梁承志訴廣西港北區政府強制拆除房屋及行政賠償案

最高法院：市、縣級人民政府作出房屋徵收決定前，應當組織有關部門依法對徵收範圍內未經登記的建築進行調查、認定和處理

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裁判要點

《國有土地上房屋徵收與補償條例》第二十四條第二款規定，市、縣級人民政府作出房屋徵收決定前，應當組織有關部門依法對徵收範圍內未經登記的建築進行調查、認定和處理。對認定為合法建築和未超過批准期限的臨時建築的，應當給予補償；對認定為違法建築和超過批准期限的臨時建築的，不予補償。

所謂「依法對徵收範圍內未經登記的建築進行調查、認定和處理」，是指按照土地管理法及其實施條例以及城鄉規劃法等法律、法規規定，依法判斷、準確認定徵收範圍內未經登記的建築是否屬於違法建築。本案中，貴港市政府發布的5號通知第七條規定，對因歷史原因造成手續不全的房屋，「在房屋徵收期限內籤訂協議書的，根據房屋建成的年限，按《貴港市中心城區房屋市場指導價格》規定的補償標準一定比例給予補助；不籤訂協議書的，按違法建築依法拆除。」上述內容與依法認定違法建築的理念和標準相悖，違反法律、法規規定，本院予以指正。

基本案情

再審申請人（一審原告、二審上訴人）梁承志。

委託代理人楊念平、李群傑。

被申請人（一審被告、二審被上訴人）廣西壯族自治區貴港市港北區人民政府。

法定代表人黃英梅。

委託代理人黃運迎。

委託代理人譚振裕。

再審申請人梁承志因訴被申請人廣西壯族自治區貴港市港北區人民政府（以下簡稱港北區政府）強制拆除房屋及行政賠償一案，不服廣西壯族自治區高級人民法院於2018年1月30日作出的（2017）桂行終1380號行政判決，向本院申請再審。本院於2018年7月17日立案受理，依法組成合議庭進行審查。案件現已審查終結。

1994年11月3日，貴港市土地管理局向貴城鎮三合村公所頒發貴港市地證字第9×3號《建設用地批准書》，載明土地用途為村辦企業、住宅、拆遷安置。1995年，貴港市建設委員會給貴城鎮三合村公所頒發貴地規管字9×1號《建設用地規劃許可證》，土地用途為企業用地及宅基地。1996年4月1日，貴港市貴城鎮三合村民委員會同意劃撥一塊長10米、寬4.4米、面積44平方米的集體宅基地給梁承志建房。1997年8月13日，貴港市人民政府（以下簡稱貴港市政府）向梁承志頒發貴國用（1997）字第××號國有土地使用證。2000年1月10日，貴港市土地管理局給梁承志換發新證，該證註明土地類型為國有劃撥土地，土地使用人為梁承志，土地用途為住宅，土地等級為一等三級，使用權面積44平方米。

2013年11月10日，貴港市政府作出貴政通（2013）23號《關於徵收高鐵站前廣場建設項目範圍內房屋的決定》並附《貴港市高鐵站前廣場建設項目國有土地上房屋徵收補償安置方案》（以下簡稱補償安置方案），主要內容：貴港市中心城區房屋建設市場指導價格，磚混結構一等價格為2200元每平方米，二等為2050元每平方米；貴港市中心城區級別基準地價，住宅類三級均價為1179元每平方米，上限為1449元每平方米，下限為984元每平方米。2014年2月28日，貴港市政府印發貴政發（2014）5號《貴港市人民政府關於印發貴港市中心城區房屋徵收與補償暫行辦法的通知》（以下簡稱5號通知）。

5號通知第七條規定，對因歷史原因造成手續不全的房屋，本著尊重歷史、照顧現實的原則，只辦理有國有（集體）土地使用證和屬於本村組（社區）集體經濟組織一戶一宅的房屋徵收，四層（含）以下建築面積或四層以上的建築總建築面積200平方米（含）以內的部分，在房屋徵收期限內籤訂協議書的，根據房屋建成的年限，按《貴港市中心城區房屋市場指導價格》規定的補償標準一定比例給予補助；不籤訂協議書的，按違法建築依法拆除。該文件附件2為貴港市中心城區級別基準地價表，附件5為附屬設施遷移補償標準，附件6為房屋特殊裝修補償標準。徵收房屋過程中，梁承志不同意房屋徵收補償安置方案，未與徵收部門籤訂房屋徵收補償協議。

