潮州市潮安區江東鎮下湖村通過「確份額不確地」的方式，促進土地流轉實現規模經營，500多畝耕地即將迎來收穫。受訪者供圖
7月的夏天，荷風送香，陽光普照。走進潮州市潮安區江東鎮下湖村，首先映入眼帘的是一片片整齊的、金燦燦的稻田，其間建起的溝渠裡流水淙淙，兩旁道路一朵朵格桑花靜默開放……
「再過十多天就可以收割了，今年的水稻長勢不錯，預計可收約600噸水稻。」望著眼前即將收割的水稻，溪東種養專業合作社理事長黃冬煥眉頭舒展、眼含笑意，他盤算著水稻收割完後抓緊種上毛豆，年底再種一季觀賞花，這樣全年的經濟效益就非常可觀了。
江東鎮有7.8萬人，耕地面積1.68萬畝，承包地塊12751塊，人多地少，土地碎片化問題嚴重。2018年以來，黃冬煥在江東流轉了1200多畝耕地從事種養，機械化種植、規範化管理、現代化的種養技術……不僅為江東的農業注入新活力，也促進了當地農戶增收。
人多地少並非江東特有。相關數據顯示，我省人多地少的矛盾突出，人均耕地僅有0.35畝。
黨的十九大提出，發展多種形式適度規模經營，實現小農戶和現代農業發展有機銜接。根據《關於加快推進農村承包土地經營權流轉的意見》，力爭到2020年底，我省農村承包地流轉面積佔家庭承包地面積40%以上。
因此，在鄉村振興大背景下，對江東土地流轉的探索，或許可為全省鄉村振興戰略的順利推進提供可資借鑑的經驗。
村莊曾負重前行的十年
下湖村是一個典型的潮汕村莊，全村2600多人，700多畝耕地，以農業生產為主，主要種植香蕉、荔枝、龍眼等經濟作物。
該村村委會主任陳偉才介紹，上世紀80年代推行家庭聯產承包責任制，下湖村將人均不到一分的「人口地」分到個人，剩餘500多畝耕地由村集體統一經營。
由村集體統一經營的500多畝耕地被劃分成若干份，每份2畝左右，根據土地肥沃程度、交通狀況、灌溉條件等不同，以每年200—700元/畝不等的價格，通過公開招投標的形式出租給村民耕種，「參與投標對象只限本村村民，每年能給村裡帶來約10來萬的經濟收入。」陳偉才說。
「剛開始分田到戶時，村民對土地都很珍惜。」陳偉才說，為了儘量避免出現沒有中標的村民想種而租不到的情況，起初的合同年限設置了3年、5年，6年、7年不等，「如此錯開，就是為了每年都有耕地拿出來招投標。」
「這種方式，在上世紀90年代中期以前，村民都很認同。」陳偉才回憶，不僅村民參與招投標的熱情高漲，土地出租也給村集體經濟帶來了穩定的收入來源，支撐了村集體的基本開支。
當時，村集體經濟收入甚至還能維繫村裡比較大型的基礎設施建設。據村裡的老人回憶，早在1987年村集體便自籌資金9萬元建好了自來水廠，解決了全村生活飲水問題，下湖村也是江東鎮最早自建自來水廠的村莊之一。
上世紀90年代，打工潮席捲中國農村，下湖村也不例外。
與多數粵東粵西粵北的農村相似，上世紀90年代中期以後的情況發生了變化，下湖村一些村民陸續外出務工，還有些村民覺得種地不掙錢，便把從村中租來的地或有償或無償轉給願意種地的人耕種。如此不斷累積，村民耕種的土地不再均衡，有的不種地，有的耕種面積達二三十畝。
據陳偉才介紹，2007年前後，部分從村中租地的村民開始不向村裡交租金，一戶、兩戶、三戶……「羊群效應」之下，2008年以後，村裡再也沒有收到一分錢租金。「少則兩畝，多則二三十畝，耕地被部分村民耕種，而不向村裡交租，大部分村民意見很大。」陳偉才說。
陳偉才2008年到村委會工作，2011年開始任村委會主任。從2008年開始，村裡就集體經營的500多畝土地如何處理研究多次未果，「開了很多次會，2013年6月11日下湖村委會的村民代表大會會議記錄已經體現，要求承租戶按照合同約定履行補償手續並收回耕地，原告知道情況後不予配合，最終沒有執行。」陳偉才說。
事情一拖再拖，始終未決，村集體土地出租的這項主要經濟收入被迫中斷。然而，村裡每年的開支並沒有減少，不得已之下，下湖村只能「負債」度日。
「教育、徵兵、計生、扶貧、敬老愛老、加堤，每項工作都要開支。」下湖村黨支部書記陳植銳掰著手指說，至2017年，全村已不堪重負。「村裡很多地方的開支都是我們自己貼錢。」陳植銳很無奈。
「那500多畝土地，只給『佔有』土地的兩成村民帶來了收入，剩下的八成村民沒有從中獲得任何利益。」在陳偉才看來，從2008年到2017年，500畝土地不僅村集體沒有任何收益，與大部分村民也無關，對於下湖村來說，這十年是「逝去的十年」。
