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從「一手」到「兩手」
新中國成立前後，與國民黨進行軍事鬥爭仍然是中國共產黨的主要任務之一。蔣介石集團逃到臺灣之後，中共中央曾設想了多種武力解放臺灣的方案。作為中共軍事方面的主要決策人之一，周恩來也對武力解放臺灣作了多種構想。他協助毛澤東向東南沿海調集兵力和渡海作戰的武器，擬出了渡海作戰方案，並且要求沿海部隊按此方案預先進行多次演習。可以說，當時渡海作戰，解放臺灣，是相當有把握的。當時，中央領導人對臺灣問題的解決，只有「一手」，即武力解放。
就在中國共產黨準備武力解放臺灣時，20世紀50年代的臺海局勢發生了變化。韓戰爆發後，美國派第七艦隊入侵臺灣海峽。這一舉動產生了3個直接後果：第一，臺灣方面的海空防禦能力發生了質的飛躍，採用軍事手段解放臺灣，代價相當大，並且沒有取勝把握；第二，在韓戰已經打響的情況下，我們如果再於臺灣海峽作戰，勢必開闢兩個戰場，不能確保抗美援朝這一用兵重心。同時，新中國的經濟力量和軍力亦難以支撐。而事實上，當時毛澤東已經下定了抗美援朝的決心，中國人民解放軍的主要兵力轉而向北方集結；第三，臺灣問題已經牽涉到中美關係問題，而且更為重要的是，由於當時社會主義和資本主義兩大陣營的對立，中美關係某種程度上又是國際問題。這3方面原因，成倍地增加了我們武力解放臺灣的難度。在抗美援朝戰爭勝負未決的情況下，我們不得不對武力解放臺灣採取從緩的方針。在此背景下，臺灣問題的發展出現了兩個趨向：一個是將海峽兩岸的問題仍然置於中國人內部問題範圍，在國共兩黨之間解決；另一個是把臺灣問題國際化，使之成為更大範圍的國際性問題。以美國為首的反華勢力極力爭取將臺灣問題國際化，而蔣介石集團為了爭取生存，一開始亦對此採取曖昧態度。
在韓戰打響、我軍用兵重點在北方的情況下，為了粉碎西方反華勢力分裂中國的陰謀，爭取順利解決臺灣問題，中共中央對臺方略發生了從「一手」到「兩手」的轉變，即從單純強調武力解放臺灣的「一手」，轉變為既堅持武力解放臺灣、又爭取和平解放臺灣的「兩手」。周恩來正是這一方略轉變的推進者。1950年6月28日，周恩來代表中國政府發表聲明，嚴厲駁斥美國總統杜魯門27日關於臺灣地位國際化的聲明，斥責美國海軍第七艦隊「協防」臺灣海峽，武裝侵略臺灣。周恩來這一聲明得到了包括我國民主黨派在內的全國各界人士的響應。此後，周恩來在會見外賓談到臺灣問題時，多次強調中國從不放棄武力解放臺灣的原則。此時，他在談話中把著力點集中於進一步揭露美國反華勢力分裂中國的圖謀上。1954年9月，周恩來在第一屆全國人民代表大會第一次會議上就臺灣問題嚴正指出：一切想把臺灣交給聯合國託管，或者交中立國代管，以及「中立化」臺灣和製造所謂「臺灣獨立國」的主張，都是企圖割裂中國領土，使美國侵佔臺灣的行為合法化。這都是中國人民絕對不允許的。
周恩來在堅持武力解放臺灣這「一手」的同時，又提出了另一手——和平解放臺灣。當時，周恩來考慮到了「西藏經驗」。所謂「西藏經驗」，就是新中國建立初期，中央和平解放西藏而採取的一系列方針政策。總的思路是，在中國統一的前提下，對包括臺灣在內的一些特殊地區採取特殊政策。1955年5月13日，周恩來在全國人民代表大會常務委員會第十五次擴大會議上作關於亞非會議的報告時，表示：中國人民解放臺灣是中國的內政問題。解放臺灣有兩種可能的方式，即用戰爭方式與和平方式。中國人民願意在可能的條件下，爭取用和平的方式解放臺灣。這是周恩來代表中國政府首次表示可以和平解決臺灣問題。1956年6月28日，周恩來在第一屆全國人民代表大會第三次會議上重申了上述觀點。