一、新時代區域協調發展戰略的演進
區域協調發展的概念是在國民經濟「九五」計劃中正式提出概念。當時的背景是：經過近20年的改革開放，我國經濟社會發展取得長足的進步，經濟增長開始進入持續的起飛階段。但隨著城鄉收入差距拉大，中西部地區與東部沿海地區的發展差距不斷擴大，區域發展的不協調越來越引起中央的高度重視，區域協調發展戰略作為指導地區經濟和社會發展的戰略導向而提出，具有深遠的意義。
回顧20多年來區域協調發展戰略的形成與完善的過程，對我國的經濟社會發展起到了重要的作用。
（一）區域協調發展第一階段（1995-2000）
上世紀80年代初期，改革開放開始啟動。當時我國的區域經濟維持一種低水平的均衡狀態。改革開放之初，小平同志就高瞻遠矚地提出了「兩個大局」的區域發展戰略：第一個大局是先集中發展沿海，內地支持沿海地區的發展，第二大局是沿海發展起來之後，沿海地區再支援內地發展。［1］
在當年改革開放的背景下，東部地區緊緊抓住改革開放帶來的發展機遇，利用全球產業向東亞——太平洋地區進行大尺度集中轉移的趨勢，充分發揮勞動力成本優勢，順應向沿海傾斜的區域發展戰略，造成了經濟的迅速發展，並在沿海地區形成了我國的製造業基地，進而形成了京津冀、長三角和珠三角這三大都市圈。同時，中西部地區由於區位上的劣勢，遠離海洋的不利條件，加上對外開放程度較低，經濟發展滯後，逐步拉大了與東部地區的經濟發展水平差距。在改革開放初期沿海與內地發展水平大體均衡的基礎上，到1995年，東部地區與西部地區的人均GDP之比擴大到2.3∶1。
為了改變區域差距日益擴大的趨勢，自國民經濟「九五」計劃起，中央就提出要緩解區域發展差距的擴大，主要途徑就是要區域協調發展。因此，從1995年到2000年這五年，是區域協調發展的提出階段，五年中學術界對於區域協調發展的內涵、主要內容等進行了探討，特別是對中國區域發展的差距進行了研究，重點分析區域差距產生的原因，找出解決的方案。［2］
（二）區域協調發展第二階段（2000-2012）
進入新世紀，區域協調發展進入戰略構建時期。1999年底中央決定實施西部大開發，我國的區域經濟發展進入東部支援西部的新的時期。據統計，從2000年至2009年，西部地區GDP年均增長11.9%，高於全國同期的增速。這一時期最顯著的特徵，是基礎設施建設取得突破性進展：青藏鐵路、西氣東輸、西電東送、國道主幹線西部路段和大型水利樞紐等一批重點工程相繼建成，完成了送電到鄉、油路到縣等建設任務。特別是大規模的交通基礎設施建設，改變了西部閉塞的狀況，使物流更為通暢，人員出行更為便捷。
2002年，中央提出實施振興東北等老工業基地，戰略核心是對東北等老工業基地進行技術改造，提升發展能力。以國有企業的改組改制的體制機制創新也取得了很大的進展。2004年，中央開始實施中部崛起戰略，中部地區以承接產業轉移為核心，發展現代製造業。因此，國家在安徽皖江城市帶、重慶沿江、湖南湘南、湖北荊州等地建設國家級承接產業轉移示範區，取得了明顯的成效。
在西部大開發、東北振興、中部崛起等區域發展戰略實施之後，一個覆蓋全部國土的區域發展戰略開始形成，這就是區域發展總體戰略。2004年政府工作報告提出「要堅持推進西部大開發，振興東北地區等老工業基地，促進中部地區崛起，鼓勵東部地區加快發展，形成東中西互動、優勢互補、相互促進、共同發展的新格局」，標誌著全國進入區域協調發展的新階段。
2007年黨的十七大報告，在區域發展總體戰略上，加上了生態文明建設的內容，使經濟與生態並列，主體功能區政策配合生態文明建設而出臺。
