黨建引領是中國特色社會主義社會治理事業的鮮明特徵和最大優勢。新時代我國基層治理迎來了智能化精細化發展的新階段。「黨的領導」是其核心和關鍵。黨的十八大以來，在黨建引領的基礎上，我國基層社會治理呈現出新的面貌，取得了新的成績。
但隨著全面深化改革持續推進，人民群眾對美好生活的需求日益迫切，經濟社會發展進入轉型期，社會領域的深層次、結構性矛盾日漸凸顯，基層社會治理也呈現諸多不穩定性因素，基層治理也面臨理念落後、體系鬆散、機制僵化、設施陳舊、環境多變、政府包攬等諸多問題。
如何在黨建引領下推進基層治理走向智能化、精細化，構建共建共治共享的社會治理新格局是一個迫切的時代課題。對此，《學術前沿》特邀上海大學馬克思主義學院副院長高立偉教授從當前我國基層治理智能化、精細化面臨的主要問題入手，分析了黨建引領下基層治理智能化、精細化的理念更新與路徑轉換。
內容精要：
當前我國基層治理智能化、精細化面臨的主要問題
我國基層社會治理積累了一定的經驗，取得了一定的成效，尤其在精細化治理方面有所精進和表現。但隨著經濟社會發展的快速變化和信息科技的日新月異，基層社會治理也面臨許多新形勢和新問題。這裡既有基層治理的理念意識、體系格局方面的問題，又有機制環境、技術條件、行動規範等方面的問題。
當前，人們對於黨的十九大提出的推進社會治理社會化、法治化、智能化、專業化等要求，在理念意識上還不強不深，思想認識還存在偏差。尤其部分基層黨員幹部還缺乏自覺意識，認識還不到位，尚處於傳統陳舊的管理慣性之中，把人民群眾當成管制對象而非參與主體。同時，他們還缺乏大數據、雲計算、物聯網等高新科技理念意識，無法跟上科學技術和信息社會發展新步伐。
黨的十八大要求構建共建共治共享的社會治理格局。但必須看到，在相當一部分地區，基層社會治理還是「政府包攬」模式佔主導，基本還處於政府「獨唱」或「獨角戲」狀態，「領唱」角色發揮不夠，「合唱」模式還不多見，「重政府包攬、輕多方互動」的「弱參與」現象還普遍存在，多元主體互動共建共治共享的格局尚未形成。
當前，我國基層社會治理機制還存在諸多問題。如群眾權益表達機制不健全，渠道不暢通，公眾參與基層公共政策和社會事務決策程度較低，各類矛盾糾紛調處機制彼此互動銜接不夠。其他如基層治理風險評估機制、信訪機制、心理幹預機制、權益保障機制等，要麼尚未健全，要麼顯得僵化陳舊，尤其智能化、精細化運行機制亟需建立和完善。
良好的社會人文環境是基層社會治理智能化、精細化的軟體保障。但不可否認的是，當前我國基層社會的人文環境還比較複雜。如城市街道社區佔道經營、噪音擾民、亂停亂放、餐飲油煙、垃圾傾倒、交通擁堵、線路「蜘蛛網」等城市「微治理」問題，使得智能化、精細化治理難以有效推進。
同時，基層社會場域中出現的「微腐敗」、黨風不正以及民風不淳等問題，也使得基層治理社會環境難以淨化。而在鄉村基層社會，基於裙帶關係、家族勢力、鄉土風俗、傳統習慣等因素，基層治理的人文社會環境更顯得錯綜複雜。
法治化是基層治理智能化、精細化行動邏輯的法制保障。但當前基層治理的行動邏輯還具有明顯的人治的無序性特徵。一方面，部分基層領導「長官意志」強烈，專斷蠻幹、無視程序、隨心所欲，重視命令式、運動式、突擊式、一窩蜂的治理。
另一方面，部分基層幹部，包括執法人員本身缺乏規範意識、程序意識和法治意識，治理行動行為上，想當然、靠估計、拍腦袋、亂作為，制度、規範、紀律形同虛設，甚至在治理行動中目無法紀、為所欲為，損害群眾利益。因而這也必然損害智能化、精細化治理機制體制的科學設計和有效運行。
