「建立高校分類體系，實行分類管理」是《國家中長期教育改革和發展規劃綱要（2010-2020年）》所提出的一項重要任務，也是我國教育行政管理部門和學界的共同追求。近年來圍繞高校分類，一些省市產生過不少的方案設計，這些分類多數比較注重強調高校的「層次」，對人才培養規格類型、畢業生職業傾向的區分以及研究類型的區分考慮不足，未能充分體現高等學校以人才培養為核心、以社會需求為導向的辦學目標和服務面向，加上缺乏相應的分類管理和評價機制，以致眾多高校始終難以擺脫「升層次」「鋪專業」「擴規模」的發展衝動，同質化現象較為突出。當前，我國高等教育已進入強調特色的時代，高等學校需要以自己的特色來滿足多樣化的社會需求。如何通過分類管理把高等學校發展的內驅力引向重特色和內涵發展上來，迫切需要構建具有資源配置指向功能的高校分類體系。
構建具有資源配置指向功能的高校分類體系：高校轉型發展的關鍵和前提
自20世紀50年代院校調整以來，我國政府在宏觀管理實踐中有過多種不同的類似分類的描述，梳理其脈絡，可歸納為主要從學科門類、行政隸屬關係、舉辦者身份、重點建設的政策等不同角度，對高校賦予不同的結構性定位。這種通過行政力量自上而下依據高校的權利和地位分層實施資源配置策略，除專項資金保障、中央和地方財政投入傾斜外，還配套實施相應的定位政策。「這種國家政策引導形成的高校分類多帶有行政色彩，可能使高校間出現隱性排名，從而對一些高校的招生和就業情況造成影響。」
當前我國高校分類的根本問題在於如何淡化、消除類型歧視，構建明確具體、細化且可操作的分類體系，以調整高等教育結構，引導高校未來發展的方向。大學對分類標準的期待，就是對自己「身份」和價值的期待，也是對獲取經濟資源的期待。如果未來的高校分類彰顯出一個國家或地區制定教育政策的依據，在高等學校的外部環境有待改善和資源供給有限的條件下，一旦高校分類具有了教育政策上的意義，尤其彰顯出明顯的資源配置上的意義，大學就會向那些政策所傾斜的類型努力。近期，教育部等三部委聯合發布了《關於引導部分地方本科高校向應用型轉變的指導意見》，使高校分類體系建設邁出了關鍵步伐。大學轉型發展是當下社會轉型、經濟轉型等外在因素和高等教育多樣化發展等內在因素對我國高等教育發展提出的時代要求。轉型發展涉及整個高等教育結構的調整，需要把大學發展放在社會環境和區域環境下進行審視。轉型發展不僅是理論概念，更是行動實踐，是基於國家經濟結構調整和產業升級的要求而作出的戰略選擇。高校轉型發展需要在依據大學分類審視及調整自身辦學定位的前提下進行，必須通過政府加強分類指導與學校準確定位相結合，而構建具有資源配置功能的高校分類體系則是政府實施分類發展政策、引導高校實現轉型發展的關鍵和前提。《上海高等教育布局結構與發展規劃》提出了基於人才培養主體功能定位和學科專業結構的二維分類體系，抓住了高校轉型發展的關鍵，並以規劃的方式率先邁出了分類管理的探索性實踐。
上海高校分類體系構建的基本依據
分類依據的科學性決定著分類框架的優劣。從國際經驗來看，英國高等教育「雙重製」主要依據高等院校的自治權進行縱向分層，具有學術自治權的大學處於上層，沒有學術自治權的多科技術學院、教育學院等處於下層。聯合國教科文組織的《國際教育標準分類法》（ISCED，2011年）所依據的基本分類單位是國家（或地區）的教育課程和相關的公認教育資格證書。主要交叉變量是教育等級和學科，在各個等級之內，按補充標準對課程和資格證書做了進一步的分類。前者分類的依據是高等學校的自治權，由於不是按照性質、任務、職能而是按照權力分層，因而這一政策實施的結果與其政策預期相距甚遠；後者的分類依據是教學計劃，抓住了高等學校最基本的人才培養職能和教學工作，因而是比較科學的分類方法，為世界各國所認同。高校分類體系的構建應在借鑑國外高校分類經驗以及我國已有相關分類的有益經驗的基礎上，確立分類的理論依據和現實依據，尋求符合我國國情的高校分類思路和分類維度，並開發相應的分類指標體系，最後形成符合各地高等教育發展現狀的高校分類方案。
