龐溟/文
「過去的20年間，美國國會、總統和政府部門使用環環相扣的立法、嚴密的機構設置、多面的激勵措施，將全世界的大銀行調動起來，為美國崇尚的所謂正義和利益服務。」《你所不知的金融探頭:全球金融機構與美國的金融制裁和反洗錢》的作者何為曾在美國摩根大通銀行「全球金融犯罪合規部」供職，另一位作者羅勇是北京大學中國金融政策研究中心執行主任，兩位作者深具實務經驗與學術素養，在書中他們開宗明義地解釋了美國為何以及如何將遍布全球的金融機構變成「探頭」，「在世界各個角落免費徵召了無數維護某些核心價值的『金融警察』」，來實施金融制裁和反洗錢。「資本無國界，流通性強的儲值貨幣成為現代世界貿易的血脈。控制了這個血脈就有能力控制相關的貿易活動，以致影響經濟發展……美元在國際貿易中的支配性地位，美元的世界儲備貨幣地位，加上美國強大的經濟實力和巨大的市場空間，賦予了美元特殊的力量。」在作者看來，美元力量要施展到世界各地，必須得到散布在全球的金融機構的支持和配合。
正是通過在法律法規、機構設置、監控等方面一系列逐步收緊的要求，美國實現了對全球大多數金融機構的支配。其中的「正義性與殘酷性、成功與失敗、獨立性與相互依存、似天羅地網般的無處不在性與嚴哨重崗之下令人咋舌的疏忽與漏洞」，看似矛盾，但無不體現了美國以此影響全球經濟、貿易和國際格局，維護自身金融霸權和國家利益的決心。
噤若寒蟬：反洗錢法規對金融機構的威懾制約
美國關於反洗錢的主要立法是1970年《銀行保密法》(BankSecrecyAct，即「BSA」，也稱為1970年貨幣和涉外交易財務記錄法)。該法案是美國懲治金融犯罪法律體系的核心立法，要求受監管機構以提交報告和保存記錄的方式，來識別進出美國或存入金融機構的貨幣和金融工具的來源、數量及流通，從而為執法部門提供審計線索。1986年《洗錢控制法》進一步將洗錢納入聯邦犯罪的範疇，並增加了沒收財產的罰則。
2001年的「9·11」恐怖主義襲擊永久性地改變了美國的政治生態、國家政策與國民記憶。讓人瞠目結舌的是，19個劫機者都在美國開立了銀行帳戶並使用了自己的真實名字，劫機計劃使用的50萬美元是幾年中通過從全世界各地小額匯款積聚起來的。這種洗錢手段毫無技術含量，理應被輕易監測到。但恰恰是在西方銀行毫無知覺的情況下，這些資金運作多年，最終匯集到劫機者手中，「引爆了一場歷史上最慘烈、影響最深遠的恐怖主義事件」。
美國國會在「9·11」事件後通過了《愛國者法案》，法案的第352條款要求金融機構制定反洗錢方案。由於之前美國政府和金融機構反洗錢手段的乏力實在令人震驚，第311條款賦予了美國財政部前所未有的權力——可以在無須通過法庭證明「犯罪事實」的前提下，將世界上任何國家和地區有洗錢嫌疑的金融機構、特定種類的國際貿易或帳戶認定為「主要洗錢網點」，命令美國金融機構對之施行一系列的「特殊行政措施」，甚至不得與之進行美元交易。
作者強調，美國財政部實施的雖然是國內的管理措施，卻達到了廣泛的域外管轄效果。他國銀行擔心如果沒能識別和制止可疑交易並加入的話，跟這個「主要洗錢網點」的交易就會陷入連環套，被動捲入洗錢案，進而被美國指定為下一個洗錢網點，因此也會停止與這個「主要洗錢網點」的交易。可見，被指認的金融機構實質上是被排除在美元交易系統之外了。
另外，《愛國者法案》也賦予美國財政部權力傳喚非美國金融機構，索要與美國銀行的關係銀行帳戶的交易所涉及的客戶信息。拒不配合的非美國銀行有可能被美國政府課以重金罰款，甚至被切斷其在美國銀行的關係帳戶，為自身經營業務和聲譽帶來災難性的後果。
正因如此，「在美國嚴密的法律和機構設置、巨額罰款和管制、內部監督、同業監督以及媒體監督等多種力量的威懾制約之下，大多數金融機構趨於保守，交易稍有嫌疑便立即上報，以免除責任、規避風險。」很多銀行在發現關係銀行的客戶中有違反制裁、禁運或洗錢風險時，會斷然切斷關係銀行帳戶，並儘速向美國監管機構匯報。