而在基層治理智能化、信息化技術融合運用上，還有相當多的基層地方和領域跟不上時代步伐，發達的信息科技還遠未起到支撐作用，智能技術融合運用水平還很低，甚至一些地方還顯得傳統落後。這是基層治理走向智能化、精細化面臨的關鍵性問題和困難。
首先，客觀上，受經濟能力、投入成本等制約，智能化基礎設施、平臺建設不夠完善；受管理體系分割、信息格式差異等影響，或因所謂涉密涉穩等因素，部分黨政系統業務未開放數據接口，大數據平臺的全面無縫錄入存在較大困難。而部分部門缺乏打破信息壁壘的主動性，各種數據信息長期分散，無法進行有效整合，信息難以共享，出現數據孤島和壁壘，智能化、精細化服務能力受阻，智能化、精細化功能融合有待夯實。
其次，主觀上，治理主體智能化意識還比較淡薄，數據收集、分析和管理能力不強。而基層單位信息技術專業人才匱乏，以及傳統社區人員信息技術能力不強等都是因素和問題。這些薄弱環節不同程度影響了基層社會治理效率，制約著基層社會治理智能化、精細化走向深入、走向長遠。
定向儀與推進器：黨建引領之於基層治理智能化、精細化
儘管我國基層治理智能化、精細化還存在諸多現實困難與問題，但從學界過去的一些研究探索來看，在社會治理尤其是城市基層治理研究領域，研究者更多的是從政治學、行政管理學、社會學等視角關注基層行政系統、非政府組織、社會自組織、信息技術以及治理對象等要素之間的互動關係，而往往忽視了在此之外，當然實質也是在此之中的另外一種要素或力量，即黨的組織及其系統。
直到近幾年來，關於黨建與基層治理的關聯才引起人們的注意，於是人們開始集中關注研究這些問題，並產出了諸多關於黨建引領與基層治理議題的理論成果。但如何在黨建引領下推進基層治理走向智能化、精細化方面還關注不多、研究較少。尤其是基層黨建究竟發揮什麼樣的功能及作用？又是如何影響和助推社會治理智能化、精細化等問題，值得我們深入分析探討。
為什麼說黨建引領是基層社會治理智能化、精細化的定向儀？黨的十八大以來，中央特別強調要抓好基層黨建工作，強化基層黨組織建設，在擴大覆蓋面的基礎上，要突出政治引領功能，充分發揮黨組織推動基層發展、服務基層群眾、凝聚基層人心、促進基層和諧的作用。
黨的十九大指出要把基層黨組織建設成為領導基層治理的堅強戰鬥堡壘，以黨的建設貫穿基層治理、保障基層治理、引領基層治理，強調「要以提升組織力為重點，突出政治功能，把企業、農村、機關、學校、科研院所、街道社區、社會組織等基層黨組織建設成為宣傳黨的主張、貫徹黨的決定、領導基層治理、團結動員群眾、推動改革發展的堅強戰鬥堡壘」。
習近平總書記也指出，「黨建工作的難點在基層，亮點也在基層。黨的工作最堅實的力量支撐在基層，經濟社會發展和民生最突出的矛盾和問題也在基層，必須把抓基層打基礎作為長遠之計和固本之策，絲毫不能放鬆」。可以看出，黨建引領是基層社會治理的應有之義，而且必須突出政治引領與服務群眾相統一。
所謂政治引領，就是在社會治理多元共治的時代趨勢中，在社會治理技術興盛的新思維中，堅持中國特色社會主義社會治理正確方向，堅持和完善黨對基層社會的全面領導，起到主心骨、定心丸的作用。
尤其過去一段時間以來，基層治理中部分參與主體，基於技術主義、制度理性、程序主義等思維理念，一定程度存在有意無意虛化、弱化、邊緣化黨的領導的傾向和現象。這時就需要發揮黨建引領中的政治導向、政治定向功能，以校正治理方向、扶正治理軌道。而這裡的「政治引領」還內在地包含和要求黨的組織要發揮「總攬全局、協調各方」的統領作用，強化黨組織對基層治理的全面領導。
同時，服務群眾就是要堅持走好群眾路線，踐行宗旨意識，提升組織群眾、發動群眾、服務群眾的能力，從而在政治領導與服務群眾的統一中，引領日益精細化、日益智能化的基層社會治理構建共治共建共享新格局。正是在這個意義上，可以說，黨建引領是基層治理智能化、精細化的定向儀。