1.保持和促進高校多樣性是高校分類體系構建堅持的價值取向
高校分類體系應產生明確的多元導向，對不同類院校應有不同價值引導和評價標準。合理的分類要建立多樣化標準，以有利於高校按照各自適合的特色準確定位，爭創同類院校中的一流。「在一些國家，高等教育機構的分類被視為多樣化的主要機制。」「決策者和專家普遍認同多樣化的高等教育能夠很好地服務於教育擴張下越來越多學生的不同需求和動機，也能夠服務於畢業生越來越多的工作需求。」歐洲高校分類和卡內基分類最新版（2011年版）的一個共同點就是：重視高校的多樣性。歐洲高校分類指標體系與卡內基分類指標體系都只對高校現狀做了較為客觀的描述，如學位授予情況、專業設置、學科分布及所屬地區等，進而在此基礎上開展分類，並無判別高校優劣之意。這兩個分類對高校的真正意義在於指引它們朝著各個方向發展，即朝著多樣性道路前進。這提醒人們從多角度看待高校的多樣性，從而淡化把分類作為層級衡量標準的做法。這樣的分類是對高校系統整體發展有價值的。
分類的最終目的是要實現高等學校的個性化，推進整個高等教育系統的多樣化發展，建立高等教育的秩序，防止高等學校的趨同發展。高校分類在儘可能滿足各個利益群體的多樣性需求的同時，以尊重高校自身及其開展的教育活動為前提和基礎，客觀反映各個高校的特徵與特色。分類必須基於當前高校自身已存在的多樣性形式，同時分類必須致力於提高而不是抹殺高校的多樣性，保持和促進高校多樣性應是高校分類的基礎與落腳點。上海試圖通過分類體系促進高等教育系統整體的多樣化發展，引領高等教育結構分化與重組的方向，實現高等教育結構的優化，而不是通過高等教育分類去限制高等教育的多樣化發展。
2.淡化層次，彰顯人才培養的主體功能定位，體現培養不同類型人才的辦學導向是分類體系構建的立足點
「高等教育縱向分層通常更有利於研究而不是教與學。」淡化高等學校的等級、層次，可避免高校追求單一的高層次，避免一元化趨同辦學。大學分類不應該是大學「身份」的象徵，它應該是大學責任和使命的體現，構建分類體系要充分考慮大學的責任和使命。
大學既然是培養人的機構，彰顯人才培養的主體功能，體現以學生為本的高校辦學導向，應是分類體系構建的立足點。根據培養不同類型人才的辦學目標來確定大學的分類，引導每個大學根據學術型人才、應用型人才、技能型人才等不同的人才培養目標定位設置專業課程、修訂完善人才培養方案，改革教育教學內容及人才培養模式等，貫徹高等學校面向社會需求，以人才培養為核心的辦學宗旨。
3.分類要體現堅持控制學科門類、引導高校凝練辦學特色，突出避免高校追求「高大全」的管理導向
學科是高校辦學的依託和主體，是體現學校辦學水平、辦學特色和社會知名度的主要標誌。高等學校發展水平的差異，很大程度上就是學科發展水平的差異，在高等學校發展定位中，學科專業定位一直是重點和核心。區分高校自身科類結構的多元化（綜合、多科、特色等）應是主要的考慮因素。依據學科集中度水平對高等學校進行分類應是分類體系構建的主要維度之一。
4.高校分類體系應包含配套的資源配置策略和具體的制度安排