在這次講話中，周恩來代表中國政府正式表達了中共和大陸人民願意同臺灣當局協商和平解放臺灣的具體步驟和條件，並且希望臺灣當局在他們認為適當的時機，派遣代表到北京或者其他適當的地點，同我們開始這種談判。為了早日實現祖國完全統一，他再次宣布：愛國不分先後，不管過去犯過多大罪過，都可以本著「愛國一家」的原則，採取既往不咎的態度。他歡迎國民黨軍政人員為和平解放臺灣發揮重要作用，並希望他們回大陸省親、探友、通訊，中央人民政府準備給予各種方便和協助。周恩來代表中國政府提出和平解放臺灣這一政策後，同樣受到了各界響應。周恩來第一次提出「兩手」政策後，國民黨革命委員會(民革)第三次全國代表大會於1956年2月發表了《告臺灣軍政人員書》，希望臺灣國民黨軍政人員響應祖國號召，為和平解放臺灣，實現祖國的完全統一而盡力。
作為當時國家重大政策決策人之一併主管外事工作的周恩來，在從對臺「一手」政策轉變為「兩手」政策當中所起的重大作用，從前述周恩來的幾項重要活動和論述中可見一斑。周恩來的和平統一祖國方案構建者之一的地位，是無可置疑的。
「和」的主導傾向與「合」的方案
中共提出「兩手」政策，對海峽兩岸關係產生了一定影響：一方面，美國反華勢力分裂中國的陰謀被揭露，引起了臺灣當局上層的注意，在一個中國問題上，國共兩黨已經具備共識。這就粉碎了美國反華勢力藉口所謂臺灣問題未定而搞分裂中國的陰謀。加上美國政府多次向蔣介石施加壓力，又搞「拉陳(誠)抑蔣(介石)」活動，使蔣介石集團與美國政府之間出現了裂痕。另一方面，蔣介石集團頑固堅持拒絕和談的立場，使和平統一工作難有進展。上述兩方面情況，增加了海峽兩岸關係的複雜性。
當時周恩來考慮的基本思路是：利用美蔣矛盾，鬆動蔣介石拒絕和談的立場，爭取「第二手」政策的推行。他的主導傾向非常明確，就是力爭和平統一。為了爭取和平統一，第一步就是以中共政策「和」的主導傾向，爭取「和」的趨向。1956年10月16日至11月8日，中央召開第七次全國統戰工作會議，全面調整了對待資產階級、民主人士以及資產階級代表人物的政策，加強了與民主黨派的合作。這種在內部對資產階級政策的調整，實際上也是向臺灣國民黨當局的一種表態，成為對臺「和」的方針的第一步。接下來的第二步是在同年11月11日舉行紀念孫中山誕生90周年紀念大會。黨和國家領導人毛澤東、劉少奇、周恩來出席了此次大會。毛澤東發表了《紀念孫中山先生》的文章，盛讚孫中山的豐功偉績。12日，以朱德為團長的中央謁陵代表團在南京晉謁中山陵，並舉行了隆重儀式。同時在北京中山公園又舉辦了孫中山生平事跡展覽。這一系列活動，在表達中國共產黨一貫高度評價孫中山歷史地位的態度的同時，實際上也是向臺灣方面表示「和」的姿態。1957年3月25日，周恩來談到民族區域自治時說：「我們主張合，不主張分，合則雙利，分則兩害。」這些話，既是指國內民族關係，也是針對海峽兩岸關係的。同年4月24日，周恩來又提出，我們黨要與民主黨派長期合作下去，我們黨的壽命有多長，民主黨派的壽命就有多長。這一方針實際上也是向臺灣當局表明，中國共產黨的胸懷是寬廣的。
這一系列舉措，包含了中國共產黨與國民黨和解的3個基礎：一是確認孫中山的革命先行者的地位，同時也表明了中共對孫中山的三民主義在歷史上進步作用的肯定。二是表明中共能容納資產階級，能與其他黨派合作。三是表明中共主張祖國統一，主張「合」，不主張「分」。這3個基礎後來逐步發展、豐富，成為中共倡導與國民黨和談的一系列方針和原則。
不僅如此，周恩來還進一步思考了「和解」後「合」的問題，即祖國如何統一的問題，而這一問題的核心點，是如何處理兩種社會制度的問題。周恩來構想了在一個中國前提下，在臺灣仍然保持原有制度不變，即大陸和臺灣實行兩種不同社會制度的方案。周恩來關於對臺灣實行這一方案的思路，在當時情況下並沒有明說，而是透過關於香港問題的講話表達出來的。
