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☑ 裁判要點
案例一：集體土地徵收。集體土地徵收行為是由作出徵地批覆、發布徵地公告、徵收補償安置、責令交出土地、強制清除地上附著物等一系列相對獨立的行政行為組成,實施上述行政行為的行政機關也不同。原告對徵地行為提起行政訴訟，首先應當明確其所訴行政行為具體指向的是哪一個，籠統以徵地行為為對象起訴，屬於被訴行政行為不明確、沒有具體訴訟請求的情形。
案例二：國有土地上房屋徵收。行政訴訟是對被訴行政行為的合法性進行審查，當事人所訴行政行為不明確，人民法院將無法進行案件的審理和裁判。國有土地上房屋徵收行為包括作出征收決定、發布公告、籤訂徵收補償協議、作出補償決定等一系列行政行為。原告籠統的請求確認徵收行為違法，屬於訴訟請求不明確。
☑ 裁判文書
中華人民共和國最高人民法院
行 政 裁 定 書
（2019）最高法行再181號
再審申請人（一審原告、二審上訴人）：呂春生，男，1967年4月15日出生，漢族，住河南省安陽市北關區。
委託訴訟代理人：時禎奎，北京市凱諾律師事務所律師。
被申請人（一審被告，二審被上訴人）：河南省安陽市人民政府，住所地河南省安陽市文峰大道東段568號。
法定代表人：靳磊，該市人民政府市長。
委託訴訟代理人：馬志傑，該市自然資源和規劃局工作人員。
委託訴訟代理人：秦永民，河南國厚律師事務所律師。
被申請人（一審被告，二審被上訴人）：河南省安陽市北關區人民政府，住所地河南省安陽市北關區燈塔路166號。
法定代表人：路錄平，該區人民政府區長。
委託訴訟代理人：許長青，該區政府辦公室工作人員。
委託訴訟代理人：郭付周，該區自然資源局工作人員。
再審申請人呂春生因訴河南省安陽市人民政府（以下簡稱安陽市政府）、河南省安陽市北關區人民政府（以下簡稱北關區政府）土地徵收糾紛一案，不服河南省高級人民法院（2018）豫行終2957號行政裁定，向本院申請再審。本院於2019年7月4日作出（2019）最高法行申1140號行政裁定，提審本案，並依法組成合議庭進行審理，現已審理終結。
河南省濮陽市中級人民法院一審查明，2005年6月22日，國土資源部作出國土資函〔2005〕393號《關於安陽市城市建設農用地轉用和土地徵收的批覆》（以下簡稱393號徵地批覆）。內容為：「同意安陽市將農村集體農用地181.0186公頃（其中耕地173.6184公頃）轉為建設用地並辦理徵地手續，另徵收農村集體建設用地15.2763公頃、未利用地0.7712公頃；同意將國有農用地4.7316公頃（其中耕地1.098公頃）轉為建設用地。」2006年7月31日，安陽市政府根據393號徵地批覆作出〔2006〕第30號《徵收土地方案公告》。2017年9月22日，北關區政府根據393號徵地批覆作出〔2017〕第07號《關於徵收土地補償安置方案的公告》。2017年9月18日，安陽市北關區國土資源局與街道辦事處籤訂《徵地補償協議》。約定：「一、徵地面積：徵收北關區彰東街道辦事處集體土地（地塊編號為ＤＢ4-2-6-3）45.288畝。二、徵地補償相關費用：……共計724.608萬元。三、協議籤訂後，將以上款項撥付到街道辦事處，由北關區彰東街道辦事處依照土地法有關規定，及時撥付到村兌付農戶…。」724.608萬元徵地補償款已撥付至村委會帳戶。呂春生主張的涉案2.691畝承包地位於393號徵地批覆、〔2006〕第30號《徵收土地方案公告》、〔2017〕第07號《徵收土地補償安置方案》徵收和安置補償土地範圍內，呂春生未領取補償款。呂春生提起本案訴訟，請求確認安陽市政府、北關區政府對呂春生享有承包權的位於安陽市北關區彰東街道村土地的徵收行為違法。