高等教育分類框架和分類管理政策是相互聯繫的，分類框架是制定分類管理政策的前提，而分類管理政策又是落實分類框架的重要保證。如果大學的資源配置方式不發生變化，大學的分類標準就沒有用。因此，高校分類框架的設計應與分類管理政策相互銜接，分類體系應與配套的資源配置策略和制度安排相輔相成。高等教育分類框架解決的是高等教育及其機構的任務、職責和能級區分問題，不是解決高等學校的社會地位高低問題；而高等教育分類管理政策是根據高等教育分類框架建立起相應的激勵和約束機制，通過規劃方式明確高等學校各自的職責和分工，通過評估判斷各類高校的辦學質量和水平，並將其與資源配置特別是經費撥款聯繫起來，引導高等學校合理分工、科學定位、明確方向，不斷提高質量和水平。分類的目的不在於類型本身，它更多體現的是一個引導的作用，在分類體系的構建和實施過程中，要充分發揮配套政策指導和資源配置對高校分類發展的引導作用，高校分類體系應包含配套的資源配置策略和具體的制度安排。
基於人才培養目標定位和學科專業結構的二維分類框架
基於以上考慮，在對上海普通高校進行分類時，我們考慮未來經濟社會發展所需的人才類型和相應的人才培養目標是高校分類的根本依據，借鑑學術型和應用型兩種人才培養類型具有廣泛共識的有利條件，以人才培養主體功能定位和學科專業布局兩個維度，區分高校的功能側重和發展類型，以堅持控制學科門類、明確人才培養主要目標，力圖避免高校追求「高大全」的管理導向為依據，分別按如下兩個維度進行分類，形成二維的分類體系。
1.維度一：按人才培養主體功能和承擔科學研究類型的差異性
「從社會發展的根本要求來說，社會分工對高校培養人才類型的要求是高等學校類型劃分、定位的最終依據。」人才培養是高校的根本任務，當前及未來經濟社會所需的人才結構是高校分類的根本依據，課程計劃及相應的培養目標是不同類型人才的根本標準。以課程計劃和人才培養類型為標準進行高校分類，也是世界高等學校分類的一種主要做法和共同趨勢。聯合國教科文組織的《國際教育標準分類法》的6到8級中課程定向的兩個類別為普通和職業教育。在高等教育級中，使用術語「學術」和「專業」各自代替「普通」和「職業」。據此，借鑑參照國際教育標準分類法，以人才培養的主體功能為維度，根據人才培養類型和目標的不同，同時結合承擔科學研究類型的差異性，可將高校區分為「學術研究、應用研究、應用技術和應用技能」四種類型。相應的分類指標主要包括：研本比、博士點集中度、專業學位研究生比例、基礎性科研投入佔比、師資結構特點和人才培養目標定位等。
具體來講，從人才培養來看，研究生在校生和本科生在校生的比例情況是區分學術研究、應用研究和應用技術類院校的重要指標。學術研究型高校在校生應以研究生為主，研究生與本科生的比例約為0.7∶1；應用研究型高校的研究生與本科生在校生的比例約為0.2∶1。
大學具有人才培養和科學研究相統一的功能，作為一個組織體的大學來說，存在研究功能的強弱與大小是難以否認的事實。作為大學分類的標準，研究功能被當作主要的依據，在這個意義上不得不說是理所當然的。上海高校分類將學位結構作為指標之一，其實質是強調大學科學研究功能的分化，博士點集中度和專業學位研究生比例這兩個指標因不同的大學應有不同的比重。
基礎性科研投入的佔比是高校分類的指標之一。學術研究型大學以原創性基礎研究和高新技術研究為主，其基礎性科研投入佔比應在30%以上；應用研究型大學以應用基礎研究和應用技術研究為主，其基礎性科研投入佔比在10%以上；應用技術性院校以應用技術研究為主，同時開展教學研究。
師資結構的特點是上海高校分類的一項輔助指標，具有國際影響力的一流教研人員、具有海外學習或工作經歷、行業企業工作經歷或「雙師型」教師比例情況，是區分學術研究、應用研究、應用技術和應用技能院校的重要指標。
具體的分類標準和指標見下表：
2.維度二：以學科集中度情況為分類標準