1957年4月28日，周恩來在上海工商界人士座談會上發表了《關於香港問題》的講話，這個講話包含了4個實質性內涵：一是中國一定要實現祖國統一，主權一定要收回。二是收回香港主要採取和平方式。三是中國統一後，在一個中國前提下可以實行兩種制度：大陸實行社會主義制度，香港實行資本主義制度。四是實行一個國家兩種制度，對我國進行社會主義建設是有利的。周恩來在此時重複這些政策並強調了4個實質性內涵，實際上是說給臺灣當局聽的，他通過這次講話，勾畫出了祖國統一後的初步藍圖。
周恩來在《關於香港問題》的講話中所提出的祖國統一構想的意義是多方面的，但最本質的意義在於：這是首次提出的關於對香港和臺灣實行「一國兩制」的構想，而且一經提出，其基本點就已經大體具備了。這是中共用「一國兩制」方式解決臺港澳問題的最早思路，為此後中共處理這一問題打下了基礎。
爭取與孤立
從20世紀50年代後期到70年代初期的十幾年時間裡，我國國內政策雖然有較大波動，但對臺政策一直波動不大。中共仍然堅持「兩手」政策，而「和平統一」的主導傾向始終存在。在這十幾年時間裡，周恩來圍繞臺灣問題開展了「爭取」與「孤立」兩方面工作，並將這兩方面工作辯證地統一起來。
所謂爭取工作，就是爭取一切擁護祖國統一的人，擴大祖國統一的一切有利因素的工作。它包括：一是爭取臺灣人民，以形成和平統一祖國的基礎；二是爭取民主黨派、民主人士，並通過他們做和平統一的工作；三是爭取臺灣國民黨方面上層和下層軍政人員；四是爭取包括蔣介石父子在內的國民黨高層決策人；五是在國際社會爭取一切贊成中國統一的友好國家；六是爭取西方各國出現有利於中國統一的因素。這6個範圍的工作不是孤立的，而是綜合在一起的。
周恩來將6個方面的工作統一於內外政策的調整中，而這種調整是從兩個方面入手的。一方面，他反覆闡述中共和平統一祖國的願望，建議大陸與臺灣當局舉行談判，實現和平解決臺灣問題。針對臺灣當局的頑固立場，則單刀直入，提出中共的方針，既有利於爭取國民黨軍政人員，有利於爭取國際上支持中國統一的國家，也有利於爭取西方出現支持中國統一的因素。同時，在國際上一再強調我們堅決反對製造「兩個中國」，反對一切「臺獨」的陰謀。另一方面，他通過對民主黨派、華僑統戰政策的調整，創造廣泛爭取與臺灣問題密切相關的外圍有利條件。1958年11月，周恩來在各民主黨派和無黨派民主人士座談會上發表講話指出，民主黨派在共產黨領導下，在憲法賦予的權利和義務範圍內，有政治自由和組織獨立性。這種政治自由、組織獨立性，在社會主義範圍內，按社會發展規律辦事，天地很大。這段話實際上為國共再次合作留下了寬廣的可商談的餘地。同月，在廣州召開的全國僑務工作會議上，周恩來提出了在「一視同仁，適當照顧」的原則下，採取具體措施、爭取華僑的方針。1962年3月，周恩來在全國人民代表大會第二屆第三次會議上，再次強調了進一步團結海外一切愛國華僑的方針。這一方針對臺灣各界產生了影響。不僅如此，周恩來還親自做在大陸的原國民黨高級軍政人員的工作。希望他們利用自己的影響，做臺灣方面的工作。1965年7月，李宗仁回國，是這方面工作取得顯著成績的標誌之一。