從動力機制來看，基層治理智能化、精細化固然存在時代發展的驅動和要求，具有基層問題倒逼及內在秩序需求的邏輯，但基於參與主體及各要素的天然「惰性」，基層治理智能化、精細化不會自行發生和必然到來，還需要治理格局中的關鍵力量——黨建引領。
這種引領帶來的驅動力主要表現在可以有效發揮黨組織的政治優勢和組織優勢，統籌推進基層治理智能化、精細化目標下的機制優化、資源整合、社會動員、環境改善、技術改進、行動規範、體系轉變、格局重塑等諸多方面。
在治理環境和行動上，黨建引領可以通過強大的自我革命，通過黨風促政風、黨風帶民風、黨風肅法紀，從而有效推進基層治理環境的優化和行動的規範，等等。正如前文所闡述的那樣，如果說基層治理智能化、精細化是一種全息智能精細綜合化的新型社會治理模式，那麼，黨建引領就是這種模式的定向儀、推進器和總抓手。
黨建引領下基層治理智能化、精細化：理念更新與路徑轉換
通過分析基層社會治理面臨的客觀形勢和現實問題，以及準確把握黨建引領之於基層治理智能化、精細化主要功能的基礎上，我們認識到，在數位化、智能化時代，基層社會治理要走向智能化、精細化，需要在新時代黨建引領下，在充分運用和發揮現代智能科技的基礎上，堅持價值性、法治性、系統性、漸進性原則，積極推進基層治理理念更新和路徑轉換。
一是堅持以人民為中心的價值性原則。黨的十九大報告指出：要不斷滿足人民日益增長的美好生活需要，不斷促進社會公平正義，形成有效的社會治理、良好的社會秩序，使人民獲得感、幸福感、安全感更加充實、更有保障、更可持續。
可以說，推進基層治理走向智能化、精細化的根本目的和核心價值就是在於以人民為中心，服務和滿足人民群眾美好生活的需要。為此，所有基於治理的制度設計、技術運用、機制創新、環境優化、流程再造等，都要以人民的利益為出發點和落腳點。
當然，在提供更為智能、更為精細、更為高效服務的同時，我們也要警惕智能化、信息化帶來的「技術異化」而導致「治理異化」，即反而限制、束縛，甚至損害人們自身的自由和幸福。
二是堅持嚴格規範公正文明的法治性原則。「促進社會公平正義、維護社會和諧穩定，是行政執法工作最重要的價值追求所在。」社會治理離不開法治保障。基層治理智能化、精細化既需要法治手段做保障，也需要法治化水平來衡量。
當前，社會轉型的特殊背景下，基層社會影響和諧穩定、增加治理難度的因素大量存在，各種利益糾紛矛盾多發、多樣、多變。而人民群眾法律、權利意識日益增強，這就要求基層治理包括執法主體在內的各類參與主體，必須堅持嚴格規範公正文明的法治性原則，為智能化、精細化治理提供有力支撐和法治保障。
三是堅持結構要素目標體系的系統性原則。系統性原則也可稱為整體性原則。這裡強調的是在推進基層治理智能化、精細化的過程中，要堅持將各參與主體、資源、設施等要素及其目標任務、運行機制等形成結構化、協同化的系統性有機整體。
一方面，基層社會本身就是一個複雜多元的社會系統；另一方面，智能化、精細化治理是一個複雜的系統工程，涉及的條條塊塊非常多，需要我們堅持用系統方法和複雜性科學觀點進行籌劃，以提升基層治理的協同性和系統性。
四是堅持智能科技應用支撐的融合性原則。推進基層治理智能化、精細化的一大關鍵在於智能科技的應用及支撐，而其中又以信息融合為核心，這關係到智能化與精細化治理的實現程度及其效應問題。信息融合原為數據融合，已成為現代信息處理的一種通用工具和思維模式，包括傳感探測、計算互聯、組合集成、轉化應用等環節。
隨著人工智慧迅速發展，信息融合技術正朝著智能化、集成化的趨勢發展，應用領域已經非常廣泛。沒有信息科技的應用支撐，基層治理無法走向智能化、精細化。為此，要大力融合運用智能科技提升基層治理智能化、精細化水平。