（三）區域協調發展第三階段（2012-2018）
在黨的十八大之後，習近平總書記多次強調要繼續實施區域發展總體戰略，促進區域協調發展，是今後相當長一段時間內區域發展的基本戰略思想。
習近平總書記所強調的「區域發展總體戰略」，提出區域政策和區域規劃要完善、創新，特別強調要縮小政策單元，重視跨區域、次區域規劃，提高區域政策精準性。提高區域政策精準性是習近平總書記狠抓落實的工作作風的一貫延續和務實作風的重要體現。
多年來，我國的區域發展戰略的政策單元基本上是宏觀大尺度的，是對若干省市區組成的大區域進行戰略指導。從頂層設計的角度講，這種大區域的戰略指導無疑是不可或缺的。但是，戰略的落實需要有具體區域的規劃，這就必須提高區域政策的精準性，更加有效地依據當時當地的資源條件和發展環境提出有針對性的發展路徑。2013年的中央經濟工作會議，中央把改善需求結構、優化產業結構、促進區域協調發展、推進城鎮化作為中國經濟發展的四個主攻方向，提出加大對革命老區、民族地區、邊疆地區、貧困地區的扶持力度，「精準扶貧」是這一時期提出的最有代表性的扶持政策。
區域協調發展戰略的另一個重要發展，是在黨的十八大之後，中央推出三個經濟帶發展戰略：京津冀協同發展戰略、長江經濟帶發展戰略和一帶一路戰略，形成「四大板塊+三大戰略」的新的區域發展戰略。
（四）新時代區域協調發展戰略的提升
黨的十九大報告將區域協調發展戰略首次提升為統領性的區域發展戰略，正是為了解決新時代社會主要矛盾中的「不平衡不充分」的發展問題。
習近平總書記在十九大報告中對區域協調發展戰略的闡述是：「加大力度支持革命老區、民族地區、邊疆地區、貧困地區加快發展，強化舉措推進西部大開發形成新格局，深化改革加快東北等老工業基地振興，發揮優勢推動中部地區崛起，創新引領率先實現東部地區優化發展，建立更加有效的區域協調發展新機制。以城市群為主體構建大中小城市和小城鎮協調發展的城鎮格局，加快農業轉移人口市民化。以疏解北京非首都功能為「牛鼻子」推動京津冀協同發展，高起點規劃、高標準建設雄安新區。以共抓大保護、不搞大開發為導向推動長江經濟帶發展。支持資源型地區經濟轉型發展。加快邊疆發展，確保邊疆鞏固、邊境安全。堅持陸海統籌，加快建設海洋強國」。習近平總書記的報告概括了區域發展的全部內容，區域協調發展戰略與鄉村振興戰略等一起已經成為新時代建設現代化經濟體系的重要組成部分。
二、區域協調發展戰略的理論內涵
區域協調發展戰略是在馬克思主義經濟學和習近平新時代中國特色社會主義經濟思想指導下的區域經濟研究的最新發展，有著堅實的理論基礎和明確的理論標準。
（一）區域協調發展的理論標準
「協調」的含義是「配合適當、步調一致」。所謂協調發展，就是促進有關發展各系統的均衡、協調，充分發揮各要素的優勢和潛力，使每個發展要素均滿足其他發展要素的要求，發揮整體功能，實現經濟社會持續、均衡、健康發展。
從理論上講，協調發展反映的是人們對市場經濟規律的認識，是把經濟規律和自然規律結合起來認識客觀世界的實踐總結。在全面建設小康社會的進程中，堅持協調發展，就是要自覺地糾正一些地區和領域出現的重經濟增長、輕社會進步，重效率、輕公平，重物質成果、輕人本價值，重眼前利益、輕長遠福祉，重局部、輕全局的傾向，避免造成經濟社會發展的失衡。為實現經濟社會可持續發展的戰略目標，不是單純追求GDP的增長，而是在經濟發展的基礎上提升全體人民的福利。
從區域發展的宏觀目標出發，區域協調發展的理論標準是：
第一，縮小並最終消除區域發展差距。現階段促進區域協調發展的一項首要任務，就是要遏制地區間人均生產總值擴大的趨勢，並努力使之保持在一個適度的範圍內，在實現平衡發展的過程中逐步縮小。
