摘要：改革開放40年來, 中國的政治體制改革也在不斷發展與深化, 經歷了初步探索、調整發展、穩步推進和全面深化四個階段, 這一領域的改革方向集中反映於歷次黨代會的報告之中, 充分體現了黨對於政治體制改革的強烈關注。我國的政治體制改革主要呈現出經濟基礎與上層建築相作用的理論邏輯、內生動力與外部環境相結合的現實邏輯、問題解決與目標實現相統一的實踐邏輯。立足中國特色社會主義新時代, 繼續深入推進政治體制改革, 要堅持黨的領導的改革主基調, 堅持以人民為中心的改革立場, 堅持一元多向、多點突破的改革路徑, 堅持以民主理想、利益預期和危機意識為主導的合力推動, 實現中國特色社會主義民主政治在新時代的新發展。
關鍵詞： 改革開放; 政治體制改革; 新時代; 邏輯進路; 經驗;
作者簡介： 任鵬, 法學博士, 東北大學馬克思主義學院副教授。
政治體制是一個國家的政治制度得以運行和發揮功能的體制安排, 包括政治制度運行的組成體系、功能結構、工作機制和程序安排。政治體制是對政治制度組成體系、功能結構、工作機制和程序安排的系統性調整, 是在現實社會不斷發展的客觀環境下開展的自覺的政治性活動。自黨的十一屆三中全會以來, 我國開啟了中國特色社會主義民主政治建設的歷史進程, 40年來中國在政治體制改革領域取得了巨大的突破, 人民當家作主的制度體系得以發展完善, 國家政治運行日益規範化、法治化、民主化, 充分彰顯了社會主義政治制度的獨特優勢。立足中國特色社會主義新時代這一歷史方位, 結合曆次黨代會報告作出的重大研判, 充分考察改革開放40年來中國政治體制改革的發展歷程, 探索政治體制改革不斷推進的邏輯理路, 總結基本規律和策略經驗的理論意義和實踐意義。
一、我國政治體制改革的歷程特點
1.初步探索:1978年黨的十一屆三中全會到1992年黨的十四大
在經歷了「文化大革命」之後, 黨的十一屆三中全會實現了思想路線、政治路線、組織路線三方面的撥亂反正, 正式拉開了改革開放的序幕。政治體制改革作為對內改革的重要組成部分, 也開始了相應的探索。從黨的十一屆三中全會開始到黨的十四大, 這一階段是我國政治體制改革的起步階段, 它經歷了一個從構想到實踐、從局部到全局的發展過程, 主要表現出以下四大特點。
第一, 與經濟體制改革緊密結合, 著眼於為經濟體制改革提供重要的政治保障。十一屆三中全會將黨的工作重心轉移到經濟建設上來, 經濟體制改革成為對內改革的關鍵所在, 但黨中央並沒有忽視政治體制改革的緊迫性, 而是在反思「文化大革命」的歷史教訓中積極推動政治體制改革。黨的十一屆三中全會確定了經濟建設的中心地位, 並將政治體制改革作為保障經濟建設的重要條件。全會指出, 當時我國經濟管理體制的一個嚴重缺點是權力過於集中, 應該著手大力精簡各級經濟行政機構, 應該在黨的一元化領導之下, 認真解決黨政企不分、以黨代政、以政代企的現象。這說明政治體制改革已經在戰略構想的層面開始起步。隨後, 農業改革實行家庭聯產承包責任制, 人民公社得以廢除, 政治體制改革在實踐層面也得到了初步發展。在政治體制改革的推進進程中, 鄧小平也多次從經濟體制改革與政治體制改革的相互關係出發, 強調政治體制改革的重要性。1986年鄧小平指出:「政治體制改革同經濟體制改革應該相互依賴、相互配合。只搞經濟體制改革, 不搞政治體制改革, 經濟體制改革也搞不通。從這個角度講, 我們所有的改革最終能不能成功, 還是決定於政治體制的改革。」[1]1641987年黨的十三大直接指出, 把政治體制改革提上全黨日程的時機已經成熟, 並提出了政治體制改革的長遠目標和近期目標, 政治體制改革成為推動經濟社會發展的重要動力。
第二, 改革內容上堅持問題導向優先。在政治體制改革初步探索時期, 主要回應的是「文化大革命」帶來的民主法治衝擊, 因此充分總結「文化大革命」的歷史教訓, 破解原有政治體制的運行弊端, 是這一時期政治體制改革的主要內容。在近15年的初步探索中, 黨中央針對政治體制改革提出了一系列方案, 並對存在嚴重問題的領域進行大膽突破, 取得了顯著的改革成效, 特別是在幹部隊伍建設、行政體制改革和行政工作方法這三個方面。