五是堅持因地因時因勢制宜的漸進性原則。推進基層治理智能化、精細化是一個逐步優化、持續創新的漸進過程，不可能一蹴而就。為此，需要堅持因地、因時、因勢制宜的原則。根據不同區域、不同時期、不同條件的客觀差異和現狀問題，立足現存基礎、資金、技術、人才以及機制體制等實際情況，具體問題具體分析，充分尊重智能科技規律，避免將智能化治理「泛化」「虛熱」等治理亂像，而逐步有效地推進基層治理智能化、精細化。
在堅持和把握以上原則的基礎上，當前需要更多關注在黨建引領下，如何推進智能化、精細化治理理念更新和路徑轉換。或許下面幾個方面為我們提供了努力方向和具體路徑。
第一，在基層治理思想理念上，充分發揮黨建引領的思想先導力，推動治理思想理念由「傳統粗放管理」向「現代精細治理」轉換。
思想是行動的先導，理念是前進的指南。沒有正確的思想理念就沒正確的行動方向。黨的十八大以來，習近平總書記關於社會治理的新思想新理念，推動著社會治理理念由「傳統粗放管理」向「現代精細治理」轉變，深刻地闡明了中國特色社會主義社會治理的本質特徵和內在邏輯。如習近平總書記特別指示強調要「把『楓橋經驗』堅持好、發展好」。而「楓橋經驗」的本質特徵就是以黨建為引領、以人民為中心，推進自治、法治、德治相融合，展現了「現代治理」多元互動參與的宏觀內在邏輯。
具體到智能化、精細化治理的微觀層面看，治理理念更新主要體現在對科技革命成果的高度自覺和理性運用，體現在基層治理主體對新技術、新平臺的主動認知、積極接納和切實掌握上。如我國已經將大數據、雲計算、物聯網、智聯網、人工智慧等新興信息技術上升為國家戰略，人工智慧在住宅、家居、醫院等物理性領域應用日益擴大，但將智能化技術轉化為人文社會治理領域的思想理念尚未深入，且仍然處於概念化、模式化的探索階段，整體上仍處於網絡化、信息化的初步應用階段，而非智聯化、智能化高級階段。為此，需要大力推進基層治理向技術理念層面的「現代治理」轉型。
第二，在基層治理體系格局上，充分發揮黨建引領的組織整合力，推進治理體系格局由「鬆散碎片化」向「聚合整體性」轉換。
黨建引領下，黨組織組織力的有效發揮是提高社會治理水平的關鍵之舉，而其中組織整合力又是最大優勢。當前需要充分發揮黨組織的資源整合、關係理順、組織優化、統籌協調等總攬全局、協調各方的作用，扭轉很多地方基層治理各要素主體之間的「鬆散碎片」「單打獨鬥」「各行其是」的狀態。
破解多頭執法、有責無權的「條散塊虛」問題，推進基層治理體系格局向「聚合整體性」「多元互動性」轉換，推動基層治理街道社區、駐地單位、企業機構、志願組織等要素主體系統性整體性建設，為智能化、精細化治理奠定結構性、系統化的組織體系，構建基層治理共建共治共享的現代化工作新格局。
事實上，近期北京基層治理的「街鄉吹哨、部門報到」改革實踐，以及上海近年提出和推進的構建各級黨組織上下貫通、社區、單位、行業黨建橫向連接、多方聯動的區域化黨建，就是在治理體系上充分發揮了黨建引領的組織整合力，變「碎片化」為「有機體」，變「鬆散型」為「緊密型」，變「單獨用力」為「條塊合力」，打通基層黨建和基層治理整合發展的瓶頸，展現了治理體系的精細化、精準性要求，揭示了黨領導基層治理的本質特徵和基本規律。
當然，北京、上海等地的改革實踐，一方面需要在推進中進一步發揮黨組織的組織整合力；另一方面，還需要在智能化和精細化方面努力，尤其是加強「黨建+」與「智能+」雙向互嵌、有機整合，推進智能化治理水平提升。
第三，在基層治理體制機制上，充分發揮黨建引領的制度創新力，推進治理體制機制由「僵化陳舊遲滯」向「靈活新穎通暢」轉換。