從學科專業布局的維度來看，我國普通高等學校本科及研究生專業現分13個學科門類；高職高專教育分為 16個專業大類。為引導高校聚焦發展重點，避免過度分散資源、過多設置缺乏相互聯繫和支撐的學科專業。按照主幹學科門類（本科與研究生）或主幹專業大類（專科）建設情況，將學校的學科結構類型區分為「綜合性」「多科性」「特色性」三個類別。本科院校的主幹學科規定為：同時具有學士、碩士、博士學位授予權的學科（門類）；本科或碩士在校生數佔1/N以上的學科（門類），N為學校專業分布的學科門類總數。高職高專院校的主幹專業大類規定為：在校生數佔15%以上的專業大類。
3.普通高校二維分類體系建構
綜合以上兩個方面的分類維度，結合未來分類管理目標，按照「高校辦學類型相對固定，政府動態分類管理」的思路，形成高等教育二維分類體系，即橫向分為「綜合性」「多科性」「特色性」三種類型，縱向分為「學術研究型」「應用研究型」「應用技術型」和「應用技能型」四類，明確每一所高校在二維體系中的辦學定位。「學術研究型」高校的學科專業布局以「綜合性」「多科性」為主；「應用研究型」高校以「多科性」「特色性」為主；「應用技術型」高校以「特色性」或「多科性」為主；「應用技能型」高校以「特色性」為主。
二維分類框架的作用在於引導高校更鮮明地展示自身特色，在多領域而非一方面進行超越。藉助於二維分類體系，院校將在指標維度構成的二維體系中，通過辨認彼此的相似性與差異性來確定歸屬，並在既定的單元框架內進行比較。以二維度的分類標準，從不同方面反映高校的特質，也便於選擇從某一側面對不同的學校進行比較，從而最大程度地避免同質化發展。
二維分類體系的應用及實施分類管理的路徑選擇
分類的目的絕不是分類本身，而是為了更好促進每一所高校的特色發展。高校分類發展不僅需要制定明確的分類標準，而且需要務實的制度安排、實施路徑和行動實踐。
1.明確不同類別高校的發展定位目標，引導高校立足確定的類型，凝練特色，爭創一流
根據二維分類體系，明確每一類別高校的發展定位目標，包括辦學類型、層次和中長期事業規模，並據此指導每一所普通高校制定實施學校發展規劃。通過分類管理和分類發展，鼓勵高校基於自身基礎能力、立足一定的服務面向培養特色人才，約束高校過度追求「大而全」。對學術研究、應用研究、應用技術和應用技能型高校給予明確的發展定位目標。
如學術研究型院校以培養創新型學術研究人才為引領，承擔知識、理論創新職能，以基礎性研究、科學發現和科學原創為主；學科專業布局以「綜合性」「多科性」為主；師資隊伍建設體現理論與知識創新的基本要求，擁有一批具有國際影響力的高水平教研人員；控制在校生規模發展，穩定培養規模，著力調整人才培養內部結構，推進留學生規模增長，不再承擔專科層次人才培養。
應用研究型院校以培養應用研究與開發、知識集成和理論應用創新人才為重點，以專業理論應用、技術原創等方面的研究為主；學科專業布局以「多科性」「特色性」為主，師資隊伍建設體現專業化理論與實踐應用的結合，擁有一批具有海外學習研究經歷的教研人員；穩步發展人才培養總規模，加快探索在線學習新途徑，推進學科專業的國際認證，以增加應用型專業學位研究生為主逐步擴大研究生培養規模，適度增加本科生在學人數，擴大留學生規模。
應用技術型院校以培養專業知識和技術應用型人才為主，以技術應用、生產工藝開發等方面的研究為主；學科專業布局按人才培養目標和服務面向對應的行業特性，以「特色性」或「多科性」為主，師資隊伍建設體現產教融合，擁有一批具有行業、產業實踐經歷的「雙師雙能型」教師；進一步擴大在校生規模，通過產學合作協同創新等人才培養模式改革，提升應用技術型人才培養能力，逐步形成應用技術型人才培養特色；提高本科人才培養比例，以應用型專業學位研究生為主合理增加研究生培養規模。
