中國的特大和超大城市是世界上最多的，一方面在於中國的人口基數太大，另一方面則是行政導向驅動的結果。但是從國際上的城市發展普遍規律來看，城市發展到一定階段就不可能繼續擴大，需要發揮周邊的中小城市的疏解作用
文｜李鐵
在去年的中國城市規劃年會上，我原來計劃發言的主題是中國城市發展的幾個規律。但後來考慮到中國特殊的城市管理體制對經濟社會發展的影響，顯然談體制性問題比談規律性問題更重要，因此我調整了發言的主題。
在中國幾十年的城市化歷程中，有些體制問題導致利益結構相對固化，已經成為了進一步改革的阻礙，還有一些更直接影響到城市發展路徑。由於在中國影響城市發展的體制問題無處不在，伴隨著人口和要素在城市的高度集聚，總結其中的一些普遍性規律和中國特殊規律，對未來城鎮空間格局的變遷有重要的參考價值。
很多學者都比較在意大城市，誠然，城市人口越多，規模越大，就越能提高效率和發揮輻射作用。但是，只看到大城市的積極作用顯然是不夠的。其實，城市在不斷擴張的過程中，也會積累更多的問題，甚至有一些會產生極大的負面效應。
需要清醒地認識到，當下超大城市人口高度集聚已經面臨某些風險。例如，面對疫情時，顯然超大城市治理問題比小城市要複雜得多。在一個人口高度聚集的城市，社會輿論傳播的風險也可能會在一定程度上引發各種危機。而這些往往是被大多數經濟學家和規劃專家忽視的問題。
需要注意的是，對特大和超大城市而言，任何可能出現的經濟問題、社會問題和城市管理問題，都可能引發嚴重的社會風險。因為涉及高度聚集的幾千萬人口，這種社會風險帶來的後果可能難以想像。因此，關於特大和超大城市治理，需要平衡政治、經濟和社會問題，而不能按照簡單的思維模式來處理。
例如，對武漢疫情的初始處理方式，管理者要考慮多重風險後再進行最後的選擇。而不是在疫情危機尚未被醫學專家明確的時候，急於做出判斷和選擇。從這個意義上來說，出於特大和超大城市的風險管控考慮，促使我們對城市的規模問題要有新的認識，並基於客觀的發展規律尋找新的解決方案。
特大和超大城市的產業和功能會根據市場規律，自發向周邊中小城市疏解。按照城市發展規律，當城市人口達到一定規模，工業會向郊區和遠郊區遷徙，城市主城區會重點發展服務業，從某種程度上來說，這種產業空間變遷是必然結果。原因在於，工業發展要有充足而廉價的土地，城市中心的地價上漲無法滿足工業發展的需要。同時，人們對城市環境和生態要求提高，需要防止工業汙染對主城區的侵蝕。此外，為城市服務業配套的小型工業企業，將與主城區保持合適的距離，高速公路通達時間不超過2個小時，以方便城市維修等配套服務能夠及時觸達。
軌道交通將成為特大或超大城市的主要交通模式。一是因為服務業對工業的置換，交通模式要相應發生改變。軌道交通更適合建立在人口高密度基礎上的，以服務業為主導模式的城市空間。二是適應人口密度的規模化運載工具，會提高通勤效率，減少城市擁堵和尾氣排放，並為居住的郊區化提供更便捷的通勤條件。
在特大和超大城市周邊，會沿著軌道交通線形成樹枝狀發展的小城市群。如果看一下衛星和航拍地圖，就可以發現，發達國家的城市沿著城市主城區邊界擴張到一定規模後，城市便不再平攤，而是沿軌道交通線向外發展，在軌道交通站點會形成一批小城市。
但就中國來說，特大和超大城市周邊中小城市的發展受到兩方面的制約：一是體制上嚴格限制中小城市的用地規模；二是城際軌道交通的發展滯後於需求。
這些制約其實來自於對城市規模化後的發展規律認識不足。我們本來有條件利用主城區周邊的實體小城市，疏解產業、人口和功能，形成以中心城市為主導的城市群，發揮中心城市對周邊城市的帶動作用。但偏偏有很多人認為，高密度的要素聚集會帶動規模效益，但卻沒意識到，高密度的城市群可以在通過軌道交通的銜接來發揮規模效益的同時，還可以起到緩解主城區高房價的壓力，形成對主城區人口和產業的自動疏解的作用。
特大和超大城市會出現消費逆城市化現象。在城市化發展的初中期，人們希望以集聚來解決就業和集中消費的問題。但是當城市化發展到中後期，城市規模過大，人口和要素密度過高形成的聚集壓力，會導致人們的消費選擇相應發生變化。
