最高法判例：未批先佔的救濟方式
裁判要點
對於徵地批覆獲得前的違法佔地行為，在行政機關未出臺補償方案和補償措施，涉案土地的補償標準及補償程序尚不明確的情況下，司法權不能代替行政權進行先期裁量，應當由行政主體先行處理，因此人民法院直接確定賠償數額的裁判時機並不成熟。待涉案土地被依法批覆徵收之後，行政機關應當按照法律規定的程序和標準及時履行相關的土地補償安置義務，對涉案土地尚未補償的部分予以補償到位。若當事人對行政機關作出的補償安置行為不服，可另行主張權利。上述分析在肯定了後續行政程序的必要性、對行政機關提出義務性要求的同時，亦強調了被侵權人的救濟途徑，能夠產生《中華人民共和國行政訴訟法》第七十六條有關「採取補救措施」的相似效果。
裁判文書
中華人民共和國最高人民法院
行 政 賠 償 裁 定 書
（2020）最高法行賠申302號
再審申請人（一審原告、二審上訴人）：陳蘭常，男，1953年*月*日出生，漢族，住山東省陽穀縣大布鄉熬鹽場村**。
委託訴訟代理人：夏濤，北京萬典律師事務所律師。
委託訴訟代理人：劉金金，北京萬典律師事務所實習律師。
被申請人（一審被告、二審被上訴人）：山東省陽穀縣人民政府。住所地：山東省陽穀縣振興路**。
原審被告：山東省陽穀縣大布鄉人民政府。住所地：山東省陽穀縣大布鄉府前街。
再審申請人陳蘭常因訴被申請人山東省陽穀縣人民政府（以下簡稱陽穀縣政府）、山東省陽穀縣大布鄉人民政府（以下簡稱大布鄉政府）土地行政賠償一案，不服山東省高級人民法院(2019)魯行賠終144號行政賠償判決，向本院申請再審。本院依法組成合議庭對本案進行了審查，現已審查終結。
陳蘭常請求本院依法撤銷一、二審判決，判令被申請人陽穀縣政府賠償其1.24畝承包田土地補償安置費及社保補貼等，共計人民幣93000元。其申請再審的主要事實和理由為：1.青苗和地上附著物的補償標準，應適用《山東省國土資源廳山東省財政廳關於聊城市徵地地上附著物和青苗補償標準的批覆》（魯國土資字〔2017〕356號）的規定，原審法院按照《中華人民共和國國家賠償法》（以下簡稱《國家賠償法》）第三十六條第八項的規定認定應賠償直接損失系適用法律錯誤。2.陽穀縣政府「以租代徵」違法。
3.二審法院認可陽穀縣政府對於青苗和地上附著物的補償，卻認為司法權不能代替行政權對土地補償數額先期裁量，屬於認定錯誤，構成選擇性裁判。4.按照《中華人民共和國土地管理法實施條例》第二十五條的規定，自佔地時陽穀縣政府對再審申請人的補償安置義務即已發生，一審法院關於待徵地批覆獲批後再行主張土地補償費的認定和二審法院關於涉案土地被依法批覆徵收之後再履行補償安置義務的認定，系適用法律錯誤。
本院經審查查明:中華人民共和國自然資源部（以下簡稱自然資源部）於2019年6月12日作出了自然資函（2019）294號《自然資源部關於Ｓ249魏陽線莘縣曹樓至陽穀××××段改建工程建設用地的批覆》（以下簡稱294號批覆），同意徵收涉案土地。
本院認為：本案系被申請人陽穀縣政府強制佔用再審申請人陳蘭常承包土地的行為被另案生效判決確認違法之後引發的行政賠償爭議。再審申請人的原審訴訟請求系判決陽穀縣政府賠償其土地補償費用及社保資金等共計111240元。結合原審法院查明的事實和判決理由，再審申請人申請再審的請求和理由，以及本院查明的相關事實，現將本案爭議問題分述如下：
一、關於陽穀縣政府違法佔用再審申請人承包地所應賠償的範圍問題
本案中，依據《國家賠償法》第二條之規定精神，陽穀縣政府違法佔用再審申請人的承包地應當賠償其損失。賠償範圍通常包括再審申請人通過依法徵收所能獲得的補償費用及相關直接損失。根據當時有效的《中華人民共和國土地管理法》第四十七條第二款之規定，徵收耕地的補償費用包括土地補償費、安置補助費以及地上附著物和青苗的補償費。故因違法佔用再審申請人承包地，陽穀縣政府應當向再審申請人賠償通過依法徵收所能獲得的土地補償費、安置補助費以及地上附著物、青苗的補償費及相關直接損失。以上賠償義務自陽穀縣政府違法佔地時即發生。
