在剛剛舉行的亞洲安全峰會——新加坡香格裡拉對話會上，美國防長哈格爾與日本首相安倍晉三合謀圍攻中國。哈格爾點名指責中國捍衛海洋主權和權益的合法行動，對此，參加對話會的中國人民解放軍副總參謀長王冠中給予堅決回擊。他尖銳詰問：「中國籤署了《(聯合國海洋法)公約》，也尊重《公約》。可是美國並沒有籤署這個公約。美國為什麼不籤署?因為美國感到《公約》的很多地方是對美國不利的。一個沒有籤署《公約》的國家，不斷拿這個《公約》向中國說事，這能說得成嗎?這樣的話，《公約》成了什麼?美國打算尊重它嗎?《公約》變成了美國的武器，美國用得著的時候、對它有利的時候，就拿起來，當作武器向別的國家揮舞;用不著的時候就把《公約》棄之一邊。我在這裡提出一個問題：美國準備什麼時候加入《公約》?」
《聯合國海洋法公約》是規範當代國際海洋關係最重要的法律文件，被譽為當今世界的「海洋憲章」。《公約》1982年通過，1994年生效。幾十年過去了，目前大部分國家都已經加入了《公約》，而美國作為當代世界上最大的海洋國家之一，卻一直沒有加入該公約，美國也是安理會「五常」中惟一沒有加入該公約的國家，根子就出在美國霸權主義的國際法觀和傲慢自私的海洋特權思想。
美國全程參加了海洋法會議，最後卻對《公約》投了反對票
1973年，聯合國第三次海洋法會議開幕。整個會期長達10年，最終於1982年4月以壓倒多數通過了《聯合國海洋法公約》，總計贊成130票、反對4票、棄權17票。美國是四個反對國之一。
美國原本是支持訂立《公約》的。美國曾經積極參加了聯合國第三次海洋法會議和《公約》條文的起草過程。但1981年1月裡根政府上臺後，立即宣稱對《公約》第十一部分及其附件有重大不滿。第十一部分是關於「國際海底區域制度」的規定。「區域」是《公約》新建立的一種海洋制度，它將國家管轄範圍以外的海洋底土及其資源規定為「人類的共同繼承財產」，建立「國際海底管理局」代表全人類行使這一權利，而勘探開發海底礦物資源的具體事務由「管理局」下屬的「企業部」負責。《公約》第十一部分規定「區域」實行「平行開發制」，即一方面由「管理局」下屬的「企業部」直接進行開發，另一方面由各締約國及其公私企業通過與「管理局」籤訂合同的方式進行開發，申請開發者需要向「管理局」同時提出兩塊具有同等估價的礦區，其中一塊交由「管理局」作為保留區，由「管理局」下屬的「企業部」自己開發，另一塊作為合同區由申請者在與管理局籤訂合同後自己開發，企業部開採第一個礦址所需費用，由締約國提供貸款和貸款擔保。第十一部分還規定「強制性的技術轉讓」義務，開採者有義務向發展中國家無償轉讓深海採礦技術。又規定了開發「區域」的「生產限額政策」，要求開發海底礦產資源時要「保護發展中國家，使它們的經濟收益不至因某一受影響的價格或該礦物的出口量降低而遭受不良影響」，為此對開發的年生產量規定了最高限額，並對可能受此類生產影響的發展中國家實行補償制度。
美、英、法、德等西方工業大國對上述「平行開發制」、「強制性技術轉讓」和「生產限額政策」的規定極為不滿，美國聲稱第十一部分的相關規定違反了自由競爭原則，損害美國經濟利益，美國不能接受。美國強烈要求取消強制性技術轉讓、刪除限制生產政策，修改國際海底管理局的表決程序，調整關於審查會議的相關規定。《公約》1982年籤字時，美國不但拒絕籤字，也拒不參加海底管理局籌委會的工作，還連年對聯大通過的呼籲未籤署和未批准《公約》的國家及早加入公約的決議投反對票。
聯合國修訂了「第十一部分」，但美國國會依然拒絕批准加入
對第十一部分規定不滿的西方工業大國不但拒籤《公約》，而且在美國主導下合謀另搞代表一己私利的「小條約」來對抗《公約》，以維護髮達國家的利益。