第二，實現區域間公共服務的適度均衡。包括義務教育、公共衛生、基本醫療、社會保障、勞動就業、扶貧開發、防災減災、公共安全、公共文化等基本公共服務，不應因地區的不同、人群的不同而有明顯的差異。
第三，實現地區間發展機會的均等。包括資源開發、企業進入、基礎設施、城市建設、鄉村振興等方面的機會均等，使各地區的比較優勢都能夠得到合理有效的發揮，有效消除區域間的利益衝突，促進區域間的優勢互補、互利互惠。
第四，實現人口、資源與環境的可持續發展。習近平總書記的「綠水青山就是金山銀山」的理論，從根本上講清楚了人口、資源與環境和諧發展的質的規定性，只有讓人與自然關係處於和諧狀態，才能真正做到區域可持續發展。［3］
（二）協調發展的區域經濟學特徵
如果我們把協調發展作為區域經濟的一種形態，在區域經濟學上具有空間性、功能性、動態性和綜合性等基本特徵。
1.區域協調發展的空間性特徵
從區域經濟的理論出發，區域經濟是特定區域的經濟活動和經濟關係的總和。如果我們把全國的國民經濟看作是一個整體，那麼區域經濟就是整體的一個部分［4］，是國民經濟整體不斷分解為它的局部的結果。對於國家的經濟來說，整體系統涵蓋了部門體系，也涵蓋了區域體系。區域是它一個實體，是一個子系統。區域體系是由無數個區域實體組成的，而且每一個實體都有其自身的特點和運行規律。我們把國家宏觀經濟管理職能下面的、按照地域範圍劃分的經濟實體及其運行，都看作是區域經濟的運行。
區域協調發展的空間性特徵表明，不能拋開區域與國家的關係而孤立考慮區域的發展，也不能用每一個區域經濟增長的疊加來計算國民經濟整體的增長。正確處理區域與國家的關係和區域之間的關係，是促進協調發展的重要原則。
2.區域協調發展的功能性特徵
區域協調發展的功能性主要是通過區域定位來體現。也就是說，我們把國民經濟看作是一個完整的區域系統，根據區域協調發展的要求，各區域的發展必須有一個明確的區域定位，規定該區域在區域系統中扮演的角色。區域定位展示出一個區域的功能特點，找出區域的產業優勢和區域的資源優勢，形成主導產業，確立帶動規劃、戰略和政策配套。
區域協調發展的功能性在區域產業發展中的表現，就是在產業發展的過程中形成區域產業功能結構。這個結構是由主導產業、輔助產業和基礎產業共同組成的，功能結構的優化也是區域產業結構優化的重要內容。
3.區域協調發展的動態性特徵
在國家的區域發展中，有的地區水平高些，有的地區水平低些；有些地區發展快些，有些地區發展慢些，並且在不斷的變化當中，區域經濟的動態性特徵是明顯存在的。區域協調發展理論為我們提供的是如何正確處理公平與效率的問題：把生產要素投在發達地區，效率高些，地區間的差距拉大；投到落後地區，可縮小差距，但又可能會影響效率。所以，如果一項區域發展政策能夠實現區域的帕累託改進，這項政策就是可行的。
新時代的區域經濟應當更加強調公平發展。區域協調發展正是對區域發展導向的調整和幹預，旨在樹立整體協調的區域之間的發展關係。
4.區域協調發展的綜合性特徵
協調發展是區域發展綜合性的一種體現。解決區域發展中存在的問題，需要對區域發展的方方面面統籌兼顧，形成各類綜合體。區域的發展不能僅僅對統計意義上的「整體」做貢獻，還要真正惠及由各個區域組成的有機整體。
新時代的區域協調發展戰略，最大的特點就是增強了區域發展的綜合性。以區域協調發展戰略來引領四大板塊之間、經濟帶之間、城鄉之間、類型區之間的發展關係，從而將區域發展與國民經濟發展更加緊密地結合在了一起。
三、新時代區域協調發展戰略的核心內容
