立攻守同盟反對固定攤派，丹麥、英國和愛爾蘭也拒絕參加，德國還是採取說服和施壓雙管齊下的做法，聯合了歐委會以及法國、西班牙等國，在9月22日的歐盟內政部長理事會上第一次促成了難民配額方案，就連之前反對攤派的中東歐大國波蘭也採取合作態度投了贊成票。
歐洲政治的特點限制了德國主導權的發揮
歐盟本身的制度設計是反對霸權的，日益主導歐洲的德國會引起其他國家產生防禦的心態。雖然德法呼籲歐洲的團結，但顯而易見的是，繼歐債危機擴大南北歐成員國之間的鴻溝之後，難民危機使得歐盟各國之間的關係更脆弱，東西歐成員國之間出現巨大的立場分歧：匈牙利首相歐爾班指責德國搞「道義帝國主義」，宣稱難民問題不是匈牙利或者歐洲的問題，而只是德國的問題；捷克媒體指責德國再次將自己的意志強加於其他國家，稱捷克與德國的關係受到難民問題的影響，已經倒退回20年以前的水平；斯洛伐克政府12月初上訴歐洲法院要求取消攤派計劃，稱其為「德國和布魯塞爾搞的閃電戰」；就連呼籲德國在難民危機中承擔首要責任的圖斯克也宣稱攤派計劃是「政治脅迫」。圍繞著歐洲難民分配方案，各國堅持本國立場，以維護民族認同為由拒絕接收難民，把難民安置的責任推給德國、瑞典這些富裕國家。
難民危機的規模遠非一個國家能夠力挽狂瀾，能否說服其他歐洲盟友達成共同的解決方案，是檢驗德國能否承擔歐洲領袖角色的試金石。然而，德國政府至今對於其他各國的影響力是有限的，除了呼籲團結和公平，缺乏有效手段要求其他成員國合作。德國也只能通過與部分成員國建立起自願的「志願俱樂部」推動局部進展，例如加強與土耳其的合作等。作為龐大的政治工程，歐洲一體化需要所有成員國的利益妥協與平衡，無法通過強制性的制裁手段約束成員國，波蘭新政府上臺後再次轉變立場拒絕攤派指標，而這一攤派計劃截至年底也不過轉移了區區數百人，對此德國也無計可施。
難民危機或驅動德國外交政策重歸克制文化
歐洲外交關係委員會（ECFR）的Hans Kundnani在所著《德國權力的悖論》一書中，尖銳指出了德國承擔領導權的悖論之處，即德國既強又弱，始終呈現結構性矛盾和悖論，限制了德國作為區域性政治大國的地位。最新的難民危機也清晰地展現了這種悖論，德國既無法控制難民潮產生的根源，也無法左右其歐洲盟友的態度，默克爾總理本人也在國內因為在避難政策上堅持不設上限的立場陷入巨大的政治壓力，國內利益決定了德國對於歐盟的立場趨於強硬。
事實上，即便是在難民危機中站到了道德高地的德國，傳統上對待外來移民並不以歡迎文化著稱，也並非從一開始就高舉道義、責任和歐洲團結的旗幟，其在歐洲難民配額方案上的基本立場曾發生過轉變。德國和法國曾經長時間反對過歐盟配額體系，因為如果按人口和經濟實力統一攤派，德國無疑是攤派最多的國家。在2015年以來多數難民直奔德國而去的形勢之下，德國終於在9月13日不堪源源不斷的難民大軍衝擊，實行了邊界控制，在本國與奧地利邊界恢復了人員檢查，並敦促在歐洲層面公平地分攤壓力。
難民危機或將重塑德國的歐洲政策和外交政策，驅動德國在最近幾年探索積極進取的外交政策之後，重新回歸克制文化的軌道。眼下的德國既沒有意願、也難有能力承擔「歐洲領袖」這一角色來領導歐盟應對各種挑戰和責任。德國在歐洲影響力的發揮往往受制於自身力量的局限，因此不能過高估計德國在歐洲乃至國際事務解決中的政治意願和行動能力。
（作者為同濟大學德國研究中心研究員、同濟大學德意志聯邦共和國問題研究所教授）