基層政府承擔著各項政策實施落地的重擔，工作任務繁重，但目前不少單位和鄉鎮人手緊張，需要在編制之外通過公益性崗位、人事代理、勞務派遣等方式招聘編外人員進行補充，甚至有些機構的工作人員大部分是編外人員。
半月談記者近期調研發現，編外人員與有編制的人大都幹著同樣的工作，但工作中的境遇大不相同，工資待遇低、心理落差大、缺乏激勵機制等問題正困擾著編外人員。
一個鎮有九種身份，大部分是編外
見到今年40歲的張銘（化名）時，風塵僕僕的他剛從村裡趕回鎮上。
張銘是東部某省一個鎮的管區主任，已在這個鎮工作了22個年頭。除了鎮上安排的一些日常工作，他還要包村駐村，將扶貧、環保、安監等政策傳達到每一位群眾。從2004年至今，他已相繼包了5個村，最長的一次一包就是8年。
雖然長期在鎮上工作，但張銘其實並不在編制內，而是屬於「企業工人」。
半月談記者拿到的這個鎮的一份人員構成表顯示，全鎮黨委政府在職人員180多人，其中有公務員和全額撥款事業編、差額撥款事業編身份的僅佔不到一半，像張銘一樣的企業工人有30多人，另外還有企業幹部、勞務派遣、臨時工、公益崗、人事代理等多種身份。
「算下來，我們鎮的工作人員就有9種不同的身份。」這個鎮的黨委書記說。
實際上，這種情況在基層比較普遍。半月談記者在沿海某省3個縣隨機抽取4個鄉鎮調查發現，有的鄉鎮在公務員和事業編制空編的情況下，編外人員還大量存在；有的鄉鎮編外人員遠超編制內人員。
對此，有的鄉鎮黨委負責人解釋說，鄉鎮編外人員超過編內人員的原因較多。上世紀末至本世紀初，鄉鎮事務繁多，一些鄉鎮敞開口子向社會自主招錄了工作人員。尤其是在上世紀90年代末，有大量人員本應分配到企業工作，但最後實際轉入了鄉鎮七站八所。
除此之外，村居社區也存在大量的編外人員。武陵山區某村幹部說，社區和村工作人員除了下派駐村幹部，普遍都是臨聘人員。他之前也在社區工作過，社區一般20多人，村裡一般不到10人，幾乎沒一個是有編制的。
同樣的工作，不一樣的境遇
基層工作人員承擔著各級黨委政府部署的工作，編外人員同樣衝鋒在前。
李斌（化名）是中部省份某鄉的一名編外人員，他已經在這個崗位上工作了4年。因為鄉裡人手不足，他目前承擔了組織幹事的工作，涉及黨建、檔案管理、工資審批等內容。他說，自己有時在半夜都會接到任務，並且要求第二天一早就要完成。
趙旭（化名）同樣是一名編外人員。他告訴半月談記者，和鎮裡其他幹部一起加班到深夜是家常便飯。「我來鎮裡上班的這4個多月，基本上沒休息過一個完整的周末。」
但半月談記者了解到，同在編人員相比，編外人員在待遇、晉升渠道等方面存在較大差距。
李斌告訴半月談記者，目前他每個月的工資只有2300元，也沒有「五險一金」，一年下來收入要比其他正式編制的工作人員少一半。趙旭則表示，他每個月2000元的工資只能夠勉強維持日常生活的開銷，「不敢大手大腳地花錢」。
在武陵山區的村支書崗位，編外人員的每月工資只有2100元，而有編制的一般都有7000多元，是編外人員的3倍。綜合專幹收入更低，以前是每月1200多元，去年才漲到1680元。
「之前社區有很多年輕小夥子做事很認真、踏實，但是迫於生活壓力基本都離開了社區崗位。」西部某社區幹部說。
某鎮政府臨聘工作人員說，同一件事情做好了，在編人員有相應的獎勵機制，能得嘉獎，他們卻沒有。如果出了問題，卻要和在編人員承擔一樣的工作責任，這挫傷了大家的工作積極性。
沒有編制，也影響到了編外人員的晉升。張銘儘管在鎮上七站八所和不同村莊之間，兜兜轉轉幹了很多年，卻因沒有編制無法在職務職級上得到晉升。
一名鎮黨委書記說，鎮上有10個管區主任，其中9個沒有編制。「有的人年齡已經偏大了，但解決不了他們的級別和崗位問題，他們只能在這些崗位上苦苦堅守。」
這也造成了編外人員心理落差大。目前已是中部省份某鄉鎮領導的陳明（化名）曾經是縣直機關單位的一名編外人員。
他向半月談記者回憶說，因為編外人員這個特殊身份，他總是感覺在同事面前抬不起頭，心裡會有「低人一等」的想法，因此平時和身邊同事的交流也不太多。「畢竟大家都是在體制內工作，雖然別人沒有明說，但自己心裡會比較在意這個標籤。」
同時，用人單位對編外人員也存在一定的「不信任」。某事業單位人事幹部表示，重要一點的工作一般不敢交給臨聘人員，因為一旦工作沒做好，臨聘人員拍拍屁股就走人了，而在編人員就要考慮自己的編制飯碗，做事會更穩妥謹慎。
大學生「爭搶」事業編制環衛工，一名研究生學歷的環衛工人在巡街保潔 王建威 攝
讓編外人員看到希望、更有幹勁
半月談記者採訪中發現，臨聘人員普遍感覺沒盼頭，導致基層很難留住人。
一些年輕的編外人員表示，他們只是在基層單位過渡下，藉助這份工作鍛鍊能力，希望對將來參加公務員等考試有所幫助。「日常工作牽扯了太多精力，我已打算辭掉這份工作專心準備考試入編。」李斌說。
基層工作關鍵靠人。因此，需要採取切實措施，穩定有能力、有經驗的編外人員，讓他們紮根基層，服務基層。
「去年有村支書提出辭職，去工地幹活。我覺得這個人各方面都不錯，就做工作挽留，也問組織部門，對這種表現不錯的臨聘人員有沒有什麼政策，組織部門回答沒政策。」武陵山區一名基層幹部建議，應為編外人員設計完善的成長規劃。
某社區幹部說，新招錄的公務員、事業單位人員都有崗前培訓，但很多編外幹部一錄用就上崗，政策法規不熟悉、業務流程不清楚。希望以後有專門針對基層編外人員的培訓，安排有針對性的學習內容，真正提高為群眾服務的能力。
有鄉鎮領導建議，可以根據個人工作表現，參照事業編的標準提升編外人員待遇，或者探索穩定的工資增長機制，讓他們能夠安心投入日常工作。
編外人員也期望，如果編制問題一時無法解決，用人單位應儘量對編外員工和正式員工一視同仁，增加他們對工作的責任感和認同感，幫助他們在工作中提升自我能力。
來源：《半月談》2019年第3期 半月談記者：邵琨 範帆 周文衝 席敏
（責任編輯：孫春新 ）