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在今年前三季度GDP增速1.1%的成績單公布以來，各種對於中山困局的報導開始鋪天蓋地，但是現有的分析始終未能解開一個關鍵謎團。早在2016年中山經濟只是局部出現預警的時候，官方就已經有了強烈的危機感，認識到中山「一鎮一品」的鎮區制發展模式存在「四個難以為繼」，此後全市就啟動了聲勢浩大的改革，仿照東莞等地組團發展的做法，將全市25個鎮區整合成五大組團，掉頭改走組團制發展道路。
作為改革起點的2016年，中山經濟增速還是漂亮的7.8%。但為何這場改革，並沒有將中山從經濟失速的威脅中解救出來？這中間究竟發生了什麼？
預警之下
中山的自我檢討
2016年堪稱中山的關鍵一年。這一年年中山GDP增速為7.8%、工業增加值增速為6.5%，消費、固定資產投資增速等一切都運行如常。年初，籌備了十年之久的深中通道批覆文件終於下達中山。年底的12月28日，主體工程動工建設的消息傳來，許多人都在熱烈討論有多少深圳企業會順著通道來到這裡，中山會不會藉此重新反超惠州，在未來的某一天奪回全省經濟排行第五的座次。
只不過，在總體順風順水的景象背後，幾個關鍵預警指標在2016年這年已出現了異常：全市工業投資同比增速僅為1.4%，大幅低於全省8.9%的平均水平。2967家規上工業企業中，有410家發生虧損，佔比為13.82%。換句話說，每十家中就有超過一家發生了虧損，這一比例明顯偏高。
與此形成鮮明對比的是，這一年，受深中通道利好刺激，蟄伏多年的中山樓市開始有了繁榮跡象，全年的房地產投資開始異軍突起，同比增加13%。
工業投資落而房地產投資起，作為廣東四小虎之一，中山保持了足夠的警惕：這一年年底召開的中山市第十四次黨代會上，官方開始謀劃改革，並首次以「四個難以為繼」總結當下發展面臨的困境：以傳統專業鎮為主的發展模式難以為繼，以土地擴張為主的發展模式難以為繼，以鎮區為主導的發展模式來落實創新驅動發展難以為繼，以現有城鎮空間布局建設宜居城市難以為繼。
鎮區林立
中山的土地之痛
在改革開放初期，中山和番禺、順德、東莞一樣，走的都是以鎮街經濟為主的發展模式，經濟管理權限基本都下放到鎮街。而在2000年之後的一系列行政區劃調整，番禺、順德變為廣州和佛山的一個區，沒有變化的東莞則從2000年就開始改革，在32個鎮街的層級上新增組團以加強全市統籌。
四小虎裡，唯獨中山的發展模式沒有變化，依然保持著扁平化行政管理體制：全市的經濟權限全部下放到25個鎮區，財政、土地、產業項目都是以鎮為單位進行管理和配置。這就是當時中山官方提出「四個難以為繼」的大背景。在改革開放初期，這種資源和權限下放的模式，極大地激發了鎮區的活力，每個鎮都拿著土地去招商引資，最終成就了各種製造業專業小鎮林立、「一鎮一品」的格局。而當傳統產業發展逐漸從增量時代變成存量時代，鎮區制的弊病開始顯露出缺乏產業和土地統籌等一系列問題。
早年中山市規劃部門曾抱怨過，全市規劃和土地指標掌控在各鎮區手裡，市局基本無權過問，而各個鎮為追求表面的經濟增速競相賣地，導致全市建設用地指標嚴重透支。
據2015年中山市國土資源局公布的一份《中山市招商引資落地難項目情況表》顯示，全市147個落地難項目中，涉及用地問題有76個，佔項目總數的51.7%。
鎮區林立，使得原本就土地緊張的建設用地被切分成碎片。有些鎮有項目有錢但沒地，有些鎮有地沒項目也沒錢。前者導致現有的中小企業無法就地擴張，企業始終長不大，只能被困在產業低端做貼牌和代工，後者則導致有些鎮貪圖短期利益，跑去發展房地產。
2014年，當時中山市黨政領導就曾告誡下面部分房地產過度發展的鎮區，「不要把工業用地拿去改規劃搞房地產」，但是在鎮區擁有規劃和土地管理權限的背景下，這種警告顯然作用有限。
和危機賽跑
組團制改革憾未能做實
在認定了問題存在的根源之後，中山立即開始了一場聲勢浩大的改革，試圖將轄區制度升級為組團制。一場跟經濟失速預警賽跑的改革隨之拉開。2017年4月，中山正式公布了《中共中山市委 中山市人民政府關於實施組團式發展戰略的意見》，全面啟動了「一中心、四組團」發展戰略。全市25個鎮區組合成中心、東部、東北、西北、南部五大組團，每個組團分別成立管理委員會作為議事協調機構，各管委會的主任由市領導兼任。