區域協調發展戰略的核心內容，是要有效發揮區域優勢，正確處理區域關係，形成要素有序自由流動、基本公共服務均等、資源環境可承載的區域發展新格局。
（一）區域經濟發展戰略的提升與完善
多年來，我國制定了大量的區域規劃和發展戰略，從大的地域性發展戰略到國家級的各類區域的規劃，對我國的區域發展起到了重大的成效。特別是當前，這些規劃都到了規劃成效的顯示時期，對這些規劃的總結、提升與完善，是區域協調發展的重要任務之一。
區域發展總體戰略是以「四大板塊」的協調為基礎的，中心是以地理位置並考慮行政區所形成的「政策覆蓋區」的協調發展，強調的是對區域板塊的政策指導和發展定位，所以沒有過多考慮區域板塊之間的經濟聯繫。［5］因此在全面高效指導我國地區經濟的協調發展中，迫切需要加強板塊之間的聯繫。2014年中央經濟工作會議指出：要完善區域政策，促進各地區協調發展、協同發展、共同發展。要重點實施「一帶一路」、京津冀協同發展、長江經濟帶三大戰略。經濟帶戰略，恰恰就是從加強區域經濟聯繫的角度進行的政策設計。［6］所以，區域協調發展戰略是在繼承區域發展總體戰略基礎上的完善與具體化，是新時代中國區域經濟發展的統領性戰略。
從板塊和類型區協調向全面協調轉變，從地域上實現全覆蓋，在實施中劃定重點區和經濟帶，對特殊區域採取特殊具體政策，不斷細化區域規劃使之更有針對性，這就是新時代區域協調發展戰略的最大特點。
（二）完善促進區域協調發展的體制機制
經過40年的改革開放和多年的高速發展，我國每個區域都獲得了長足的進步，但區域之間的關係始終存在不協調的狀況。新時代區域協調發展戰略的重要任務之一，是構建完善的區域發展的體制機制。
首先是協同發展機制。當前協同發展的主要區域是京津冀地區。京津冀地區是國家最重要的畿輔地區，但京津冀地區一體化發展遠未形成。2014年2月26日，習近平總書記在北京主持召開座談會，聽取京津冀協同發展工作匯報，強調實現京津冀協同發展，是面向未來打造新的首都經濟圈、推進區域發展體制機制創新的需要。推動區域協同發展的關鍵是形成協同發展的機制，包括城市、交通、生態、產業等各個方面，都需要有區域協同的發展機制。
其次是區域經濟一體化機制。當前區域經濟一體化最成熟的是粵港澳大灣區。區域經濟的一體化是包括商品貿易、基礎設施、要素流動和政策設計等多個方面的一體化，要有統一的領導，編制一體化的發展規劃，制定相關的發展政策，用來推動資本、技術、產權、人才、勞動力等生產要素的自由流動和優化配置。
再次是區域合作機制的完善。「長三角地區」的區域合作是全國的典範。在建立地區黨政主要領導定期會晤機制的基礎上，進一步探索建立有組織、可操作的專項議事制度，積極推動各類經貿活動的開展。加強政策的統一性和協調性，消除市場壁壘，規範市場秩序，形成良好的政策環境和發展條件。
（三）構建精準性的政策體系和可操作的政策平臺
為了提高政策的精準性，全方位、多層次的協調發展需要有與之相適應的政策平臺。經過多年的實踐，我國管理區域政策平臺的經驗已經日臻成熟。國家發改委等有關部門近10年來出臺了數十個發展規劃和區域發展的「指導意見」，取得了顯著的效果。
當前的問題是，隨著區域經濟發展態勢的變化，政策範圍過寬、各類政策不連貫、政策功能不明確的問題開始顯現。例如，開發區政策、國家級新區政策、綜合配套改革試驗區政策與主體功能區政策之間的聯繫就比較少，有些地方甚至存在一定的衝突。所以，建立統一規範、層次明晰、功能精準的區域政策體系，是從全局性和區域性出發推進區域協調發展的重要途徑。發揮區域政策在宏觀調控政策體系中的積極作用，可以加強區域政策與財政、貨幣、產業、投資等政策的協調配合，突出宏觀調控政策的空間屬性，提高區域政策的精準性和有效性。