在迄今為止最大規模的洗錢案件——丹麥銀行愛沙尼亞分行洗錢案中，多達2300億美元的俄羅斯資金在2007年至2015年間從這家小分行被非法騰挪到歐美國家。這家分行的資產只佔丹麥銀行總資產的0.5%，但每年捲入洗錢案件的資金大於愛沙尼亞整個國家的GDP，也貢獻了整個丹麥銀行11%的利潤。而在2013年最先發現這家分行有洗錢嫌疑、切斷與該行資金往來的，恰恰正是美國的摩根大通銀行。
與此形成鮮明對比的是，2014年一名內部舉報人向丹麥銀行高層舉報愛沙尼亞分行的洗錢嫌疑，卻被銀行要求籤署協議不得洩露信息，否則「會以違反丹麥的銀行保密法和歐洲的數據保護法為由被刑事起訴」。直至2017年丹麥媒體將此醜聞見報後，丹麥司法機構才展開了相應的調查程序。
一體兩面：反洗錢與金融制裁緊密相連
作者指出，當「311條款」的威懾作用日益顯現，嘗到甜頭的美國政府甚至乾脆丟掉為強調「反洗錢」的正義性所帶來的羈絆，制定更為直截了當的二級制裁——根據特定的制裁法律，對與特定製裁對象做大量交易的「第三方」進行制裁，制裁手段包括凍結財產、禁止交易等。這類二級制裁目的上更直截了當，實施上更不受限制，無需證明對方有「洗錢」或其他犯罪嫌疑，完全體現了美國制裁法律的逐步收緊，也直接彰顯了美國的霸權。
儘管金融制裁具有經濟性質，但它是一種旨在為政治目的服務的政治工具。當傳統外交不能達到目的，而戰爭的代價又過於巨大時，實施金融制裁可能比較合適。美國的《國際緊急經濟權力法》《與敵貿易法》《國外毒品主要銷售者法》等法律，與《愛國者法案》一道，為本國的金融制裁提供了最重要的基礎。
美國制裁法律的主要管轄對象是美國公民、有美國永久居住權的人、美國公民控制的外國實體、在美國註冊成立的公司及其國內外子公司、美國境內的人或實體，包括在美國提供服務的外國公司和外國金融機構在美國境內的分支機構。作為美國實體的金融機構有義務履行相關制裁法律。但《愛國者法案》通過二級制裁，制裁對象在金融服務以外還包括了提供大量「物質性」或者「其他服務」的個人或實體，而且把「拒絕為被制裁對象提供服務」禁令的實效延伸到了海外。2012年以後，更多的法案通過直截了當的二級制裁，擴大了禁令的域外管轄範圍，也就是所謂的「長臂管轄」。
金融制裁和反洗錢是兩個不同卻緊密相連的主題。兩者的目的不盡相同，但是分享同樣的法律基礎——《愛國者法案》。由於支持核擴散和恐怖主義的銀行多涉嫌洗錢行為，美國財政部希望利用洗錢在世界範圍內的「普遍有罪性」來孤立和打擊這些機構。違反制裁的案件多因涉及非法資金轉移，而構成洗錢事實。從眾多個案來看，違反制裁和洗錢常常並發，「有的公司使用洗錢策略，就是為了避免被金融機構的制裁監控系統截獲」。另外，在金融制裁和反洗錢的工作中，美國政府對金融機構的要求有很多相通的地方，包括嚴格的盡職調查、對客戶身份的識別和認證。
在美國政府和金融機構看來，金融制裁在操作上必須和反洗錢監控結合起來，才能有效防範各種規避手段。事實上，美國的制裁法律也擴大了反洗錢法律實施的邊界。而美國的反洗錢法律則藉由美元的支配性，又為其他美國法律——譬如《海外反腐敗法》——原本無權管轄的對象找到了指控的依據。
實利與實力：二級制裁的爭議性和有效性
作者強調，基於各種政治原因和經濟考慮，「二級制裁」的執法有一定程度的選擇性和邊界。「二級制裁」雖然有效，但通常極富爭議——「它會對不與美國站在同一政治立場上的貿易夥伴提出太多他們並不認同的限制性舉措，使其經常因此丟掉可觀的收入」，在政治上常得到適得其反的效果。然而，作者也承認「在美元的儲備地位和美國金融系統的支配性地位被撼動之前，其他的規避方式影響有限」。
2018年5月，美國正式宣布單方面退出伊朗核協議，並籤署了史上最為嚴苛的對伊制裁備忘錄，要求各國在寬限「窗口期」內完結和伊朗的石油貿易。以英、法、德為代表的歐洲國家希望和伊朗保持石油貿易，以解國內石油需求的燃眉之急。為此，歐盟在2018年8月更新了《阻斷法案》，旨在廢止美國對伊朗的單邊制裁在歐洲的域外管轄效力：歐洲實體如果因為美國的域外管轄而受損，可以向致使他們受損的一方索賠；外國法院對相關案件的裁決效力在歐盟境內也不獲承認。「尷尬的是，這個法條形同虛設。」迫於美國單方面對伊朗的制裁，沒有一家歐洲的商業銀行願意在美國給定的石油交易寬限期以外開展相關的美元或歐元結算業務。