2015年12月起，貴港市住房與城鄉規劃建設委員會（以下簡稱貴港市住建委）對項目範圍內未籤訂房屋徵收補償協議的房屋進行評估。2016年11月1日，山東貴恆信房地產土地評估經紀有限公司（以下簡稱貴恆信公司）對梁承志的房屋作出《房屋徵收補償分戶估價預評結果報告》，主要內容：估價對象的建築面積為磚混結構284.24平方米，鐵棚面積58.52平方米，房屋用途為住宅，總層數六層。

房屋建築評估總價=284.24×2180+58.52×191=630820元，房屋土地評估總價=土地面積×土地單價=49.72×1449=72044元。房屋總價格：630820元+72044元=702864元。2016年11月16日，貴港市高鐵廣場項目建設指揮部作出《貴港市城區房屋徵收調查表》並附《補償匯總表》，主要內容：梁承志被徵收的住宅、土地及鐵棚評估價702864元，附屬設施遷移3910元，房屋特殊裝修費84597.85元，搬遷費2842.4元，臨時安置費17054.4元，補償金額共計811269元。

上述項目、價格與5號通知規定的補償項目價格一致。2017年2月21日，港北區政府將梁承志房屋強制拆除。實施強制拆除前，港北區政府對其屋內物品及房屋設施情況進行錄像，並製作建築物財物登記表。根據錄像反映，在港北區政府對梁承志房屋進行強制拆除前，梁承志對室內物品已進行過清理和撤離，房內僅剩下抽油煙機、床等少量日常生活用品。2017年3月3日，梁承志提起本案行政訴訟，請求確認港北市政府強制拆除其房屋的行為違法，恢復房屋原狀，無法恢復房屋原狀的，應當按照現行市場價格，賠償房屋價值損失3282240元及屋內物品損失50萬元，包括電視機、微波爐、名貴藥材、菸酒、名表、金銀首飾等財物。

一審判決

貴港市中級人民法院（2017）桂08行初45號行政判決認為，港北區政府提供的、用以證明貴港市住建委認定梁承志的房屋屬違法建設並委託港北區政府強制拆除等證據，所指向的房屋面積和編號，均與梁承志房屋不一致，與本案不存在關聯性。港北區政府對梁承志房屋實施強制拆除，未作出違法建築認定和限期拆除的決定，未經書面催告履行，亦未作出強制執行決定，強制執行程序違法。梁承志的房屋納入貴港市高鐵站前廣場建設項目徵收範圍，對於該房屋的價格，已由房屋徵收部門依法組織委託評估，梁承志知悉評估內容但並未申請覆核，且評估價格的依據為補償安置方案中公布的貴港市中心城區房屋建設市場指導價格，評估結論客觀合理，足以填補其同時期的實際損失。

港北區政府在強拆前未對房內物品盡到清理保存義務，違法強拆擴大梁承志損失，依法應予賠償。結合港北區政府提供的錄像，對梁承志屋內物品損失，應酌情予以賠償，酌定賠償10000元。依照《中華人民共和國行政訴訟法》第七十四條第二款第（一）項、第七十六條、《中華人民共和國國家賠償法》第四條第（四）項的規定，判決確認港北區政府強制拆除房屋行為違法，港北區政府賠償梁承志712864元。梁承志不服，提起上訴。

二審判決

廣西壯族自治區高級人民法院（2017）桂行終1380號行政判決認為，貴恆信公司出具的評估報告，經貴港市住建委公示後，梁承志未在規定的時間內申請覆核，該評估報告合法有效，可作為徵收補償的依據。涉案房屋屬於因歷史原因未經審批建設、手續不全的私人建築，與手續齊全的合法建築不同。但是，港北區政府沒有依照《國有土地上房屋徵收與補償條例》第二十四條的規定，對該房屋是否屬於違法建築進行調查認定和處理，強拆行為違法，應當依法賠償。