優化區域創新與發展平臺。我國當前經濟增長動力正在發生轉換，實施區域協調發展戰略需要培育區域經濟新動能，需要改革區域創新的體制機制，而這些動能的轉化落實在空間上，就是要進一步完善各類發展平臺。具體措施：一是激發活力，以體制機制改革促進經濟活力的迸發，以科技創新促進生產能力的提升；二是拓展空間範圍，讓這些功能平臺更多向中西部地區、革命老區、邊疆地區、貧困地區延伸，使這些政策資源匱乏的區域獲得加快發展的政策資源；三是自身優化，當前看這些功能平臺的發展參差不齊，對區域發展起到的作用也差別很大。自身優化的核心是調動發展能力，提升產業層次，拓展產業規模。
加強區域規劃的權威性和操作性。區域規劃是充分發揮地域優勢、謀劃區域未來發展的綱領性文件。多年來，我國的區域規劃已經成為了區域發展、產業選擇和項目安排的依據。然而，並不是所有的區域規劃都能夠得到有效的實施。原因就在於有些規劃不具有權威性和可操作性。從我國目前的情況來看，區域發展最需要加強規劃的是跨行政區的區域發展，而恰恰是這類「合作區」的規劃最難實施。難點就在於行政區的利益難於協調。做好區域規劃與相關規劃的銜接配合，真正實現「多規合一」，做到 「一張藍圖繪到底」，不因地方政府換屆而造成政策多變，保持政策連貫性。
（四）保障國家和區域生態安全
推進生態文明建設是新時期區域發展的重要組成部分，是區域可持續發展的重要保障。習近平總書記十分重視生態文明建設，多次指出建設生態文明，關係人民福祉，關乎民族未來。把生態文明提高到民族生存的高度來認識，是從來沒有過的，也體現了習近平總書記在區域發展上的高瞻遠矚。
由於我國國土面積廣大，生態環境多種多樣，同時歷史遺留的環境問題較為嚴重，建設生態文明的任務十分繁重。對於如何推進生態文明建設，習近平總書記從著力樹立生態觀念、完善生態制度、維護生態安全、優化生態環境，形成節約資源和保護環境的空間格局、產業結構、生產方式、生活方式等方面提出了基本的思路。他指出必須樹立尊重自然、順應自然、保護自然的生態文明理念，堅持節約資源和保護環境的基本國策，堅持節約優先、保護優先、自然恢復為主的方針。
經濟發展同生態環境保護的關係歷來是十分複雜和難以處理的關係。習近平總書記強調，牢固樹立保護生態環境就是保護生產力、改善生態環境就是發展生產力的理念，更加自覺地推動綠色發展、循環發展、低碳發展，決不以犧牲環境為代價去換取一時的經濟增長。這種理念突出地反映了我國對區域發展的新思路，這種思路是可持續發展的最高理念。
四、新時期區域協調發展戰略的實施重點
新時代區域協調發展戰略需要理論深化，更需要實踐的創新探索。在構建新時代現代經濟體系的大背景下，實施區域協調發展戰略，需要完成六大重點任務。
（一）加快特殊區域發展，核心是解決區域援助問題
十九大報告中首先提到特殊區域的發展：加大力度支持革命老區、民族地區、邊疆地區、貧困地區加快發展。特殊區域一般都是問題區域，這些區域存在的問題有：基礎設施缺乏和基本公共服務不完善，是掣肘地區經濟發展的瓶頸；產業基礎薄弱，缺乏特色，大多數地區以農業生產或畜牧養殖為主，發展的能力很低；特殊區域大多遠離市場，資源豐富但開發程度不高，很難吸引企業入駐。
對於上述特殊區域的發展戰略，應採用對口援助。給予特殊的政策支持，對於本身發展能力弱的區域，增加人力物力的支援。
（二）完善四大板塊戰略，核心是在國土全覆蓋的情況下解決如何實現協調發展問題
