裁判要點
在當事人提供初步證據證明其受到的直接損失且因行政機關違法行為給其履行舉證責任造成困難，而行政機關又未能提供有效證據證明當事人實際損失的情況下，人民法院應當根據當事人的實際直接損失情況確定賠償數額。
裁判文書
中華人民共和國最高人民法院
行 政 裁 定 書
（2019）最高法行賠申95號
再審申請人（一審原告、二審上訴人）：丁曉燕，女，1979年6月13日出生，漢族，住河南省汝州市。
委託訴訟代理人：宋亞東，男，1978年7月12日出生，漢族，住河南省汝州市，系丁曉燕丈夫。
被申請人（一審被告、二審被上訴人）：河南省汝州市人民政府，住所地：河南省汝州市丹陽中路268號。
法定代表人：劉鵬，該市人民政府市長。
委託訴訟代理人：趙衛鋒，河南省汝州市人民政府法制辦公室工作人員。
委託訴訟代理人：陶紅雲，河南謝景紅律師事務所律師。
再審申請人丁曉燕因訴河南省汝州市人民政府行政賠償一案，不服河南省高級人民法院（2018）豫行賠終88號行政判決，向本院申請再審。本院依法組成由審判員仝蕾、審判員聶振華、審判員袁曉磊參加的合議庭對本案進行了審查，現已審查終結。
河南省平頂山市中級人民法院一審查明：河南省平頂山市中級人民法院（2017）豫04行初134號行政判決查明，2011年12月17日，汝州市風穴路辦事處張魯莊村五組村民張萬玉與丁曉燕籤訂《土地轉包協議》，將其承包地3.5畝轉包給丁曉燕。2015年11月20日，河南省人民政府作出豫政土〔2015〕1131號《關於汝州市2015年度第六批城鄉掛鈎試點項目徵收土地的批覆》，將包括丁曉燕轉包地在內的集體土地批准徵收為國有土地。2016年1月15日，汝州市人民政府發布〔2016〕6號《汝州市人民政府徵收土地公告》。2016年5月起，該土地徵收相關補償費相繼撥付至汝州市風穴路街道辦事處財政所。後張萬玉之妻張苗雲將6.5畝承包地附屬物款27235元領取。2016年7月15日至7月19日，丁曉燕轉包地地上附著物被清除。丁曉燕不服，提起行政訴訟。另查明，2015年3月24日，張魯莊居委會與宋亞東籤訂《地上附著物補償協議》，該協議約定因汝州市人民政府修建前進路佔用張魯莊居委會居民張萬玉轉包給丁曉燕（宋亞東之妻）丹陽路北邊土地0.3畝，依據平頂山市人民政府平政〔2012〕12號《關於印發平頂山市徵地青苗及地上附著物補償標準的通知》，經市農林局評估定價，雙方達成該協議。張魯莊居委會書記張建堂作為甲方代表籤字。再查明，2014年12月30日，河南省汝州市公證處出具（2014）汝證民字第1224號《公證書》，申請人為汝州市冠亞苗木綠化有限公司，法定代表人為宋亞東，公證土地上苗木棵數為：木槿樹3379棵，銀杏樹2米以上177棵、1米以下1188棵，銀杏樹合計1365棵。2016年7月18日，受丁曉燕委託，河南信則資產評估有限公司出具信則評報字〔2016〕《苗木徵收價值資產評估報告書》,其中，評估對象為：地上苗木補償價值。具體評估資產範圍為：土地上栽種的1365棵銀杏、3379棵木槿，共計4744棵，佔地3.3畝。委估資產在評估基準日補償價值為420413元。
河南省平頂山市中級人民法院一審認為，因汝州市人民政府組織實施將丁曉燕轉包地地上林木強制清除的行為，已被河南省平頂山市中級人民法院（2017）豫04行初134號行政判決確認違法，汝州市人民政府應對丁曉燕的損失予以賠償。但丁曉燕主張依其評估價值420413元予以賠償的理由不能成立，不予支持。（一）丁曉燕本案提起的雖然是國家賠償之訴，但其財產損失的主要成分為補償款，不能脫離補償談賠償數額，應先確認補償數額，在此基礎上按照賠償數額不低於補償數額的原則確定賠償金額；（二）關於補償標準問題，根據《中華人民共和國土地管理法》第四十七條第四款規定：「被徵用土地上的附著物和青苗的補償標準，由省、自治區、直轄市規定。」根據上述法律規定，被徵用土地上的附著物補償標準由政府規定，平頂山市人民政府根據河南省人民政府辦公廳豫政辦〔2009〕152號《關於加強我省國家建設徵地地上附著物補償管理的通知》授權制定的平政〔2012〕12號《關於印發平頂山市徵地青苗及地上附著物補償標準的通知》，應作為本案補償數額計算的基本標準。本案，由於丁曉燕轉包地種植林木的種植密度超過上述規定的合理種植密度，應按照該標準規定的超出合理種植密度的按照畝最高補償標準每畝8000元計算。