為確保《公約》的普遍性，代表發展中國家的77國集團主動宣布願意無條件對話解決分歧。在聯合國秘書長的主持下，從1989年開始，有關國家舉行了兩輪共15次的非正式磋商，審查修訂了引發爭議的條款，最後達成了《關於執行第十一部分的協定》。1994年7月28日聯合國大會以121票贊成、7票棄權、零票反對通過了《執行協定》，該協定於1996年7月28日生效。
《執行協定》及附件對《公約》第十一部分作了實質修改。取消了強制性技術轉讓制度、締約國對企業部的活動提供資金資助的規定、審查會議的設置、生產限額制度;還修改了「管理局」的決策機制，並在深海海床採礦決策小組中為美國保留了一個永久席位。
可以說，《執行協定》基本上滿足了以美國為首的工業大國提出的反對意見。此後，法、英、德、加等國陸續加入了《公約》，美國柯林頓政府也籤署了修改後的《公約》。
但是，美國國會卻拒絕批准美國加入《公約》。美國右翼保守派議員認為，加入《公約》會使美國承擔有損美國主權、影響美國安全的義務，例如美國將不能在其他國家的領海內搜集至關重要的情報，美國潛艇在他國領海內航行時必須浮出水面並懸掛國旗等。同時還對海底區域資源開採付費制度表示質疑，宣稱美國公司繳納的費用不能用於與美國不友好的國家。
從2004年開始，美國參議院對外關係委員會雖然舉行了多次聽證會，但由於參議院右翼保守派的強硬反對，都沒能進入參議院表決階段而無果而終。2007年參議院總數47名共和黨議員中，有26人聯名寫信，表示強烈反對美國加入《公約》的立場。
美國政府積極謀求讓《公約》為維護美國海洋霸權服務
《執行協定》在1994年通過之後，幾任美國政府都推動國會批准加入《公約》。進入21世紀後，美國內部支持入約的呼聲增強。白宮、國務院、五角大樓、海軍和海岸警衛隊都贊成美國入約，認為這將使美國海軍在「重建國際海上秩序」時有據可循，入約更有利於維護美國的利益。
2007年5月，小布希總統發表聲明，督促參議院批准美國入約，稱這將明確美國海軍的行動權限。入約問題被列入國會議程。在國會聽證會上，參院外委會的入約建議得到外交、國防、海軍以及石油、航運和通信業界的支持。民主黨人、參議院外委會主席拜登(現任副總統)說，有些國家在加緊爭奪北極資源，如果美國長期置身《公約》之外，將有損國家利益。共和黨議員盧格說，如果不批准公約，美國將無法通過國際法維護在北極的利益，在與其他國家的競爭中將處於不利地位。
在2009年1月的國會聽證會上，被總統提名為國務卿候任人的希拉蕊表達了歐巴馬政府的立場：批准《公約》是當務之急，而且此事已經拖得太久了。美國海軍領導人認為，正是由於沒有成為《公約》的締約國，美國一直處於某種不利地位，美國的工業利益，尤其是涉及海洋資源開發方面的利益由此受損不少，相關的企業什麼都不能做，因為沒有一個可以讓他們放心的協議存在，使他們不可能有機會去追求商業利益。
2012年5月下旬，美國參院外委會再次舉行入約聽證會。歐巴馬政府派出了國務卿希拉蕊、防長帕內塔和參聯會主席鄧普西一同出席。三位高官和時任參院外委會主席的約翰·克裡(現任國務卿)，在會上一致強調美國入約具有必要性和緊迫性。希拉蕊表示：「作為全世界頭號海事大國，美國將受益於《公約》中有關航行自由的有利條文。作為海岸線長度在全世界居第二位的國家，美國將受益於《公約》中有關近海自然資源的條文。作為一個海底面積極其廣闊的國家，美國將受益於擴展我們的大陸架以及其中的油氣權利的能力。作為一個全球貿易大國，美國將受益於《公約》賦予所有商用船隻的通航能力。此外，作為這項《公約》內惟一一個在深海海床採礦決策小組中被賦予永久席位的國家，美國將處於一個增進我國利益的獨特地位。」
儘管事先有許多樂觀估計，然而歐巴馬政府此次努力在保守派的反對下仍未成功，這反映出美國政治的複雜性。
美國把加入《公約》與再平衡戰略和遏制中國相連接