基層治理體制機制與體系格局既有關聯，又有區別，二者類似於人體「骨骼構架」與「經脈血管」的關係。體系格局是宏觀中觀層面的建構，而體制機制更側重於精細微觀層面的設計及其具體運行。
在前文論述的基層治理體系格局轉換的基礎上，接續要做的就是推進基層治理體制機制的智能化、精細化設計和運行，就是要將全身縱橫交織、錯綜複雜而不通暢、被阻滯的「經脈血管」予以打通，並連結到神經最末端，也就是將黨的工作觸角以及智能化觸角延伸到基層社會的每一個角落，也即基層治理的「最後一公裡」「最終一百米」「最小一角落」「最後一問題」等，從而推進治理體制機制由「僵化陳舊遲滯」向「靈活新穎通暢」優化轉換。
具體地看，要疏通打通基層治理梗阻僵化陳舊的機制體制，就必須在黨組織的領導下，大刀闊斧做好各方面的「加減法」。如在「減法」方面，要將基層街道鄉鎮尚存的招商引資、自辦或掛名企業、工商稅收等經濟性職能和創收指標剔除，回歸「公共事務、服務群眾」的職能；同時還要切實減少基層各種責任指標和考核檢查。
在「加法」方面，要下放人事、財務、審批等相關職權，破解基層「責任無限、權力有限」的難題，確保基層有權力、有經費、有資源、有能力；同時要提高街道社區或村委會黨員幹部及工作人員的待遇，尤其黨支部書記或村主任可以落實「事業編制待遇」等。
如此，最終才能促使街道社區集中精力抓黨建、抓服務、抓安全、抓協同，為推進基層治理智能化、精細化奠定機制體制基礎，使精細化融入到基層治理的各個領域和運行環節，真正實現「無縫隙化」治理。
第四，在基層治理社會環境上，充分發揮黨建引領的黨風示範力，推進治理環境由「複雜汙濁」向「風清氣正」轉換。
良好的基層社會環境是基層治理智能化、精細化的軟體基礎。當前基層治理所面臨的社會環境一定程度表現為兩大特徵，一是複雜多樣多變；二是有所汙濁不淨。所謂「複雜多樣多變」是基於基層區域場所經濟社會活動、人員集聚流動等日益頻繁加劇、日益錯綜複雜，為基層治理不斷增添變量和難度。
「有所汙濁不淨」主要指部分基層公職人員出現的「微腐敗」以及黨風政風不正等影響基層社會風氣等人文環境問題，從而給基層治理智能化、精細化帶來困難和阻力。
為此，需要充分發揮黨風示範力，引領和示範基層社會環境走向「風清氣正」。俗話說「村看村，戶看戶，群眾看幹部」。黨風正、政風清，則民風淳。複雜多變的客觀社會環境可能一時無法改變，但汙濁不淨的主觀人文環境肯定可以通過黨風示範引領予以改善。
試想，如果一個地方的基層社會沒有一個良好的、風清氣正的環境，那無論多麼智能、多麼精細的治理制度、機制、技術、設施、流程，等等，都將難以真正發揮作用，難以體現成效。這就要求基層黨組織要加強黨風建設，以黨風帶政風、促民風，才能為基層治理環境帶來良性循環。
第五，在基層治理行動規範上，充分發揮黨建引領的自我革命力，推進治理行動由「人治無序性」向「文明法治性」轉變。
法治化是基層治理的應有之義。基層治理智能化、精細化也必然包括對行動邏輯的文明法治性要求。當前我國一些地方基層治理行動邏輯尚處於一定程度的「人治無序性」，極大地影響基層治理智能化、精細化水平的提升和效果的呈現。
為此，要充分發揮基層黨建的自我革命力，推動基層治理行動向文明法治轉型。「勇於自我革命，是我們黨最鮮明的品格，也是我們黨最大的優勢」。一方面，要增強參與基層治理的黨員幹部的法治意識、規範意識、程序意識和紀律意識，正確認識和處理權力、責任及服務之間的關係，嚴格要求自我，嚴格約束自我，規範治理行為，避免專斷蠻幹、無視程序、隨心所欲，以及命令式、運動式、突擊式一窩蜂的治理整頓行動。
