秋陽西沉，上海市金山區漕涇鎮護塘村裡剛升起炊煙。10月28日17時，65歲的村民沈永根來到護塘村中心區域的「公開牆」前，查看「美麗宅基」創建工作的開展情況。
「公開牆」上，每戶村民宅前屋後的環境都被拍成了微縮照片，後方空格的一面小紅旗標誌則著該戶的整治工作已驗收達標。澎湃新聞（www.thepaper.cn）注意到，「公開牆」還將黨員、教師、鎮管幹部、村民小組長等不同的村民身份做了標註。
作為村裡德高望重的老黨員，沈永根說，自從有了「公開牆」，拆違、環境整治等工作更加透明了，村民們互相監督，「哪家沒做好，面子上掛不住」。
位於上海西南杭州灣畔的護塘村區域面積5.29平方公裡，轄21個村民小組和1個動遷安置小區。在過去一年多的工作中，護塘村通過貫徹落實金山區漕涇鎮提出的「程序、責任、制度、考核」四張清單，探索實踐「三個到底」工作方法，促進了基層權力公開透明運行，提升了村居治理的法治化水平。
「凡是涉及村民切身利益的事情，都要讓村民一起來參與決策」，39歲的護塘村黨總支書記沈銀歡說，這是護塘村「程序清單」對日常村務工作的基本要求，也是他們在探索村民自治工作中邁出的重要一步。
環境整潔的上海市金山區漕涇鎮護塘村 本文圖均為 澎湃新聞記者 衛佳銘 圖把村幹部的「權利」下放到村民手中，是村居自治的重要標誌。但在實踐自治的過程中，村居幹部權責不清、工作制度落實不夠的問題廣泛存在。
對此，從2017年起，金山區漕涇鎮貫徹市委「1+6」文件精神，創新思路制定了村居自治「程序、責任、制度、考核」四張清單。在這「四張清單」中，「程序清單」明確規定村居重要事項的步驟和程序，推動落實「公開透明高效」。
沈銀歡告訴澎湃新聞，本著有效精簡和便民利民的原則，護塘村兩委將日常工作分成村民自治事項、協助政府事項和服務村民事項三部分，梳理出重大決策、村級財務管理、村級工作人員任用等村級重要事項清單25項，以及居委會重要事項清單19項。
針對每一個事項，護塘村兩委採取繪製辦理程序流程圖的形式，明確每項村居事項的名稱、具體實施的責任主體、事項辦理的操作流程等內容。例如：對於臨時用人、用工需求，「程序清單」明確要求「村委會用人經村幹部提議，村黨總支、村委會和合作社理事會討論用人、用工報酬決議；單項用人、用工報酬2萬元以上的，需提交村民（社員）代表大會表決通過」。
「責任清單」則要求「法定責任必須為」，釐清村委職責邊界和履職內容，明確村民自治組織和村民個人必須履行和承擔的責任。
據沈銀歡介紹，制定責任清單的過程中，護塘村參考了民政部門提供的村委會協助行政事項，並根據各部門對村工作的要求，梳理並制定村級協助行政管理責任清單118項，涵蓋了黨風廉政建設、精神文明建設、社會宣傳和社會事業管理等26個方面，「該做的必須做，要做的必須做好」。
明確權責劃分的基礎上，「制度清單」列出涉及村民利益的重要事項制度規定共8個方面38項制度，用紀律約束村幹部。例如：為民服務類包括促進村居民就業、困難群體救助、扶助老年村居民、計劃生育工作等4項制度。村居民管理監督類包括村務公開、村務監督委員會工作、「三重一大」事項集體民主決策、集體資金資源資產管理、財務管理等6項制度。
最終，衡量村幹部工作的「考核清單」明確了考核項目和指標，將考核分值與村幹部收入分配掛鈎。除了完成各項工作計分外，還明確了當出現專項和重大事項時的扣分標準，如有錯無為、違章搭建等一共25項。考核制度讓村幹部明確清楚「什麼該做，什麼不該做」，在把權力關進位度籠子裡的基礎上，保證了讓權力在陽光下運行。
沈銀歡告訴澎湃新聞，「四張清單」模式既讓村民對村幹部的權力行使放心，也讓村幹部有了合理合法行使權力的依據。
位於護塘村中心區域的「公開牆」有了「四張清單」，權責分配得以明確，村務治理如何運行也有了具體的規範，變得更加公開透明。為了進一步增強村幹部服務群眾的責任感、使命感，在「四張清單」的基礎上，護塘村在實踐中探索「三個到底」工作方法，提升群眾工作效率。