一審法院認為，徵收土地行為由一系列的行政行為構成，包括徵地批覆、發布徵地公告、進行徵地補償登記、籤訂補償協議或者作出補償決定、責令交出土地等行政行為。呂春生起訴要求確認徵地行為違法，其對國土資源部393號徵地批覆、安陽市北關區人民政府〔2017〕第07號《徵收土地補償安置方案的公告》、徵地告知書、徵地補償協議等包含一系列可以拆分的土地徵收行為提出異議，呂春生訴訟請求中未明確確認徵地行為中具體哪個行為違法。因一個行政訴訟案件中只能對一個行政行為提起訴訟，呂春生訴訟請求不明確、不具體，對呂春生的起訴應予以駁回。綜上，呂春生的起訴不符合起訴條件，已經立案的，應裁定駁回起訴。根據《最高人民法院關於適用〈中華人民共和國行政訴訟法〉的解釋》第六十九條第一款第十項的規定，裁定駁回呂春生對安陽市人民政府、安陽市北關區人民政府的起訴。
呂春生不服，向河南省高級人民法院提起上訴，請求撤銷一審裁定，支持其訴訟請求。
二審法院經審理查明的事實與一審法院認定的事實一致。
二審法院認為，土地徵收行為包括批准徵地行為和徵地實施行為。徵地實施行為是一系列行為的組合，包括登記、公告和補償等行為。雖然呂春生主張本案國土資源部的批准文件已失效，但本案徵收行為仍然包括上述諸多行為，呂春生起訴要求確認徵收行為違法，訴訟請求不明確不具體。《中華人民共和國行政訴訟法》第五十一條第三款規定：「起訴狀內容欠缺或者有其他錯誤的，應當給予指導和釋明，並一次性告知當事人需要補正的內容，不得未經指導和釋明即以起訴不符合條件為由不接收起訴狀。」根據該規定之立法本意，人民法院在審理行政案件時發現原告的訴訟請求不明確等問題也應當予以釋明，如果當事人拒絕變更訴訟請求方可駁回其起訴。本案中一審法院對呂春生所提出的不明確的訴訟請求應當釋明而未予釋明，又以當事人訴訟請求不具體為由裁定駁回起訴，造成案件空轉，給當事人造成訴累，浪費司法資源，確有不妥。但鑑於《中華人民共和國行政訴訟法》第四十九條規定原告起訴應當有具體的訴訟請求和事實依據，在目前呂春生的訴訟請求並不明確的情況下，本案無法進行審理，呂春生可待明確訴訟請求後另行起訴。遂裁定駁回上訴，維持一審裁定。
呂春生申請再審稱：徵收行為包含多個行政行為，被徵收人既可以分別起訴某一個行政行為違法，也可以起訴整個徵收行為違法。呂春生所提訴訟請求內容明確、對象明確、意思表示明確，一、二審法院認為其訴訟請求不明確、不具體，該認定錯誤。涉案393號徵地批覆所涉土地兩年內未用地或未實施徵地，該徵地批覆依法已經失效，因此案涉徵地行為不合法。村委會給的補償太低，呂春生一直未得到補償。故請求撤銷一、二審裁定，支持其訴訟請求。呂春生還申請增加一項訴訟請求，即由被申請人將土地恢復原狀，並予以返還。
北關區政府答辯稱：1.案涉土地徵收行為合法有效，且所有徵地補償資金均已撥付至村委會，由村委會依法依規進行分配。2.393號徵地批覆文件並未失效，安陽市政府在收到批准文件後立即發布了《徵收土地方案公告》，啟動了徵地程序，並依據該批覆相繼對多個項目開展了徵地工作，諸多項目已經用地並建成使用。3.北關區政府於2017年9月發布〔2017〕第07號《關於徵收土地補償安置方案的公告》並在村進行了張貼公示，呂春生最遲應於2017年9月就已知道或應該知道徵地有關情況，但其於2018年5月才提起本案訴訟，已超過法定六個月的起訴期限。4.土地徵收行為包括批准徵地行為和徵地實施行為，徵地實施行為包括補償登記、公告、籤訂補償協議等一系列行為。呂春生籠統主張徵地行為違法，不符合行政訴訟法關於訴訟請求明確、具體的要求。5.呂春生對案涉土地不享有承包經營權，即呂春生與案涉土地徵收行為無法律上的利害關係。故請求依法駁回呂春生再審申請，維持一、二審裁定。