另一方面，要通過建立精細化、鏈條式的「清單」制度，即把基層治理的相關權力、職能、事務及問題，用拉清單的方式進行明確，通過清晰的「職責與權力清單」「事務與問題清單」，形成基層治理精細化、精準化的清單制度。而其中的「事務與問題清單」是動態變化的，根據不同時空、情形有增有減。
由此，就賦予了這些清單的規範性和法制性意義。而在具體運行中，也就無形中將基層治理參與主體的行為納入了法治化軌道。當然，這裡所謂的「文明法治性」治理，更多的是強調一種法治、規範、程序意識。因為，我國基層社會治理領域，大量問題尚屬於「法治剩餘性」事務，不完全屬於法律幹預的範疇，而需要耐心細緻的說理性、服務性的方式去解決，如此才能促進基層治理智能化、精細化機制體制的有效運行。
第六，在基層治理技術運用上，充分發揮黨建引領的資源配置力，推進治理技術由「低水平運用」向「智能深度融合」轉換。
科學技術的運用是基層治理走向智能化、精細化的核心要素，尤其智能化治理必須是信息科技的高度精細化融合運用。應該看到，當前除了北京、上海、廣州、深圳等超大或大型城市以外，廣大的中小城市、鄉村集鎮地區的基層社會治理信息化智能化程度和水平還不高，技術運用的空間和需求還非常大。而網際網路、大數據、人工智慧等技術的迅猛發展為社會治理的智能化提供了技術支撐。
當前我國基層社會治理，需要以智能化助推社會化、以智能化倒逼法治化、以智能化促進專業化、以智能化實現精細化。為此，需要充分發揮黨建引領的資源配置力，為基層治理整合配置各種信息化、科技化資源，大力創新「黨建+智聯網+N」的智能化、精細化治理模式，推進治理技術由「低水平運用」向「智能深度融合」轉換。
首先，著力強化信息科技意識。基層治理各參與主體要自覺樹立科技支撐、信息共享理念，加強信息化培訓，切實掌握數據深度研判、關聯分析、抓取比對等基本能力，以基層社會事務和問題為靶向，利用科技智能手段實施精準預警、精準識別、精準處置。同時要針對基層信息技術人員匱乏的現實狀況，打造「黨建+智聯網+N」專業化管理和開發應用人才隊伍，不斷提升信息數據融合應用能力，促使參與各方形成技術合力，實現網絡治理、智能治理及精細治理協同發力。
其次，著力整合信息數據資源。打破信息壁壘，打開數據關口，加快信息格式差異彌合，開放政府數據共享。一方面，要明確基層政府數據信息採集、開放的統一標準和範圍，加快基礎性和公共性數據信息跨部門、跨區域開放共享和交換，尤其涉及醫療衛生、社保就業、教育住房，以及公共運輸、社會信用等行業領域的數據信息，可以優先向社會開放。
再次，要促進政府、市場、社會等治理參與主體之間的數據信息橫向融合，形成基層治理全息型大數據平臺、大數據中心，形成智能化快速響應機制，形成精細精準、通暢無阻的閉環數據流、信息流。
最後，著力建設信息數據基礎設施。信息數據的交換共享、互聯互通，需要以發達的信息基礎設施為載體和保障。為此，要加大基層信息化建設投入，提高基層治理各主體信息化裝備水平，尤其要加快推進基層社會區域物聯網、智能傳感網建設，提升治理區域網格智能化覆蓋率，促使基層治理智能化，有效促進治理精細化。
總之，黨建引領下的基層治理智能化、精細化是一個複雜的系統工程，不是一朝一夕、一蹴而就的事情，需要在廓清理論概念範疇的前提下，充分發揮基層黨建的功能力量，正視和分析存在的問題，大力運用現代高新科技，推進基層傳統管理向基層現代治理體系化轉型，加快「基層黨建+智聯網+N」精細化治理模式生成，構建中國特色社會主義基層社會治理新格局。
文章來源：《學術前沿》2019年11月上 《黨建引領下的基層治理智能化精細化研究》（原文已刪節）
原文作者：上海大學馬克思主義學院副院長 高立偉
原文責編：周於琬
新媒體編輯：浦天龍
視覺：劉潔
歡迎加入人民論壇VIP會員