應用技能型院校以培養操作性技能應用型人才為主，適當開展或參與技術服務及技能應用型改革與創新。專業布局面向行業、崗位以「多科型」為主；師資隊伍以符合「雙師雙能型」要求的教師為主體，適度控制人才培養的總體規模增長，立足適應不同行業及工作崗位的新需求，按照市場人才的需求變化，動態調控人才培養的技能要求和培養方案，努力提供產業發展急需的高素質操作技能型人才。
2.確立不同類型高校的分類評價指標導向，以分類評價促進分類發展
依據高校發展定位和建設的不同目標，對學術研究型高校、應用研究型高校、應用技術型高校和應用技能型高校給予不同側重的評價導向，明確每一類別高校的發展要求和評價指標，並以此建立和逐步完善高校科學辦學評價體系，引導和激勵各類高校立足不同的辦學定位辦出特色、辦出水平。
3．建立高校分類辦學績效評價機制，實施分類管理的資源配置機制
由教育主管部門牽頭，組織由高校、專業機構、行業企業共同參與高校分類評價。依託專業機構，實施專業化評價。針對特色化辦學專門要求和分類評價指標對不同類型高校進行綜合績效評價，適度向社會公開發布分類評價結果，並將評價結果作為政府分類考查高校履行職責、公共財政分類撥款、公共資源配置等的重要依據。
以辦學績效為導向、適應高校分類發展的人、財、物等辦學資源配置機制。根據每所學校的辦學定位和發展目標，在辦學規模核定、人員編制、財政教育經費投入、基本建設等方面予以配套支持。更加關注高校辦學績效的撥款導向，體現保障與激勵相結合，推動高校財政撥款逐步從「投入型」向「績效型」轉變，根據對學校辦學水平的績效評價結果，動態調整資源投入。體現支持高校在不同層次、不同領域辦出特色的政策導向，促進不同高校聚焦一定的服務面向爭創一流，推動高等教育的多樣化、高水平的發展。
4.政府由管理轉向治理，以機制和標準建設引導高校自主發展定位
分類辦學不僅是一種辦學模式，更是一種基本的治理模式，需要多方共治，需要把管理的思維轉向治理，推動以管辦評分離為核心的治理改革，釋放制度活力。分類管理要體現在制度上，有效的管理應是政府宏觀管理和高校自主辦學的結合，即政府對每一類高校提出目標和要求，提供財政及政策支持，進行績效評估，高校在宏觀框架內實行自主管理和發展。政府要運用規劃手段、分類評價、立法途徑、標準和機制建設等途徑破解辦學風格趨同問題，進行分類培育、治理和評價，不斷優化高等教育的結構和布局，以標準和機制建設推動與分類發展相匹配的資源配置策略和治理體系現代化。
「高校分類發展和合理定位，核心是學校有自主選擇的權利。分類是主觀判斷，結構是客觀實在。」要堅持政府政策引導、高校自主選擇、社會參與評估的原則，通過制度安排調動學校自主參與選擇的分類，選擇教學、科研、服務職能在自己學校的搭配，從而形成自己的使命、辦學目標和管理模式，實現特色發展。引導各類高校在整個高等教育體系中更加準確地找到自己的定位，根據自身實際情況通過「分化、重組」找準自己在未來的位置。使各高校能對照自己現有的發展狀態及位置，找出與高校分類體系中的位置之間的空間，制定出合理的發展或轉型方向，進而引導高校為將來要承擔的確定性任務的目標而不斷改進和提高，實現各高校之間形成類型分明、層次清晰、目標明確的有序競爭；進而也促使高校內部為達到這種目標進行必要的變革。
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[本文為2015年度上海市教育科研市級課題「上海與美國加州高等教育運行環境的比較研究」（C15044）的研究成果]
【作者杜瑛，單位：上海市教育科學研究院智力所】