本案中，二審法院在對陽穀縣政府的賠償範圍進行合法認定的基礎上，認為待涉案土地被依法批覆徵收之後，陽穀縣政府應當按照法律規定的程序和標準及時履行相關的土地補償安置義務。上述分析對於賠償義務主體的界定並無不當。二審法院同時指出，在陽穀縣政府未出臺補償方案和補償措施，涉案土地的補償標準及補償程序尚不明確的情況下，司法權不能代替行政權進行先期裁量，應當由行政主體先行處理，因此人民法院直接確定賠償數額的裁判時機並不成熟。待涉案土地被依法批覆徵收之後，陽穀縣政府應當按照法律規定的程序和標準及時履行相關的土地補償安置義務，對涉案土地尚未補償的部分予以補償到位。
若再審申請人對陽穀縣政府作出的補償安置行為不服，可另行主張權利。上述分析具有一定合理性，在肯定了後續行政程序的必要性、對行政機關提出義務性要求的同時，亦強調了被侵權人的救濟途徑，能夠產生《中華人民共和國行政訴訟法》第七十六條有關「採取補救措施」的相似效果，無明顯不當，本院對此予以認可。
二、關於各項賠償的賠償方式和金額的確定問題
關於土地補償費賠償及安置補助費的賠償問題。《中華人民共和國土地管理法實施條例》第二十六第一款、第二款規定：「土地補償費歸農村集體經濟組織所有；地上附著物及青苗補償費歸地上附著物及青苗的所有者所有徵收土地的安置補助費必須專款專用，不得挪作他用。需要安置的人員由農村集體經濟組織安置的，安置補助費支付給農村集體經濟組織，由農村集體經濟組織管理和使用；由其他單位安置的，安置補助費支付給安置單位；不需要統一安置的，安置補助費發放給被安置人員個人或者徵得被安置人員同意後用於支付被安置人員的保險費用。」再審申請人要求陽穀縣政府將相關費用直接支付給其本人，法律依據不充分。且參照自然資源部作出的294號批覆精神，在涉案土地已經獲得徵地批覆的情況下，再審申請人的該部分損失能夠在土地徵收程序得到彌補，若其不服陽穀縣政府的補償安置，可另行主張權利。二審法院的上述分析也主要針對於此，無明顯不當。
關於社會保障資金的賠償問題。本案中，再審申請人在上訴和申請再審時主張依據《山東省土地徵收管理辦法》第二十三條規定，實行被徵收土地農民社會保障制度。徵地區片綜合地價標準為每畝5萬元至10萬元的，政府補貼資金不低於每畝1.5萬元。實際上是要求將《山東省土地徵收管理辦法》第二十三條規定的被徵收土地農民社會保障資金中的政府補貼資金直接支付給其個人，但是，按照《山東省土地徵收管理辦法》第二十三條的規定，被徵收土地農民社會保障資金政府出資部分，應當在徵收土地報批時足額撥付至當地社會保障資金專戶，再審申請人主張將該部分資金支付給其個人，缺乏事實和法律依據。
關於地上附著物和青苗的賠償問題。結合一、二審法院查明的事實，陽穀縣政府已經向再審申請人支付了青苗及地上附著物補償費用，並按每年每畝「雙八百」的標準給予其失地補償。如果陽穀縣政府在後續土地徵收程序中所確定的有關地上附著物和青苗補償標準與已經履行的標準不符，再審申請人亦有權依照法定途徑提出主張。
三、關於對大布鄉政府所提賠償訴訟的處理問題
結合原審法院查明的事實，山東省聊城市中級人民法院另案作出的(2018)魯15行初31號行政判決未確認大布鄉政府系本案強制佔地行為的實施主體，據此駁回了再審申請人對大布鄉政府的起訴。因當事人在法定期限內未提起上訴，另案判決現已生效。故本案中，再審申請人對大布鄉政府提起的行政賠償訴訟依法亦應予駁回。
綜上，陳蘭常的再審申請不符合《中華人民共和國行政訴訟法》第九十一條規定的情形。依照《最高人民法院關於適用〈中華人民共和國行政訴訟法〉的解釋》第一百一十六條第二款之規定，裁定如下：
駁回再審申請人陳蘭常的再審申請。
審判長 王曉濱
審判員 閻 巍
審判員 仝 蕾
二〇二〇年九月三十日
法官助理 袁岸喬
書記員李林濤