對於孤立工作，周恩來也是從兩方面入手的。一方面，他堅決揭露一切分裂祖國的陰謀，對製造「兩個中國」的勢力採取孤立、打擊的方針。1958年2月10日，他在全國人民代表大會一屆五次會議上發表《目前國際形勢和我國外交政策》的重要講話，指出：國際上有些人蓄意散布臺灣地位未定和臺灣居民不是漢族的謬論，主張在臺灣進行所謂公民投票，實行所謂臺灣自治，乃至對臺灣進行託管，替美國製造「兩個中國」的陰謀開闢道路。事實是，臺灣人口中絕大多數是漢族，那裡的少數民族同內地其他少數民族一樣，都是中國民族大家庭中的成員。關於臺灣地位和臺灣民族的謬論，是完全沒有根據的。製造這些謬論企圖使臺灣脫離祖國的種種陰謀，是永遠不能實現的。此後，周恩來在許多談話中反覆強調這一原則，在輿論和外交上孤立製造「兩個中國」的勢力。另一方面，他通過積極的外交活動，在國際上孤立國民黨集團。第一步，先在亞洲爭取最廣泛的力量，支持中國統一於中華人民共和國，使臺灣當局在亞洲陷入孤立；第二步，在全世界廣泛爭取以第三世界國家為主體的支持中國統一於中華人民共和國的國家；第三步，進一步爭取美國、日本政府轉變對臺政策。20世紀70年代初，周恩來抓住世界兩大軍事集團冷戰和「大三角」格局形成過程中美、日進行戰略調整的契機，推動了中美、中日關係的改善，在此類關係改善中，進一步孤立臺灣當局。1971年6月28日，他在會見日本公明黨委員長竹入義勝時，專門針對美、日兩國指出：要改善中美、中日關係，必須承認中華人民共和國是中國唯一合法政府，反對「兩個中國」，廢除日、美與臺灣籤訂的非法條約，美軍必須撤離臺灣，恢復中華人民共和國在聯合國的合法席位。同年7月18日，他在會見法國訪華代表團時強調：中美關係正常化的最大障礙是臺灣問題，重申了改善中美關係的原則。同年10月18日，他在會見美國友好人士麥克?唐納時，又強調了改善中美關係的原則。同月，他就這一原則與美國總統國家安全事務助理基辛格進行了具體磋商。周恩來的上述工作在爭取美國轉變對臺政策上，起到了巨大作用。隨之而來的是日本政府也隨著美國政策的轉變而轉變。1972年2月28日，中美兩國上海《聯合公報》的發表和1972年9月29日《中華人民共和國政府和日本國政府聯合聲明》的籤字，是美日兩國轉變對臺政策的明顯標誌，也證明了周恩來此方面工作取得了巨大成效。
和平統一方案——「一綱四目」的概括
與和平統一祖國工作相互協調進展的，是和平統一祖國方案的進一步具體化。在這方面，作為「一國兩制」構想奠基人之一的周恩來，做出的貢獻是巨大的。早在20世紀60年代初，他就根據毛澤東在對臺問題上提出的一些觀點，概括了用「一綱四目」和平統一祖國的方案。此後，他一直為實現這一方案而努力。「一綱四目」方案後來被鄧小平、葉劍英所繼承，形成了「一國兩制」構想。
在談到周恩來對「一綱四目」和平統一祖國方案形成的貢獻時，還須追溯到1956年。這一年的7月，周恩來和毛澤東一起商定了和平統一祖國的方案。在中央政治局會議取得一致意見的基礎上，7月29日，中央發出《關於加強和平解放臺灣的指示》，確定了用「多方影響，積極並且耐心爭取的方針」，促成和平統一。此後不久，周恩來在會見一些朋友時，代表中央政府提出了國共和談與和平統一祖國後的設想與辦法，主要內容是：如果臺灣回歸祖國，「一切可以照舊」，臺灣「現在可以實行三民主義，可以同大陸通商，但是不要派特務來破壞，我們也不派『紅色特務』去破壞他們，談好了可以訂個協議公布」。「臺灣可以派人來大陸看看，公開不好來就秘密來」。周恩來還就臺灣回歸祖國後國民黨可派代表參加全國人民代表大會和全國政協的問題，具體說明道：「蔣經國等安排在人大或政協上理所當然的。蔣介石將來總要在中央安排。臺灣還是他們管，如果陳誠願意做，蔣經國只好讓一下，做副的。其實，陳誠、蔣經國都是想幹些事的，陳誠願到中央工作，不在傅作義之下，蔣經國也可以到中央工作。」周恩來還真誠地表示，如果目前臺灣方面有難處，我們可以等待，希望蔣氏父子和陳誠也拿出誠意來。周恩來提出的這些設想和辦法，不僅包含了「一國兩制」構想，而且包含了實行這一構想的具體措施，具有可操作性。