在幹部隊伍建設方面, 對領導幹部的選拔、任用、考核、任期作出調整, 實現幹部隊伍的優化。1980年鄧小平在中共中央政治局擴大會議上作了題為《黨和國家領導制度的改革》的講話, 指出在組織上, 「迫切需要大量培養、發現、提拔、使用堅持四項基本原則的、比較年輕的、有專業知識的社會主義現代化建設人才」[2], 特別提出了要有步驟地和穩定地實行幹部離休、退休制度, 廢除領導幹部職務終身制。這一講話實際上開啟了幹部人事制度改革的序幕。隨後, 歷屆黨代會均對幹部隊伍建設問題作出部署和安排。黨的十二大強調集體領導和分工負責制度, 不設中央主席和地方各級黨委第一書記, 建立中央顧問委員會, 作為廢除領導職務終身制的過渡性機構。黨的十三大更加突出法治在幹部隊伍建設方面的重要性, 指出要建立國家公務員制度。在行政體制改革方面, 探索實行黨政分開。黨的十一屆三中全會提出初步構想, 要認真解決黨政企不分、以黨代政、以政代企的現象。黨的十三大明確指出政治體制改革的關鍵首先是黨政分開, 黨政分開才能更好地實現黨的領導作用, 提高黨的領導水平。自此, 黨政不分的現象被打破, 黨的領導能力日益凸顯, 行政部門有了更大的自主權, 行政效率與能力都有了顯著的提高。在行政工作方法方面, 更加強調民主集中制。黨的十二大提出大力推進社會主義民主和社會主義法制的建設, 黨的十三大提出按照民主集中制的原則辦事是我們的特點和優勢, 決不能丟掉這些特點和優勢而去照搬西方的三權分立和多黨輪流執政, 這實際上也開啟了探索中國特色民主政治建設的改革之路。
第三, 政治體制改革具有探索性、風險性和奠基性。改革具有探索性, 主要是在沒有可以借鑑的歷史經驗的條件下「摸著石頭過河」, 漸進地以問題為導向探索改革的可行路徑。黨的十一屆三中全會在重點強調將工作重心轉移到經濟建設上來的同時, 提出政治體制改革的初步構想;黨的十二大將建設高度文明、高度民主的社會主義國家作為新的歷史時期的總任務, 將民主法治建設作為政治體制改革的重要內容;十二屆六中全會把政治體制改革擺到社會主義現代化建設總體布局的戰略地位;十二屆七中全會討論並原則通過《政治體制改革總體設想》, 其設想和內容被寫入黨的十三大報告, 政治體制改革有了系統的整體規劃;黨的十三大明確指出, 把政治體制改革提上全黨日程的時機已經成熟。可見, 政治體制改革是在不斷探索中得以發展的, 呈現出由構想到實踐、由局部到整體的漸進特點。改革具有風險性, 主要是指在當時的國內環境下推行政治體制改革, 受到各種政治思潮的影響。一部分人認為政治體制改革是在走資本主義道路, 必須停止改革, 回到原有的高度集中的政治模式;另一部分人認為要學習西方的政治運行模式, 倡導議會民主、憲政民主, 主張走資本主義政治發展道路。鄧小平首先對第一種思潮進行回應, 指出「不搞政治體制改革不能適應形勢。改革, 應該包括政治體制改革, 而且應該把它作為改革向前推進的一個標誌」[1]160。黨的十三大再次強調政治體制改革是在社會主義制度範圍內的自我調整, 「是為了在黨的領導下和社會主義制度下更好地發展社會生產力, 充分發揮社會主義的優越性」[3]。改革具有奠基性, 是指這一階段的改革為後續改革提供了經驗借鑑和方向指導, 特別是黨的十三大以後, 我國的政治體制改革全面啟動, 呈現出良好的發展態勢, 進入有目標、有步驟的全面配套改革階段。
第四, 改革趨向於推動政治體制的現代化。我國的政治體制改革將推進民主法治作為一項重要任務。黨的十二大明確提出建設高度的社會主義民主, 是我們的根本目標和根本任務之一。黨的十三大將民主和法治同時作為政治體制改革的長遠目標, 指出要建立高度民主、法制完備、富有效率、充滿活力的社會主義政治體制。這一時期的黨中央保持著政治上的絕對清醒, 不照搬照抄西方國家的自由民主制度, 在這樣的指導思想下, 我國著力推動根本政治制度和基本政治制度建設, 強化人民代表大會制度的政治地位, 為民主法治建設提供良好的制度保障。