一是消費結構發生變化，傳統的商住餐飲等方面的消費轉向休閒度假娛樂消費。二是消費方式發生變化，傳統的集中式購物消費轉向更為豐富的多元化消費模式，同時要求價格低廉。三是消費空間發生變化，人們希望周末可以遠離城市，與大自然親密接觸，來緩解城市生活的高壓，因此也青睞於旅遊度假休閒和購物餐飲等一體化的集中消費。無論是城市中的餐飲購物，還是文化及其他類型的消費，郊區化的廉價消費模式將成為城市的重要消費形態之一。
產業的園區化和分散化將並存。在發達國家少有中國這樣眾多集中開發的產業園區。雖然在一些東亞國家和地區有類似模式，但他們的政府因為土地制度的限制，很難拿到大片土地用於集中招商引資。
中國的產業園區集中發展模式之所以能夠延續幾十年，是因為可以通過房地產開發來解決徵地成本和補償問題。一旦房地產發展受阻，那麼這一模式也難以為繼。
但是，在允許集體土地入市的政策出臺後，地方政府會有更多選擇，比如，可以允許集體經濟組織自發與企業合作，充分利用閒置的集體建設用地。所涉及的收益、稅收以及基礎設施建設、環境治理的成本，可以由企業和集體經濟組織自行協商，共享共擔，而地方政府回歸監管者的角色。
這樣一來，可以大大降低地方政府直接參與土地經營的動力，遏制房地產開發的動機，有利於政府實施對企業的各項監管。還有一個好處是，這種發展模式，會使得產業就業人口與村莊的聯繫更為緊密，並提供充足的廉租房，而不需要為產業人口和房地產開發進入的人口混在一個空間內而困擾。
住房郊區化的趨勢將十分明顯。特大和超大城市主城區的房價將會長期處於高位，這是由於人口和服務業的高度聚集，導致主城區土地資源稀缺性造成的。隨著與主城區距離的變化，房價會呈下降趨勢，距離主城區越遠，房價越低。只要通勤時間能保證在1小時之內，遠郊區也是可以選擇的居住空間，畢竟郊區、遠郊區和主城區的房價相差太大。
例如，目前北京近九成的新建住房都在五環以外，但仍然無法紓解主城區的高房價。這樣看來，未來緩解住房壓力，唯有通過郊區化和周邊中小城市化才能最終解決。
從城市居民需求來看，購買兩套住房的人，往往第二套住房傾向於買在郊區。很多城市居民長期處於高強度的生活和就業壓力中，希望周末和假期能與大自然有更緊密的接觸，需要換個生活環境。
另外還有一種變化值得注意，隨著城市化速度的加快，農村的宅基地和住房大量閒置，城鄉居民則可以通過多種方式，對這些土地和房屋資源進行充分利用。城市居民租賃農民的宅基地和住房，已經成為未來一種發展趨勢。這種資源利用方式，也給農民增加財產性收入帶來了新的機會。
人口就業和生活的兩棲化現象長期並存。在城裡就業，在郊區居住，每天通勤時間在1-1.5小時，這是未來特大和超大城市一部分城市居民的常態。即使增加軌道交通，改善基礎設施，都不會從根本上解決這些問題。原因在於在城市主城區就業的收入較高，而在郊區生活，住房成本及生活消費價格相對便宜。如此可以獲得最佳收益。
對於在城市主城區長期就業的外來人口來說，市民化和落戶是長期懸而未決的問題。但是城市需要他們的就業和提供的服務，同時他們也需要在特大和超大城市獲得更好的收入。未來他們選擇的居住空間，除了在家鄉還保有宅基地、承包地和住房外，在稍遠一點的郊區或遠郊區租賃相對廉價的出租房也將是長期的選擇。
以上這些變化，已經成為中國特大和超大城市普遍存在的現象和問題。其中有一些是國際上所有特大城市發展的必然規律，有些則具有強烈的中國特色。我們不能迴避這些規律，而是要在這種人口和產業的空間分布趨勢下，積極探索出更好的解決方案。
中國到底是應該發展大城市還是小城市，一直存在爭議。其實城市的實踐和發展規律證明，兩者之間存在著必然聯繫。人口和要素在空間上高度聚集過程中，一定會逐漸形成反向的發展進程。畢竟要素流動是遵循經濟規律和市場規則的。而傳統的規劃思路，往往滯後於現實，因此有必要在總結和認識規律的基礎上，提出特大和超大城市的治理思路。
首先，任何城市只要涉及到要素密度過高的問題，都會通過空間擴張的方式加以緩解；其次，空間擴張最好的利用方式不是在另一個地方複製，或者是平攤，而是利用交通節點自動發揮中小城市的疏解作用；再次，既然成本決定郊區化的進程，基礎設施和公共服務必然要相應跟進，但是不能追求和主城區一樣的高標準，因為低價格和低成本恰恰是郊區的優勢；還有，城市土地成本逐漸提高而導致房價上漲，是由經濟規律決定的，但限價不是最好的選擇，更好的做法是在郊區化過程中，增加住房供給；最後，伴隨著產業郊區化和消費逆城市化的出現，還應該注重在規劃中發揮「城市群」和「都市圈」的作用。
作者為獨立經濟學家，編輯：朱弢