為了維護本國尊嚴和其他西方國家的經濟需求，英、法、德三國首腦決定成立「特殊用途支付系統」，為和伊朗的石油貿易做結算，以規避美國制裁。歐盟司法專員維拉·喬霍瓦表示：「我們歐洲絕不能讓一個外來的權力（眾所周知是美國），即使是朋友和盟友，來告訴我們和誰可以做合法交易。」
但是，三國指定的牽頭主辦方奧地利和盧森堡均在考慮再三後決定拒絕。三國首腦不得不在2019年1月宣布合股在法國巴黎成立採用以物易物架構的「貿易交換支付系統」，既避免使用美元，又避免與伊朗銀行有任何歐元或其他主權貨幣形式的轉帳，以規避美國對伊朗石油交易的制裁。
遺憾的是，「貿易交換支付系統」的推進並不盡如人意：該系統現階段只能用於支付美國原本就準許的醫藥品和糧食等人道主義物資交易，以避免和華盛頓直接對抗；在美國制定的寬限「窗口期」結束後，該系統仍不敢接管石油貿易的支付，而且被廣泛批評缺乏反洗錢機制。「至此，伊朗石油交易何時能擺脫美國單方面金融制裁，仍然是一個懸案。」
陰影之下：美國金融制裁的宏觀效果與微觀影響
除了嚴密的法律設置，美國還依靠先進技術和遍布全球的金融機構所打造的密不透風的金融監控網絡，來監控全球資金流動。美國以自身利益為中心的政策取態、金融霸權地位和金融制裁手段，還體現在控制了國際支付清算的主要通道，尤其是紐約清算所銀行同業支付系統（CHIPS）和環球同業銀行金融電訊協會（SWIFT）系統。
長期以來，美國在全球貨幣體系中佔據絕對優勢地位。美元在全球外匯儲備中的佔比在60%以上，在全球資金交易中的佔比達90%。很多國家和地區的貨幣都與美元掛鈎，利率市場也跟隨美聯儲的利率政策進行操作，美元在國際交易中被大多數國家用作報價、支付和清算工具。
CHIPS作為全球最主要的美元支付系統，承擔了95%以上的銀行同業美元支付清算，每日通過CHIPS清算的資金量超過1.9萬億美元。SWIFT是目前國際上最主要的資金流動信息傳輸系統，為全球金融機構提供支付結算信息傳輸服務。CHIPS與SWIFT一起構建成了以美元為核心的金融領域基礎設施，成為美國實施金融制裁的主要工具。
正因如此，當2014年歐盟議會敦促各國考慮將俄羅斯銀行排除在SWIFT系統之外時，某些俄羅斯銀行認為這相當於「宣戰」和「外交關係的終結」，俄羅斯政府更是進一步威脅：「俄羅斯的報復將會是無止境的。」
伊朗問題是另一個好例子。在西方社會的壓力下，2012年SWIFT曾將伊朗多家銀行排除在外達4年之久，直到2016年才重新恢復伊朗銀行的會員資格。2018年11月，隨著美國單方面恢復和加強對伊朗制裁，SWIFT系統再次斷絕和伊朗多家銀行的業務往來。美國政府這次單方面採取行動，還能迫使SWIFT緊隨其後，可以說很好地體現了其金融霸權。
雖然說，對於金融制裁能否實現其宣稱的所謂終極目標——如促進政權更迭、禁止大規模殺傷性武器試驗——極有爭議，「但從宏觀層面來看，金融制裁對資金流通、貿易和經濟發展的影響通常是立竿見影的」。
從2014年開始的對俄羅斯的金融制裁，在2014年至2017年間造成2800億美元的損失，導致俄羅斯GDP年化增長率下降2.4個百分點，俄羅斯盧布在制裁開始一年內即貶值50%，標準·普爾公司更是將俄羅斯的主權評級下調至僅略高於「垃圾級」。統計數據顯示，對伊朗的金融制裁比貿易制裁的效果明顯很多，直接導致伊朗貨幣裡亞爾以驚人的速度貶值，GDP多年以來均為負增長。
作者也提到，「無論有效與否，金融制裁和反洗錢監控本身具有巨大的殺傷力，被無辜傷及的人有：通過寄錢回去支撐來源國家庭的移民、被制裁地區或高風險地區中依賴人道主義援助的平民。」據世界銀行估計，每年移民寄回來源國的錢大約有4400億美元，是發達國家提供的援助總量的整整3倍，對於這些發展中國家的重要性可見一斑。世界銀行的數據顯示，85%的寄回的錢都是通過小的貨幣匯款公司，但高風險地區的小公司卻最容易被國際金融系統遺棄。