在當年的組團制度發展動員會上，市政府主要領導也給大家鼓勁：在大灣區發展背景下，鎮區的發展能級已經不適應城市競爭形勢，「所以我們要把五個分散的手指頭聚合成一個拳頭。」不過考慮到實際情況，在那場聲勢浩大的改革中，留下了彈性空間：為避免一刀切，改革沒有對組團領導架構和運行機制、考核方式等進行安排，而是繼續保持各鎮區的獨立性，該鎮區做的事還是由鎮區自己幹。這一點當時中山市經濟研究院院長梁士倫就提醒，早在十年前中山就提過組團制發展，但始終沒有做實，而此時再次推出組團制，難度還是在做實，這需要背後的內部運作機制、政績考核體制等做出調整。
在組團制啟動後不久，確實因為後續推動力不足，改革在實際執行中就變慢，本該發揮統籌作用的各個組團管委會，實際只是各鎮聯席會議，並沒有被真正賦予管理權限。南都記者查閱中山市政府過去三年公布的政策，五大管委會基本沒有單獨對外發布過紅頭文件，權力重心依然掌握在各鎮區手裡。
另一個顯著的證據是：2017年下半年之後，一直備受詬病的土地資源碎片化並沒有得到緩解，中山25個鎮區依然保留了規劃編制權限，直到今年10月份中山市自然資源局將鎮區機構撤銷合併成五大分局，規劃國土權限才被統一上收至市層面，而此時離組團制改革全面推出已經過去兩年多。
「本質還是後面市級層面決心和力度不堅決，怕擔責，所以組團制還是沒做實，實際上還是舊的鎮區那一套做法」，在總結改革的經驗教訓時，梁士倫告訴南都記者。
而改革領先的優勢則隨之逐漸弱化，代價則是2017和2018年經濟失速的預警指標越來越越惡化：雖然這兩年GDP增長數據依然有6.6%和5.9%，但工業投資增速開始出現負增長並加速下降，規上工業企業的虧損數量還在繼續增加，只有房地產投資還在繼續保持兩位數增長。
「雙區」驅動
中山鎮區制改革重新加速
種種跡象顯示，經濟失速之下，中山對鎮區制的改革又有了重新加速的跡象，突破口之一是鎮區制下碎片化的土地使用模式。在今年11月28日召開的《中山市國土空間總體規劃（2020-2035）》編制工作動員會上，加強全市對土地的統一管理被擺在了第一位。
市委書記賴澤華表示，當前中山發展面臨的土地碎片之困、產業升級之困、交通瓶頸之困、隊伍建設之困，許多問題的根源都歸結於土地管理，未來國土空間必須堅持「全市規劃全市做」，樹立全市「一盤棋」意識。市長危偉漢也告誡說，新的國土空間總體規劃要跳出「一鎮一地」得失來思考全市發展路徑，摒除「打小算盤」思想。
在這一思路下，今年中山國土空間管理體制開展了一場大調整。除將分散在25個鎮區的國土規劃機構整合成和五大組團相對應的五大分局外，還出臺了《中山市控制性詳細規劃管理辦法》，嚴禁各鎮區隨意改規劃，使得2019年控規調整業務比2018年下降25%。
與此同時，對接深中通道的橋頭堡——由火炬開發區、翠亨新區、南朗組成的東部組團，也開始動作頻頻。11月16日，中山市公共資源交易中心網站發出公告，翠亨新區馬鞍島掛牌13宗土地，包括3宗醫療衛生用地、7宗工業用地，算上15日掛牌的一宗馬鞍島工業用地，這是今年以來中山土地市場一次性出讓地塊最多的一次，加強對深圳產業外溢對接的決心一覽無餘。
破除鎮區制之弊
圍繞深中通道做好「東承西接」
而在更早前的今年4月，《中山翠亨新區起步區控制性詳細規劃調整》和《中山翠亨科學城城市設計》同步進行公示，調整規劃後的翠亨新區起步區，更加注重對深圳等珠江東岸的產城融合銜接。
如馬鞍島中北部地區由原來的產業用地為主，調整為以新型產業用地、綜合服務、科創研發為主的綜合功能區域；而南部則打造一個全新的重大平臺，以科創、文化、商業商務、居住配套等功能為主的翠亨科學城。
對於這一番動作，市委書記賴澤華在履新後就旗幟鮮明的表示，要舉全市之力搶抓粵港澳大灣區建設和支持深圳建設中國特色社會主義先行示範區「雙區驅動」重大歷史機遇，謀劃推動城市環灣布局向東發展，圍繞深中通道做好「東承西接」。
一場對於中山發展道路的討論也在同步召開，重點依然是如何通過改革破除鎮區制之弊。11月份，中山市委宣傳部牽頭進行「解放思想 重振虎威」系列大討論。在其中的一場學術座談會上，暨南大學特區港澳經濟研究所所長陳恩建議，中山可以嘗試撤鎮並村建區，一舉破解土地問題、空間問題。
出品：南都大灣區工作室
採寫：南都記者 魏凱
音頻主播：黃海珊 魏凱
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