安陽市政府答辯稱：呂春生訴訟請求屬於概括性請求，不明確、不具體，不符合行政訴訟起訴條件。一個行政訴訟案件只能針對一個行政行為提起訴訟，呂春生的起訴不符合行政訴訟法一案一訴的要求。北關區政府在393號徵地批覆下發兩年內即已開始組織實施徵地，徵地批覆合法有效，且批文要求兩年內實施，但並未要求兩年內全部實施完畢。一、二審裁定正確，請求依法駁回呂春生再審申請。
本院對一、二審法院查明的事實予以認可。
本院認為，本案的爭議焦點為：呂春生的起訴是否符合法定條件。《中華人民共和國行政訴訟法》第四十九條規定：「提起訴訟應當符合下列條件：（一）原告是符合本法第二十五條規定的公民、法人或者其他組織；（二）有明確的被告；（三）有具體的訴訟請求和事實根據；（四）屬於人民法院受案範圍和受訴人民法院管轄。」一般來說，土地徵收行為是由作出徵地批覆、發布徵地公告、徵收補償安置、責令交出土地、強制清除地上附著物等一系列相對獨立的行政行為組成,實施上述行政行為的行政機關也不同。原告對徵地行為提起行政訴訟，首先應當明確其所訴行政行為具體指向的是哪一個，籠統以徵地行為為對象起訴，屬於被訴行政行為不明確、沒有具體訴訟請求的情形。本案中，呂春生訴請確認安陽市政府、北關區政府徵收其承包地行為違法，該訴求涉及安陽市政府發布徵收土地方案公告行為、北關區政府發布徵收土地補償安置方案公告行為。從北關區國土資源局與北關區彰東街道辦事處籤訂的《徵地補償協議》內容來看，涉案土地徵收補償安置工作則是由北關區國土資源局與北關區彰東街道辦事處共同實施。呂春生關於被徵收人既可以分別起訴某一個行政行為違法，也可以起訴整個徵收行為違法的再審理由，缺乏法律依據，亦不符合一案一訴的原則。一、二審法院認為呂春生的訴訟請求不明確、不具體，並無不當。二審法院已告知呂春生可待訴訟請求明確後另行起訴。
對呂春生在再審期間提出返還土地的申請，因再審期間增加訴訟請求缺乏法律依據，本院不予支持。關於呂春生所稱村委會給予的補償太低問題，不屬於本案審查範圍。
綜上，呂春生的訴訟請求確實不明確具體，不符合起訴條件。依照《中華人民共和國行政訴訟法》第八十九條第一款第一項、《最高人民法院關於適用〈中華人民共和國行政訴訟法〉的解釋》第一百一十九條第一款之規定，裁定如下：
維持河南省高級人民法院（2018）豫行終2957號行政裁定。
審判長 聶振華
審判員 袁曉磊
審判員 仝 蕾
二〇一九年十二月二十七日
法官助理 張雪明
書記員 王昱力
中華人民共和國最高人民法院
行 政 裁 定 書
（2019）最高法行申1573號
再審申請人（一審原告、二審上訴人）：許成生，男，1953年6月19日出生，漢族，住山西省臨汾市堯都區。
被申請人（一審被告、二審被上訴人）：臨汾市堯都區人民政府，住所地山西省臨汾市堯都區臨浮路001號。
法定代表人：吳勇，該區人民政府區長。
再審申請人許成生因訴臨汾市堯都區人民政府（以下簡稱堯都區政府）房屋行政徵收一案，不服山西省高級人民法院（2018）晉行終445號行政裁定，向本院申請再審。本院依法組成由審判員馬鴻達、審判員李小梅、審判員仝蕾參加的合議庭，對本案進行了審查，現已審查終結。