針對不同地區實施全覆蓋的「四大板塊」戰略，是以地理單元為基礎形成的區域發展戰略。由西部開發、東北振興、中部崛起、東部率先組成的區域發展總體戰略，多年來在解決空間關係、縮小發展差距和優化配置資源等方面，發揮了重大的效用。新時代的區域協調發展戰略，就是要繼續發揮「四大板塊」在空間協調上的作用，同時加強經濟聯繫、推動要素流動，處理好板塊之間、省際之間和中間地帶如何實現全覆蓋發展的問題。
（三）推進經濟帶發展戰略，解決如何加強區域協同、創新和經濟聯繫的問題
目前形成國家戰略的三大經濟帶：環渤海經濟帶（ 京津冀為核心）、長江經濟帶和絲綢之路經濟帶，均是在一個開放的區域空間中，由相對發達的區域與相對不發達的區域結合構成的。經濟帶的形成在一定程度上可以優化相對落後區域的生產力布局，促使區域要素配置發生積極變化，進而推動相鄰地區經濟的協同發展。
與局域性發展戰略相比，「三大戰略」涉及地域空間範圍更廣、合作內容更全。從地域上看，三大戰略均是跨省級行政區乃至連接國內外的空間安排；從內容上看，每個戰略均強調基礎設施互聯互通、重點領域率先突破和體制機制改革創新，通過改革創新打破地區封鎖和利益藩籬。三大戰略的深入實施，促使我國區域經濟版圖從主要依靠長三角、珠三角和京津冀三大引擎帶動的傳統格局，向區域聯動、軸帶引領、多極支撐的新格局轉變，這必將對促進區域協調發展注入新的動力。
（四）實施城市化戰略，解決區域發展的帶動與承載問題
城市化是現代化的必由之路，是保持經濟持續健康發展的強大引擎，是加快產業結構轉型升級的重要抓手，是推動區域協調發展的有力支撐，是解決「三農」問題的重要途徑和促進社會全面進步的必然要求。
空間格局上，城市群、中小城市和小城鎮將是新型城鎮化的主要載體，中小城鎮是接納農村轉移人口的主要承載區域。產業發展上，城市化需要產業支撐，通過城市群集聚要素，提高服務業比重，吸納新市民就業。當前，城市群的作用愈來愈強。以城市群引領區域經濟發展的趨勢未來還會繼續加強。與此同時，大城市特別是超大城市的功能正在進一步疏解；此外，城市發展正從粗放到精緻的轉化。對於城市群的帶動力與承載力的評估將是下一步研究的重點。
（五）重視「問題區域」發展，解決資源枯竭型地區和衰退地區的復甦問題
「問題區域」不同於「後發區域」，她是曾經輝煌和發達、後來落伍的區域。當前我國的「問題區域」主要集中在北方資源枯竭地區和東北等老工業基地地區。這些區域的一個共同特點，可以概括為「單一結構」區域：就是以某一類資源為基礎形成的資源型產業在當地的產業結構中比重很大，當地經濟的繁榮與衰退完全被這類資源產品的價格所左右。「單一結構」地區當前面臨的是產業選擇和綜合發展的難題。把握好產業發展的次序，「單一結構「區域才能在產業轉型中步入合理路徑。
（六）堅持陸海統籌戰略，解決建設海洋強國與海洋國土開發問題
陸海統籌最初是在「十二五」規劃中明確提出的。將發展海洋經濟、建設海洋強國放在戰略的高度。黨的十九大報告從戰略高度對海洋事業發展做出了重要部署，明確指出要「堅持陸海統籌，加快建設海洋強國」。在當前的國際局勢下，繼續推動陸海統籌戰略，必須統籌海洋維權與周邊穩定、統籌近海資源開發與遠洋空間拓展、統籌海洋產業結構優化與產業布局調整、統籌海洋經濟總量與質量提升、統籌海洋資源與生態環境保護、統籌海洋開發強度與利用時序，並以此作為制定國家海洋戰略和制訂海洋經濟政策的基本依據。
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（孫久文，中國人民大學經濟學院教授、博士研究生導師。）
（來源：《國家行政學院學報》2018年第4期）