美國將海洋控制權視為核心利益。美國已將崛起的中國視為美國海洋霸權的新來挑戰者，正在竭盡全力阻止中國走向深藍的步伐。而插手東亞地區海洋島嶼與劃界爭端，成為美國實施這一戰略的主要手段，它與美國亞太再平衡戰略互為犄角，構成美國圍堵中國總戰略上的關鍵一環。
有學者指出，美國認為控制海洋對美國經濟、世界貿易和在全球民主自由保護中的領導角色非常關鍵。美國已把獲取海底資源、遏制中國作為其加入《公約》的理由之一。希拉蕊毫不避諱地表示，只有加入公約才能使美國在南海問題上佔有優勢，而不是按照中國的規則來行事，入約可以「為美國在南海和北冰洋地區挑戰他國行為提供最堅實和令人信服的法律基礎」。帕內塔明確指出，美國在南海致力於推動有關國家遵守國際規則及和平解決爭端，不加入這項公約使得美國在南海問題上無法有力地支持盟友。「如果美國沒有加入《公約》，又怎麼能說服這些國家遵守國際規則呢?」鄧普西表示，在太平洋和北冰洋地區，「非法的擴張」正在越來越多地影響美國的利益，加入《公約》可以為美國提供和平解決衝突和防止危機升級的工具。隨著技術的發展，深海海床採礦已不再停留在理論上。《公約》提供了獲取採礦所有權的惟一有效機制。對此，希拉蕊說：「中、俄和許多其他國家已經在根據《公約》的規定爭取獲得許可權，以著手開採珍貴的金屬和稀土。稀土是生產手機、平板電視等高科技產品不可或缺的物質。它們目前供應緊張，而且幾乎完全由中國生產。因此，我們在對中國限制出口這些關鍵礦物質提出質疑的同時，也需要美國公司去開發其他資源。如果我們希望能夠掌控我們的能源未來和我們對稀土礦物的需求，我們就必須加入《公約》。」
有學者分析認為，由於美國不是《聯合國海洋法公約》的締約國，它只能站在其規則之外，無法參與到全球海洋政策上的決策中去，其角色和地位都是尷尬的。美國國防部長和參聯會主席雙雙出席聽證會，外交部門和軍方聯手推動，肯定是經過了反覆的權衡，與美國戰略重心轉移到亞太地區有著內在的聯繫，顯示出其利用公約服務其全球和地區安全戰略的需要。美國利用公約規定的航行、飛越、科學研究以及公海自由等權利，確保其海軍的靈活性，更加理直氣壯地加強在公海的軍事存在。這將對地區安全形勢產生深遠的影響。
美國兩面得利的作法彰顯美國自私自利和強權霸權面目
美國作為最大的海洋大國，離不開海洋利益和海權維護。雖然美國沒有加入《公約》，但厚著臉皮要求享受公約帶來的利益。反對加入《公約》的保守派洋洋得意地宣稱，美國不需要用加入《公約》來保障美國海洋權益，大陸架和專屬經濟區都屬於「習慣國際法」，美國是按照國際慣例享有自由航行權，別的國家不敢也不能拿美國怎麼樣。
但是，美國同時卻以非締約國身份從而不受《公約》的約束為由，將其他國家的專屬經濟區及其上空視為「國際水域」和「國際空域」。儘管《公約》裡根本沒有所謂「國際海域」「國際空域」的規定，但《美國海上軍事行動法》認為：毗連區、專屬經濟區和公海都屬於「國際水域」，其上空屬於「國際空域」。在國際水域的公海上，世界各國都有航行和飛行的自由。所有的國際空域對各國飛機開放。因此，所有的飛機，包括軍用飛機，均可自由地在國際空域飛行而不受沿岸國或島國的幹預。軍用飛機可以進行各種飛行活動，包括火炮測試和射擊、監視、情報收集以及支援其他的海軍活動。
不僅如此，美國還時常揮舞著《公約》的旗幟指責別國捍衛海洋主權和權益的合法行動。這突出表現在近年來的南海和東海爭端中，美國屢屢拉偏架，打著「航行自由」，維護國際法的旗號，對中國多有指責，對侵佔中國島礁，染指中國海域的盟友加以袒護和縱容。美國對《公約》兩面作法充分揭示出美國國際海洋霸主的強權心態。說穿了，美國人口裡的「航行自由」，其實質在於維護美國炮艦的「航行自由」，美國侵犯別國主權和領土完整的自由，美國從事間諜偵查和武力威脅的「自由」!
(作者為中國傳媒大學文法學部政法學院教授)