港北區政府應參照5號通知規定的房屋徵收補償項目、標準，及梁承志戶補償匯總表所列補償項目、標準對其進行賠償，即在一審判決賠償房屋、土地、鐵棚及屋內物品損失費712864元的基礎上，增加賠償附屬設施遷移費3910元，房屋特殊裝修費84597.85元，搬遷費2842.4元，臨時安置費17054.4元，共計賠償821269元。對於屋內物品損失，除自行製作的清單外，並無相關購物發票、實物照片、視聽資料等證據佐證，該項請求缺乏事實依據。依照《中華人民共和國行政訴訟法》第八十九條第一款第(二)項的規定，判決維持一審判決第一項，確認強制拆除房屋行為違法；變更判決第二項，賠償梁承志損失共計821269元。

再審理由

梁承志申請再審稱：1.港北區政府選擇評估機構時，未告知梁承志參與。評估機構未入戶調查、實地查勘，整體評估報告和分戶評估報告沒有兩名以上註冊地產評估師籤字，評估報告也未按照法定方式送達梁承志，該評估報告認定事實錯誤，評估報告不合法。應當以當前房地產市場價格，認定梁承志的房屋損失。2.港北區政府違法強制拆除行為，導致梁承志無法對屋內物品損失舉證，應當承擔舉證不能的後果。請求撤銷二審判決第二項，將其發回重審或者依法改判。

港北區政府答辯稱：1.本案評估機構經由法定程序選擇，評估結果依照評估程序和規範作出，體現的是市場評估價格，可以作為梁承志的房屋賠償標準。梁承志主張按每平方米6500元的價格賠償，缺乏事實依據。2.梁承志對於屋內物品損失價值未能盡到初步舉證責任，依法不應支持。請求維持一、二審判決，駁回梁承志的再審申請。

再審裁定

本院經審查認為，《中華人民共和國行政強制法》第三十四至三十七條、第四十四條規定，行政機關依法作出行政決定後，當事人在行政機關決定的期限內不履行義務的，具有行政強制執行權的行政機關依法實施強制執行。作出強制執行決定前，行政機關應當事先催告當事人履行義務。當事人收到催告書後有權進行陳述和申辯。行政機關應當充分聽取當事人的意見，事實、理由或者證據成立的，行政機關應當採納。經催告當事人逾期仍不履行行政決定，且無正當理由的，行政機關作出強制執行決定，予以強制執行。對違法的建築物、構築物、設施等需要強制拆除的，應當由行政機關予以公告，限期當事人自行拆除。當事人在法定期限內不申請行政複議或者提起行政訴訟，又不拆除的，行政機關可以依法強制拆除。

《國有土地上房屋徵收與補償條例》第二十四條亦規定，市、縣級人民政府及其有關部門應當依法加強對建設活動的監督管理，對違反城鄉規划進行建設的，依法予以處理。市、縣級人民政府作出房屋徵收決定前，應當組織有關部門依法對徵收範圍內未經登記的建築進行調查、認定和處理。本案中，港北區政府沒有提供有效證據證明，實施強制拆除前，對梁承志未進行產權登記的房屋進行調查，作出違法建築認定並限期拆除的決定，未經書面催告履行程序，亦未聽取梁承志的陳述、申辯，未作出行政強制執行決定，強制拆除行為嚴重違反法律規定。一、二審判決確認港北區政府強制拆除梁承志房屋行為違法，並無不當。

《中華人民共和國國家賠償法》第二條、第四條規定，行政機關及其工作人員行使職權時的違法行政行為侵犯公民、法人或者其他組織合法權益，造成損失的，受害人有依法獲得行政賠償的權利。也就是說，只有合法權益受到違法行政行為的侵犯，造成損失，才屬於行政賠償的範圍；違法行政行為未造成當事人合法權益損害的，不予行政賠償。在房屋徵收過程中，對因歷史原因形成的沒有建設審批手續和產權證照的房屋，行政機關應當在徵收之前依法予以甄別，作出處理，不能簡單將無證房屋一律認定為違法建築，不予徵收補償；違法拆除因歷史形成的無證房屋造成損失的，也不能簡單以無證房屋即為違法建築為由，不予行政賠償。