許成生向本院申請再審稱：1.本案一審訴訟請求是確認堯都區政府的徵收行為違法。行政徵收行為包括四至徵收範圍確定，徵收決定的作出、徵收決定的公布、補償等一系列法定程序及行為。原審裁定割裂這一系列事實，僅以堯都區政府責令許成生拆遷這一事實認定許成生超期限起訴明顯錯誤。2.堯都區政府的行為嚴重違反《國有土地上房屋徵收與補償條例》，沒有證據證明其行為符合國民經濟和社會發展規劃、土地利用總體規劃、城鄉規劃和專項規劃，沒有證據證明徵收補償方案經過論證、徵求意見、公布徵求意見情況和舉行聽證，沒有證據證明堯都區政府經過社會穩定風險評估並經政府常務會議討論決定。3.2000年地改市後，堯都區政府沒有房屋徵收的職能，由堯都區二中路道路拓寬改造項目部作為實施主體明顯是違法的。4.堯都區政府從來沒有作出過關於堯都區二中路南段房屋徵收的決定，所謂徵收行為自始就是違法的。堯都區政府於2017年3月14日作出信息公開告知書，向許成生公開了《堯都區人民政府關於房屋徵收決定公告》。2017年7月18日，許成生提起本案訴訟並沒有超過起訴期限。故請求撤銷原審裁定，依法確認堯都區政府的徵收行為違法。
本院經審查認為，《中華人民共和國行政訴訟法》第四十九條第三項規定，提起行政訴訟，應當有具體的訴訟請求和事實根據。根據上述規定，原告提起行政訴訟，必須要有明確的被訴行政行為。行政訴訟是對被訴行政行為的合法性進行審查，當事人所訴行政行為不明確，人民法院將無法進行案件的審理和裁判。本案中，許成生的訴訟請求為確認堯都區政府的徵收行為違法。而徵收行為包括作出征收決定、發布公告、籤訂徵收補償協議、作出補償決定等一系列行政行為，許成生在再審申請書中也認為行政徵收行為包括四至徵收範圍確定，徵收決定的作出、公布、補償等一系列法定程序及行為。許成生籠統的請求確認徵收行為違法，屬於訴訟請求不明確。根據《中華人民共和國行政訴訟法》第五十一條第三款之規定，在起訴狀內容欠缺或者未正確表達訴訟請求的情況下，人民法院應當進行指導和釋明，要求當事人完善起訴狀內容、明確訴訟請求，尤其是要明確被訴行政行為。本案中，許成生起訴狀中的訴訟請求並不明確，一審法院本應依法通過指導和釋明方式，要求許成生明確被訴行政行為。但是一審法院未進行指導和釋明，而將被訴行政行為認定為房屋徵收決定公告，給許成生行使訴權造成了一定的影響，程序存在瑕疵，本院予以指正。
在二審中，許成生明確其訴訟請求為確認責令拆除通知違法、通知其進行評估、通知其送達評估報告和逾期將作出房屋徵收決定違法。根據原審查明的事實，責令拆除通知於2013年7月20日作出並送達許成生，許成生於2017年7月18日提起本案訴訟，根據《最高人民法院關於執行〈中華人民共和國行政訴訟法〉若干問題的解釋》第四十一條第一款「行政機關作出具體行政行為時，未告知公民、法人或者其他組織訴權或者起訴期限的，起訴期限從公民、法人或者其他組織知道或者應當知道訴權或者起訴期限之日起計算，但從知道或者應當知道具體行政行為內容之日起最長不得超過2年」的規定，許成生的起訴明顯超過2年法定的起訴期限。
關於許成生請求確認通知其進行評估、通知其送達評估報告違法的問題，本院認為，這兩份通知僅僅是通知許成生到項目部商談評估事宜和向許成生送達評估報告，是行政機關實施的過程性行為，並沒有為許成生設定新的權利義務，不屬於人民法院行政訴訟的受案範圍。
綜上，許成生的再審申請不符合《中華人民共和國行政訴訟法》第九十一條規定的情形。依照《最高人民法院關於適用的解釋》第一百一十六條第二款之規定，裁定如下：
駁回許成生的再審申請。
審判長 馬鴻達
審判員 李小梅
審判員 仝 蕾
二〇一九年六月二十八日
法官助理 李 慧
書記員 王 寧
來源：魯法行談
東營市中級人民法院
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原標題：《【法視界】最高法判例：籠統請求確認土地或房屋徵收行為違法，屬於訴訟請求不明確》
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