20世紀60年代初，美國的對華政策出現了兩面性：一方面，美國採取了從政治、經濟方面壓迫臺灣，以求打開缺口，造成「兩個中國」局面的政策。另一方面，美國也增加了與大陸的接觸，尋找折中方案。為了抓住有利時機，推進和平統一，也為了粉碎美國的陰謀，周恩來在原有構想的基礎上進一步把和平統一的辦法具體化、條理化，提出了4條具體意見，經中央政治局同意後，確定為一個總方針和四條具體意見。這個總方針是：臺灣寧可放在蔣氏父子手裡，也不能落到美國人手中。對蔣介石的不和中共接觸的立場，我們可以等待其轉變，解放臺灣的任務不一定要我們這一代完成，可以留交下一代去做。四條具體意見是：一、臺灣回歸祖國後，除外交必須統一於中央外，臺灣的所有軍政大權、人事安排等悉委於蔣；二、臺灣所有軍政及建設經費不足之數悉由中央撥付；三、臺灣的社會改革可以從緩，一俟條件成熟並徵得蔣之同意後進行；四、大陸和臺灣互約不派特務，不做破壞對方團結之事。中央確定了上述一個總方針和四條具體意見之後，周恩來代表中共中央和中央政府，通過多種渠道，向臺灣當局轉達了這些意見，對臺灣方面產生了重要影響。
1961年下半年，美國搞「拉陳(誠)抑蔣(介石)」的陰謀，企圖通過擴大陳誠與蔣氏父子之間的矛盾，達到製造「兩個中國」的目的。根據周恩來的提議，黨中央決定以促進陳(誠)蔣(介石)的團結，來打擊美國的破壞陰謀。圍繞此點，周恩來請人向臺灣方面轉達了中共的意見：希望蔣介石、陳誠、蔣經國團結起來，反對美帝國主義。他表示相信，陳誠有民族氣節，不會被美國牽著鼻子走。他還特別提醒蔣介石，要加強內部團結，把軍隊抓在手裡，美國就不敢輕舉妄動了。周恩來的工作，對臺灣方面產生了巨大影響。蔣氏父子對美國提高了警惕，陳誠也表示：「中共有大國風度，我們也要向歷史作交代。」另一方面，在蔣氏父子和陳誠都對美國有所警惕的情況下，經周恩來建議，中共中央決定進一步加緊和平解決臺灣問題的工作。周恩來於1963年初請張治中、傅作義致信陳誠，信中除了重申中共中央和平統一祖國的方針外，還把過去中共中央關於和平解決臺灣問題的「一個總方針」和「四條具體意見」，歸納成了「一綱四目」。「一綱」就是：祖國必須統一於中華人民共和國。只要臺灣歸還祖國，其他一切問題都尊重蔣介石和陳誠的意見妥善處理。「四目」即是前述經中共中央政治局會議通過的解決臺灣問題的四條具體意見。 「一綱四目」，經張治中、傅作義以信件形式轉到了蔣氏父子和陳誠手中。不久，周恩來又請有關人士轉告陳誠：臺灣歸還祖國後，可以行使更大的自治權利，除外交外，軍隊、人事均可由臺灣朋友自己來管。他說：過去送的信件雖然是個人寫的，但卻是政府的意見，我們個人在政府中擔負的工作可以變更，但對臺工作的政策是不會變的。周恩來這方面工作對蔣介石和陳誠都產生了影響。蔣介石雖然在祖國統一問題上沒有邁出較大的步子，但他一直堅持一個中國的原則，反對製造「兩個中國」的立場更加堅定，直到去世，他也沒有放棄這一立場。陳誠在病逝前寫下的遺言中，也放棄了「反攻大陸」、「反共」的內容。這都是中共爭取和平統一祖國工作卓有成效的體現。
周恩來概括的「一綱四目」，把中國共產黨和平統一祖國的方針具體化了。「一綱四目」的內涵就是「一國兩制」，不僅如此，「一綱四目」還是具體落實「一國兩制」的可以直接實行的方案，它比較完整地概括了中共的方針，形成了中共和平統一祖國原則、方針、政策、辦法的內在統一，中共具有可操作性。 「一綱四目」的著眼點是爭取用和平的方式統一祖國，而力求避免戰爭的方式解決臺灣問題，無疑符合全中國人民的利益。
周恩來對「一綱四目」的概括，是對此前中共解決臺灣問題一系列原則、方針、政策、辦法的總歸納。此後的十幾年，雖然國內外形勢變化很大，但中共從未放棄和平統一祖國的努力，從未放棄「一國兩制」構想。這一構想後來一直被歷屆中央政府所繼承和發展，直到今天仍然在處理臺灣問題中發揮巨大作用。