三次機遇突破十年困局
2017年5月，下湖村迎來了一次實現改變的機遇——農村集體承包地確權登記頒證在潮州全市推進。包括下湖村在內，潮汕地區多個村（社區）對於原集體經營的土地採取了確份額的土地確權形式，實行集體統籌經營，對於原來的「人口田」採取確地的形式確到戶，由農戶自己承包經營。
2017年8月31日，下湖村進行土地確權，確定原集體經營的500多畝地為全村村民集體統籌經營，並將其劃成500多份以確份額的形式確到每戶。
即便如此，在陳植銳看來，這依然不是長久之計。「確了份額，但土地還是由原來那些村民在耕種，於村民於集體依然沒有收入。」
隨後，下湖村迎來第二次機遇：江東鎮將1000畝耕地列入2017年度潮州市潮安區江東鎮「現有耕地提質改造項目」，以落實潮安區佔補平衡，兌現承諾自行改造水田。
2017年11月18日，經下湖村「兩委」和村民代表大會通過，同意將原集體經營的地塊列入墾造水田項目，一共約513畝。
儘管如此，事情並非一帆風順，在是否同意將500餘畝土地收回村集體統一經營並推行墾造水田項目時，遭到一些村民的反對，記者查閱中國裁判文書發現，2018年8月，至少有5戶村民以財產損害賠償糾紛狀告下湖村委會和江東鎮政府，請求賠償因為地塊收回而造成的經濟損失，但均被法院駁回訴訟請求。
事實上，在陳植銳看來，墾造水田項目的實施，通過土地平整、土壤改良、重修灌溉與排水等工程，對513畝土地進行綜合整治，提高田間道路通達度，完善灌溉與排水設施，改善灌溉面積，耕種條件將得到徹底改變。「之前這裡長期是以香蕉、芭蕉和一小部分龍眼種植為主，水利設施很差，有部分地長時間沒人耕種，顯得雜亂無章。」回想起兩年前的情景，陳植銳搖了搖頭。
不僅如此，項目的實施還給村民帶來了一筆收益：青苗補償6000元/畝，一次性補，其他各項補貼2000元/畝，每年補貼，連補三年。「這些補貼全部分到了每位村民手上，他們看到了實實在在的收益，也同意將500多畝耕地收歸集體統一經營，困擾了村裡十多年的問題解決了。」陳植銳很自豪。
然而，墾造水田之後，如何經營管理好513畝耕地成了擺在下湖村「兩委」面前最大的問題。
此時，下湖村第三次迎來機遇：2018年，江東鎮作為全市土地流轉試點鎮之一，通過實施財政獎補激勵農村承包土地經營權流轉。2019年，廣東省人民政府辦公廳出臺《關於加快推進農村承包土地經營權流轉的意見》提出，加大各級財政獎補力度，全面推動土地規範有序流轉，省級拿出財政獎補27萬元鼓勵江東鎮推進土地流轉。
下湖村也緊緊抓住這次機遇，四處尋找合適的農業經營主體，將513畝土地流轉出去，發展規模經營。
土地流轉帶來村莊聚變
村裡的土地流轉，也牽動著一些外出鄉賢的心，黃冬煥就是其中之一，他十幾歲外出闖蕩，目前從事玩具生產。「村裡的土地管理那麼多年可以說是『癱瘓』的，村民收入也很難提升。」黃冬煥看在眼裡，急在心裡。
黃冬煥一直想做點什麼，在得知下湖村的土地流轉信息後，他第一時間與下湖村委會聯繫，最終雙方籤訂協議，以每年450元/畝的價格將513畝土地流轉用於種養。「接手後，我成立了溪東種養專業合作社，配套建好田間道路、溝渠等農田基礎設施，還聘請了福建的專業團隊來管理，發展規模化種養。」
合同籤訂了3年，約定一次性將3年租金交給村委會，還要交20萬元保證金。「這樣可以防止他『跑路』給村民造成損失。」陳植銳說，通過流轉513畝土地，村集體經濟有了收入。
合同還約定，溪東種養專業合作社一年至少要種一造水稻，「這樣可以保障糧食產量。」潮安區副區長唐惠濤介紹，通過土地流轉，引進與市場有較強對接能力、現代經營管理能力的經營主體，能讓小農戶與現代農業實現有效銜接。
2019年，黃冬煥「小試牛刀」。第一季種植水稻，第二季爭取時間種毛豆，毛豆收成後再種植馬鈴薯。「三造綜合起來，每畝地一年掙了1000多元。」黃冬煥看著眼前一片金黃的水稻說，通過種一造早稻，兩種晚稻作物，總收成比以前村民單家獨戶地耕種翻了不止一倍。
目前，黃冬煥在江東鎮下湖等6個村流轉了1200多畝土地從事農業生產。「我已經將70%—80%的精力投入在這1200多畝土地上。」黃冬煥說，這兩年他到全省各地去學習先進的經驗，就是為了把現代化的種養技術、先進的一二三產融合發展模式引進到江東，讓江東的農業得到更好發展。他同時建議，將流轉期限再延長，更適合流入方做長遠的規劃。