同業監督、內部舉報和媒體曝光等多重約束以及高昂的違規成本，保證了金融機構自身不敢以身犯險。更進一步，為達到聯合國和美國金融制裁、反洗錢、反逃稅、反腐敗的合規要求，在計算潛在罰款、需要付出的監控成本以後，很多金融機構選擇切斷代理銀行關係，放棄交易機會以自保，卻無視無辜平民的福祉。
世界銀行2015年的調查顯示，全球55%的銀行在減少代理銀行帳戶，75%的國際性大銀行在切斷高風險的代理銀行關係。摩根大通銀行僅在2013年就關閉了500個關係銀行帳戶；同年，巴克萊銀行關閉了150個貨幣轉帳服務公司的代理銀行帳戶。在非洲的賴比瑞亞，2013年到2016年間已被全球大銀行切斷了75個關係銀行帳戶中的36個。所有的賴比瑞亞銀行都至少丟失了一個關係銀行帳戶。現在利比亞只有一家主要銀行在處理美元支票，不但耗時長而且價格高昂，每張要價達到了150美元。菲律賓中央銀行的報告指出，菲律賓的32家匯款公司中，有來自13個主要國家的33家關係銀行的84個帳戶被關。「當這些小公司被遺棄在美元交易系統之外，匯款人很難找到合適且廉價的替代服務，而最終使用的替代性服務通常價格高昂」。
應對之策：知己知彼，開放共融
「美國的金融制裁和反洗錢監控，開創了其全球金融霸權的新時代」，作者強調，美國的金融霸權來源於美國的經濟實力以及美元在世界範圍的流通性和穩定性、在世界上的儲值幣地位、在世界貿易的中心地位、全世界對美元的信任。然而，任何宏大的戰略部署都有其適用的空間性和時效性。如果世界各國都信任美元的開放性和流動性並依賴美元來結算，就是這個戰略最有效、最成功的時候，「當世界上很多國家一朝醒來，突然意識到這種開放性背後捆綁著損傷主權的束縛時，他們自然會選擇在不影響經濟的情況下，減少對美元的依賴」。
變化正在悄悄發生。美元和世界經濟的燃料——石油——的交易掛鈎，是美元霸權與美國金融霸權的重要基礎之一。歐洲國家已著手瓦解美元在石油支付領域的絕對優勢。2018年，歐盟執委會主席讓-克洛德·容克評論道：「歐洲80%的石油交易是使用美元支付的，但是歐洲只從美國進口2%的石油。用美元而不是用歐元，這是一件十分荒謬的事情。」但是，如前所述，歐洲建立的「貿易交換支付系統」目前仍只能採用以物易物形式支持人道主義物資交易支付。
在《貨幣與強制：國際貨幣權力的政治經濟學》一書中，康奈爾大學政府系教授喬納森·科什納指出，貨幣權力是真實存在的，而且不僅僅是經濟問題，更是個政治問題。貨幣權力是一國在金融領域優勢地位和強力政治的延伸，是一種在後冷戰時代日益重要但卻常常被忽視的國家權力形式——國家將國際貨幣關係和國際貨幣安排當作一種強制性權力工具來運用，通過操縱貨幣、利用金融依附和實施系統化擾亂等三種方式向其他國家施加壓力，並可配合援助、貿易、金融等其他經濟強制工具使用，進而提升本國安全。
從這個意義上說，美國的貨幣權力，正是建立在其經濟、金融、科技、軍事等多方面優勢綜合而成的世界霸權地位的基礎之上。不過，科什納教授提出，貨幣權力的實施，也面臨著他國的反彈、規避、防禦這三種制約因素。貨幣權力能否成功實施，取決於實施國與目標國各自的成本收益考量，或者從根本上說，取決於國際金融博弈中兩國之間軟實力和硬實力的國力對比與較量。
總的來說，合規內涵不斷擴大、監管渠道和監管對象不斷拓寬、監管前移和執法力度趨嚴，是全球反洗錢和金融制裁等合規監管的趨勢；隨著中國國際地位的提高，以及保護主義、單邊主義等地緣政治風險的增加，未來中國企業在反洗錢和金融制裁等合規方面開展工作的難度有可能進一步提升。
對此的應對之策是，不但要提高合規意識、借鑑境外經驗、建立合規制度、建設專業人才團隊、完善信息系統和科技支持、強化合規能力，更要知己知彼，以自信、開放、共融的心態，主動參與國際合作、參與建立秩序、參與設定規則。這不僅有助於提升綜合國力和競爭力，甚至可以說，本身就是綜合國力和競爭力的最佳體現之一。