首先，從村幹部開始，村幹部為民解憂服務到底，每名村幹部聯繫三到四個村民小組，每周都必須有一到兩次深入田間地頭，走訪村民家中，及時掌握一手資料。沈銀歡說，這是為了杜絕以往存在的工作不夠深入、不夠徹底的問題，並及時預防化解許多鄰裡之間潛在的矛盾糾紛。
其次，「三個到底」對每個村民小組長也提出要求，每個小組組長應駐守一線、負責到底。一次，一位村民小組長發現組內村民把土地私自流轉給外來人員從事不規範種植，他一方面及時做村民思想工作，一方面向村幹部匯報，最終小組長和村幹部一同出面勸阻，使該村民退換了土地流轉押金，避免了不規範種植。沈銀歡指出，充分發揮村民小組長的作用，可以第一時間從基層解決村民身邊的問題。
最後，基層的骨幹黨員也要引領示範，包幹到底。護塘村黨總支部發動其下屬38名骨幹黨員，包幹了38個大宅基，有效配合了村民小組長的工作。沈銀歡告訴澎湃新聞，在拆違工作推進過程中，黨員帶頭作用發揮得尤其明顯——本著「先黨員後群眾」的原則，38名骨幹黨員帶頭配合丈量自家違建，最終使全村的違建丈量率達到百分之百。
除了細緻入微的基層工作，護塘村還通過技防人防網格化管理的模式，為社區治理進行兜底。截至目前，護塘村52個監控探頭全天候24小時運行，並配專人值守。在探頭安裝前一年，2015年全年護塘村區域範圍內發生了22起入室盜竊案，但從2016年探頭安裝至今，該村範圍內再未發生一起治安案件。
在護塘村，「四張清單」和「三個到底」實施一年來，成效顯著。
職工基本養老保險名額的分配在護塘村一直是難解的話題。「以往碰到名額分配這種涉及個人利益的事情，大家都會擔心自己利益受損，總往村幹部辦公室和家裡跑，想各種理由給自己爭取利益，有的甚至送禮、放狠話，久而久之這種不良風氣就產生很壞的影響」，沈銀歡如是說。
有了「程序清單」後，名額產生和分配的過程有了村民的切身參與和監督，變得更加公開和透明。
2017年，護塘村要為兩公裡長的鄧橋路安裝路燈129盞，需動用村級經費80萬元。按照以往做法，村內重大事項都由村兩委班子會討論決定。但根據新制定的四張清單，對此次安裝路燈的事項，兩委班子會邀請了黨小組長、村民小組長和村民代表參加討論。安裝計劃經村民代表大會討論通過才交付執行，並由村民監督委員會全程監督。最終，整個項目結算下來比原計劃節省了10萬元安裝費。
以「四張清單」明確村幹部權責範圍、用「三個到底」健全基層管理模式的基礎上，護塘村還重新修訂了村民公約，形成了12條公約內容和16條具體操作章程草案，再發至每戶村民進一步徵求意見，反覆討論後由村民籤字認可，形成一部治村「小法律」。最終，違章搭建、毀綠種菜、不文明養犬、飼養畜禽、勞動力安置等都是基層治理中的難題。新的村民公約將這些內容統統納入，並由村民自發遵守和執行。
前幾年，村民老蔡通過向本組村民流轉土地承包經營了19畝蝦塘，但由於近幾年水質和蝦苗退化，老蔡的蝦塘連續虧損，並欠下了3萬元的土地流轉費。村民們對此一直有較大意見，要求將老蔡的蝦塘復墾掉。但是，老蔡提出了高於正常土地整理的補償價格，「談判」陷入了僵局。
彼時，作為村書記的沈銀歡提出，按照村民公約和既定的相關制度，到村民小組裡召開座談會，讓大家一起來解決老蔡的問題。座談會上村民們形成了兩種方案，老蔡都不同意。但最終，村幹部發動該組的村民去做老蔡的工作，使得老蔡主動到村裡表示支持村裡工作，並表態願將所欠的土地流轉費全部償付。
沈銀歡說，有了村民公約和「四張清單」，通過群眾之間的互相工作解決一些實際問題，往往事半功倍，「村民一下子感受到了當家作主的權利，表面上看村幹部的權力變小了，但在老百姓心中的威信上去了」。
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