黃冬煥認為，除了墾造水田項目，他在江東能順利流轉土地，這背後，江東鎮通過實施財政獎補激勵農村承包土地經營權流轉發揮了重要作用。
據江東鎮原副鎮長林植標介紹，江東鎮對流出方（即村民）、流入方（即經營主體）和村委會都給予了適當獎補。以下湖村的土地流轉為例，此次通過土地流轉，流出方獎補46245.6元，流入方獎補43676.4元，村委會獎勵20353.77元。「各方都能從中受益，更能順利推動土地流轉工作。」林植標說。
江東鎮提供的數據顯示，全鎮獎補資金27萬元已經發放到位，其中企業獎補金額共計106937.65元，村委會獎補到戶共計113228.1元，獎勵村委會共計49834.25元。
「如此大面積種植水稻的景象，在下湖村已有近20年沒見到了。」在陳植銳看來，眼前這近500畝良田，跟兩年前比變化太大了。
當然，陳植銳把目光放得更遠，從長遠看，由黃冬煥這樣專業的經營主體來打理村裡的土地，會給村裡帶來新的活力，「他們不僅把現代化的種養技術帶到了村裡，在冬季到春節期間，合作社通過種植花海，引進休閒農業項目，打造鄉村旅遊，可以讓村裡人氣更旺、發展更好。」陳植銳憧憬著未來。
專家點評
華南師範大學「三農」與城鎮化研究所所長胡靖：
「確份額不確地」的做法值得推廣
從常年失收的香蕉地到豐收的連片良田，在當前實施鄉村振興戰略的背景下，像下湖村這樣以土地流轉入手，盤活土地資源，促進增產增收，是一種有益嘗試。
事實上，下湖村土地細碎化的情況並非孤例。潮州玉瑤山莊生態旅遊有限公司目前在江東鎮紅砂村流轉了68畝地，涉及農戶169戶，在公司董事長劉振華看來，這麼細碎化的土地一定要集約起來經營才能實現規模效益。
有專家也關注到了這種現象，華南師範大學「三農」與城鎮化研究所所長胡靖就是其中之一。他認為，家庭承包經營制度發展到現在，一方面保障了村民的權利，另一方面也確實導致了農村土地的碎片化，某種程度上破壞了土地資源的結構性和整體性。而土地一定要具備規模性和結構性，才能產生良好的農業效益，從而引領農民走向致富之路。
「為了解決承包地碎片化的問題，很多地方努力引導農戶流轉土地經營權，但一直效果不佳、流轉不暢。」胡靖解釋，比如在潮汕地區，流轉100畝土地可能涉及幾十戶農民，挨家挨戶談判的交易成本高昂，只要有幾戶農民不同意，就無法實現規模化流轉，碎片化的村莊土地僵局就無法打破。
「下湖村的做法就是一個不錯的嘗試。」胡靖認為，在土地確權過程中，下湖村通過確份額而不是確地塊，這是該村解決多年土地問題的關鍵所在，通過確份額的方式，促進土地流轉，實現規模經營，讓集體和村民雙雙受益。「土地確權中確份額可能是未來改革的一個趨勢。
「規模化是降低農業經營成本的關鍵，未來的農業只有實現規模化經營才有出路。」胡靖進一步分析指出，而在我國，規模經營一般要達到30畝以上，才可能戰勝機會成本、產生規模效益。「目前廣東全省戶均承包地僅幾分田，這種小規模家庭經營很難產生效益，農民要麼是自給自足，要麼就只能撂荒。」
胡靖還建議，實行集體統籌經營，可將部分耕地無償發包給小農戶耕種，但只限於種水稻等糧食作物，主要是為了保障全村的糧食安全，承包費的收取也可以實物形式。但其它耕地需要規模化、結構化發包給專業戶、農場主，用以種植高附加值農作物，由此通過高租金解決集體收入的問題。
「如果有1000畝規模化、結構化發包，每畝能夠收取1000元租金、管理費，則有100萬元的集體收入，這不是小數目，村民可憑成員權共同分享。」胡靖認為，下湖村的模式就是這樣，該村每人分1分左右的田地，用於保障「口糧」，而剩餘的500餘畝通過土地流轉發包給專業戶用以發展規模經營，這種做法在全省甚至全國都有推廣價值。
「所以『確份額不確地』具有普遍性意義，應該成為新的改革方向。」胡靖說，當然，在實踐中，不能「一刀切」，也不一定是所有的耕地都要實行「確份額不確地」，一部分老年農民的小菜園、小果園，也可以採取「確權確地」的方式，要容許經營制度的多元化。但都要收取承包費、管理費，哪怕是一年只收1元錢，也是在證明土地的集體所有性質和土地的整體性利用。
在村集體收入分配方面，胡靖則建議，應淡化村民分紅、強化村莊福利。同時也需要充分發揮基層黨組織的戰鬥堡壘作用，完善村莊治理。
南方日報記者 黃進