在行政機關沒有充分證據證明被拆除的無證房屋屬於違法建築的情況下，應當將該房屋視為合法建築，依法予以行政賠償。行政賠償的項目、數額不得少於被徵收人通過合法徵收補償程序獲得的行政補償項目、數額。1996年梁承志獲得涉案土地準許其建房。港北區政府至今沒有提供充分證據證明，梁承志通過合法交易獲得的土地上的房屋屬於違法建築。鑑於此，二審判決將梁承志的土地、房屋視為合法建築，按照市場評估價格和徵收補償方案確定的補償項目和標準，依法判決港北區政府賠償梁承志房屋、裝修費、搬遷費、臨時安置費等共計821269元，符合本案事實及法律規定，本院予以支持。梁承志主張，本案評估機構選定及評估程序不合法，評估報告認定事實錯誤，應當以當前房地產市場價格予以評估賠償。

但是，行政賠償的目的在於彌補損失。本案評估報告僅僅是認定房屋損失的證據，梁承志未在法定期限內對該評估報告提出異議，且未提供證據證明評估結果存在實質性錯誤，也未提供證據證明，評估時點的市場價格與判決時的市場價格發生重大且明顯的變化，按照評估報告賠償其房屋損失不足以彌補其損失，僅以評估機構選定程序違法、評估程序違法等理由否定評估報告的證據證明效力，理由不能成立。梁承志還主張，港北區政府違法強制拆除行為，導致梁承志無法對屋內物品損失舉證，應當承擔舉證不能的後果。其該項主張的實質，是對生效判決認定的屋內物品損失數額有異議。根據《中華人民共和國行政訴訟法》第三十八條第二款規定，因被告的原因導致原告無法舉證的，確實應當由被告承擔舉證責任。

但是，在被告也不能提供證據對損失數額予以證明的情況下，並非必須按照原告提出的賠償項目和數額，判決被告承擔行政賠償責任。確定行政賠償數額，必須要有基本的事實依據。在雙方對損失情況均不能舉證證明的情況下，法官應當根據《最高人民法院關於行政訴訟證據若干問題的規定》第五十四條規定，遵循法官職業道德，運用邏輯推理和生活經驗，酌定損失數額。本案中，根據查明事實，強制拆除前梁承志對室內物品已進行過清理和搬離，房內僅剩下抽油煙機、床等少量日常生活用品，結合梁承志提出的賠償請求，法官酌定10000元損失，具有事實依據。梁承志的該項申請再審理由，亦不能成立。

應當指出的是，《國有土地上房屋徵收與補償條例》第二十四條第二款規定，市、縣級人民政府作出房屋徵收決定前，應當組織有關部門依法對徵收範圍內未經登記的建築進行調查、認定和處理。對認定為合法建築和未超過批准期限的臨時建築的，應當給予補償；對認定為違法建築和超過批准期限的臨時建築的，不予補償。所謂「依法對徵收範圍內未經登記的建築進行調查、認定和處理」，是指按照土地管理法及其實施條例以及城鄉規劃法等法律、法規規定，依法判斷、準確認定徵收範圍內未經登記的建築是否屬於違法建築。

本案中，貴港市政府發布的5號通知第七條規定，對因歷史原因造成手續不全的房屋，「在房屋徵收期限內籤訂協議書的，根據房屋建成的年限，按《貴港市中心城區房屋市場指導價格》規定的補償標準一定比例給予補助；不籤訂協議書的，按違法建築依法拆除。」上述內容與依法認定違法建築的理念和標準相悖，違反法律、法規規定，本院予以指正。鑑於本案生效判決並未按照上述規定處理，判決結果符合法律規定，本案不予再審。

綜上，梁承志的再審申請不符合《中華人民共和國行政訴訟法》第九十一條第（三）、（四）項規定的情形。依照《最高人民法院關於適用〈中華人民共和國行政訴訟法〉的解釋》第一百一十六條第二款的規定，裁定如下：

駁回梁承志的再審申請。

合議庭成員：郭修江 熊俊勇 劉艾濤

案號：（2018）最高法行申5425號

二〇一八年十一月二十一日