三重危機，正在撕裂歐洲
尹繼武 姜靜雅
飽受新冠肆虐的歐洲，又籠上了恐怖主義的陰霾。11月3日，奧地利首都維也納中心城區發生槍擊，槍手將槍口對向了新一輪「封城」前聚集街頭的民眾。10月29日，法國南部城市尼斯一座聖母院教堂發生了持刀襲擊。同月18日，巴黎郊區一名教師因在課堂上援引《查理周刊》中的諷刺漫畫而被「斬首」。
疫情下，歐洲頻發的恐怖襲擊事件引發了全世界對歐洲安全形勢的擔憂，難民與宗教矛盾重新成為恐怖主義的重要原因。難民危機究竟給歐洲帶來何種問題？歐洲還能安全嗎？
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難民正在撕裂歐洲
歐洲恐怖主義並非突發、孤立，而是自「9·11」積累至今。2015年，歐洲遭遇了二戰後最嚴重的難民危機。大量來自敘利亞等中東國家的難民前赴後繼通過歐洲南部邊界進入歐洲，加劇了歐洲社會內部移民、宗教、文化等衝突，滋生歐洲恐怖主義。社會化難題交織，社會分裂和激進化趨勢日益顯著。
中東恐怖主義者利用難民身份掩護自己進入歐洲並犯罪，尤其是「伊斯蘭國」在中東地區的潰敗瓦解，更激發其流散在外的追隨者對歐洲的報復心理。
11月8日，在奧地利維也納，人們點燃蠟燭哀悼維也納槍擊事件遇難者
部分難民遭遇的社會化難題同樣不容小覷。難民在融入新環境的過程中持續遭遇社會文化衝擊、宗教褻瀆和政策歧視。他們普遍缺乏社會歸屬感，對政府極度不信任，很有可能因為不滿自身處境，仇視社會，或被極端分子利用，成為潛在的恐怖主義事件製造者。實際上，歐洲很多移民後裔特別是一些青壯年移民，由於社會認同缺失、政治不滿等原因，更容易受極端思想蠱惑，發生激進化、極端化轉變。
此外，歐洲國家對中東難民的接納面臨協調困境，助長了歐洲社會的分裂和激進化。在難民湧入和安置時期，歐洲國家之間各自為政，極大挫傷了歐盟的領導力和凝聚力。以難民分攤矛盾為例，儘管歐盟以緊急情況為名對各國接收難民的配額作出規定，卻遭到斯洛伐克、捷克、匈牙利與波蘭等中東歐國家的反對。北歐國家如丹麥、瑞典加強邊境審查，甚至暫時關停與南部鄰國的邊境。
歐洲國家內部極化日益加劇。反移民、反一體化的極右民粹主義勢力崛起，極右翼政治領導人強烈反對接受難民，甚至修建難民隔離牆，降低了歐洲社會的政治寬容度。具有種族主義性質和敵視穆斯林的右翼極端分子團體活動也愈發活躍，使社會層面的衝突和對立逐漸升級。
多國呼籲歐洲採取多重措施應對恐怖主義威脅
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歐盟難民政策存在內在矛盾
歐盟共同的移民、避難和邊境政策，是其實現「自由、安全與正義的區域」目標的應有之義。歐盟共同庇護體系（CEAS）是歐盟難民庇護政策的核心，隨著歐洲一體化進程不斷演變，形成了以「兩條例」（《都柏林條例》《指紋資料庫條例》）和「三指令」（「接待條件指令」「庇護程序指令」「資格指令」）為核心的法規系統，規定難民應該向「第一抵達國」提出庇護申請，建立難民指紋資料庫，並對接收、安置庇護申請者提出歐盟統一的最低標準。2015年開始的難民危機對原本緩慢發展的歐洲難民政策形成極大的制度挑戰。
歐盟既往難民政策中的不合理性被危機放大，亟待改革。一方面，歐盟難民政策與難民流動規律不相吻合，使南歐「前線國家」負擔過重。比如，希臘、義大利、西班牙等南歐國家地理位置鄰近中東，成為大量難民的「第一抵達國」，應當承擔接收難民的責任。然而，這些國家的經濟情況本不理想，治理能力有限，大量難民滯留使這些國家社會資源緊缺，社會秩序動蕩，接納難民能力幾乎飽和，從而無法履行乃至放棄履行相關義務。同時，由於申根條約的籤訂，歐洲國家間具有高自由流動性，這導致難民潮從南歐國家四散湧入至整個歐洲，一時間引發各國「自掃門前雪」而爭相關閉邊境的舉措。
另一方面，秉持開放、自由、人權等基督教理念，歐洲移民政策本來具有包容開放的特徵，然而歐洲恐怖主義事件頻發、右翼勢力崛起，歐洲難民政策難以同時兼顧開放的難民政策與封閉的邊境管控間的內在矛盾。
重大內部分歧使歐洲統一政策面臨瓶頸，難以維繫。這表現在不同國家出於各自利益訴求而有不同的政策選擇。德國、法國等歐盟中心國家表現出對接受難民的較強意願。默克爾領導下的德國推行「全面開放」的難民政策，並希望推動歐盟難民政策改革，實行難民分攤政策等，這在很大程度上是因為其將難民視為能推動社會發展的勞動力，願意加以吸收。與之相反，波蘭、捷克、奧地利等中東歐國家則堅持不接收難民立場，既是擔心難民影響本國就業和治安，又是源於其本身在宗教、文化等問題上敵視難民。
從歐洲一體化來看，整個歐洲的安全問題早已緊密相連，但隨著本世紀歐盟不斷東擴，歐盟成員國大大增加，成員國間存在多元政治制度、文化心態，使制定統一的歐洲難民政策愈發艱難。
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有挑戰有契機，歐洲安全前景未明
新冠肺炎疫情、難民問題與恐怖主義，凸顯出非傳統安全議題對歐洲的挑戰，歐洲共同體主義與國家主義對壘愈發嚴重。解決這些問題，歐盟既需要改革難民制度，回應建立平等社會的訴求，也迎來了加強非傳統安全合作的契機。
為解決難民政策的內在矛盾，歐盟委員會於2020年9月提出了「新的歐洲移民和庇護法案」，旨在完善難民安置人數的分配，加強對歐洲邊界的保護，減少進入歐洲的非法移民，以緩解歐洲國家壓力。
然而，恐怖主義與新冠肺炎疫情的雙重挑戰為「新法案」落地帶來困難。歐洲已進入抗擊新冠肺炎疫情「第二波」，法國、英國等國家紛紛進入全國性封鎖狀態以應對公共衛生危機，防範新冠疫情擴散是當前歐洲各國政府的第一要務。
中東難民惡劣的生存狀況使其罹患新冠肺炎的機率大增，控制疫情與保障人權兩難，歐洲國家接納中東難民的意願與效率將大打折扣，難民準入門檻勢必提高。此外，歐洲國家必將收緊反恐政策，以維護社會秩序，受制於新冠疫情，政府治理能力恐將受限。歐洲國家反恐的一系列集體行動，效果還有待觀察。
歐洲社會的移民群體和右翼群體出現對抗衝突的可能性上升。一方面，疫情下的封鎖措施使許多歐洲國家社會群體失業，對身居社會底層、就業率本就不高的難民群體造成巨大衝擊，少數群體極端行動的風險上升。另一方面，疫情時期可能使右翼排外主義、政治極化更具市場，難民群體通過社會化途徑融入本地社會的困難性進一步加劇。總體看，歐洲在疫情、難民、恐怖主義三大問題交織下，前路未卜。
(完)