丁曉燕從張萬玉處轉包土地3.5畝，2015年3月已被汝州市人民政府徵用0.3畝，本應剩餘3.2畝，考慮丁曉燕實際轉包地邊界變動及畝數計算可能存在誤差等情況，參照丁曉燕提供的評估報告認定的其轉包地畝數為3.3畝，即3.3畝×8000元／畝=26400元，即補償數額應為26400元；（三）考慮政府存在過錯，在確定補償數額26400元基礎上，按照賠償數額不低於補償數額的原則，在補償數額基礎上上浮20%作為賠償數額，即26400元＋(26400元×20%)=31680元；（四）因丁曉燕主張依其評估價值420413元予以賠償的理由不能成立，其要求汝州市人民政府賠償評估費5000元的理由亦不能成立，不予支持。綜上，汝州市人民政府的答辯理由不能成立，不予採納。丁曉燕的部分訴訟請求成立，予以支持。根據《中華人民共和國行政訴訟法》第七十六條的規定，判決：一、汝州市人民政府於該判決生效之日起三十日內賠償丁曉燕財產損失人民幣31680元；二、駁回丁曉燕的其他訴訟請求。
丁曉燕不服一審判決，向河南省高級人民法院提起上訴。
河南省高級人民法院二審查明的事實與一審一致。
河南省高級人民法院二審認為，汝州市人民政府組織實施將丁曉燕轉包地地上林木強制清除的行為，已被河南省高級人民法院（2018）豫行終766號終審判決確認違法，汝州市人民政府應對丁曉燕的損失予以賠償。丁曉燕單方委託對其轉包地種植的林木價值予以評估，因汝州市人民政府不予認可，因此不能作為賠償的依據。本案丁曉燕提起的是國家賠償之訴，但其財產損失的主要成分為補償款，應先確認補償數額，在此基礎上按照賠償數額不低於補償數額的原則確定賠償金額。一審法院依據平頂山市人民政府平政〔2012〕12號文件作為本案補償數額計算的基本標準相對公平。一審判決根據該文件確定的最高補償標準計算出應補償數額為26400元，並考慮政府存在過錯，在確定補償數額26400元基礎上，確定上浮20%作為賠償數額是合理的。因丁曉燕主張依其評估價值420413元予以賠償的理由不能成立，其要求汝州市人民政府賠償評估費5000元的理由亦不能成立。綜上，一審判決認定事實清楚，適用法律正確，應予維持。依照《中華人民共和國行政訴訟法》第八十九條第一款第一項的規定，判決駁回上訴，維持一審判決。
丁曉燕向本院申請再審稱：（一）一審法院依據平政〔2012〕12號《關於印發平頂山市徵地青苗及地上附著物補償標準的通知》認定每畝8000元的補償標準，是錯誤的。在再審申請人3.3畝的土地上，有木槿樹3379棵，銀杏1365棵，共計4744棵。再審申請人提交的土地轉包協議、汝州市公證處出具的（2014）汝證民字第1224號《公證書》、河南信則資產評估有限公司出具的《苗木徵收價值資產評估報告書》三份證據，證明了再審申請人於2012年3月種植銀杏和木槿，一直到2016年7月15日前，數量未少一棵。林木的內在價值，隨著生長年限的增加，價格越來越高。（二）一、二審判決認定事實的主要證據不足，證據未經質證或是偽造的。涉案土地在第二次徵收中遭違法強拆，未履行估價程序就以8000元一畝補償。就兩次補償價格來說，價格相差十倍之多，顯然背離了附屬物內在價值，證明了二審判決是存在問題的。再審申請人在被強拆之前，被迫對所持有財產進行第三方估價，被申請人未有一份證據證明涉案財產的棵數以及估價。（三）一、二審判決遺漏再審申請人的訴訟請求。再審申請人的承包地內有看護房間、起居生活用品，未進行清算。一審法院未按再審申請人的評估報告作出判決，二審法院也未對此作出判決，遺漏再審申請人的訴訟請求。請求：1、撤銷一、二審判決；2、被申請人賠償再審申請人經濟損失420413元及鑑定費5000元；3、因被申請人存在過錯，應在賠償數額基礎上，再上浮20%作為違法過錯賠償。
本院經審查認為，被申請人汝州市人民政府將再審申請人丁曉燕轉包地上苗木強制清除的行為已經法院生效判決確認違法，丁曉燕有取得賠償的權利。本案的主要爭議焦點是賠償標準及賠償數額應當如何確定。
《中華人民共和國行政訴訟法》第三十八條第二款規定：「在行政賠償、補償的案件中，原告應當對行政行為造成的損害提供證據。因被告的原因導致原告無法舉證的，由被告承擔舉證責任。」根據本院詢問了解的情況，本案中，強制清除行為發生於2016年7月15日至7月19日期間，汝州市人民政府稱在對地上苗木清除之前，組織林業局、風穴路辦事處、張魯莊居委會對地上苗木進行了調查登記，但登記表上僅顯示樹種為木槿，無具體株數。而且，汝州市人民政府在強制清除地上苗木前及清除後均未通知丁曉燕，清除時也未對苗木進行妥善處置，導致苗木被毀損。丁曉燕在本案中提交了汝州市公證處於2014年12月30日作出的（2014）汝證民字第1224號《公證書》和河南信則資產評估有限公司於2016年7月18日作出的《苗木徵收價值資產評估報告書》，證明涉案土地上栽種銀杏、木槿的合計棵數以及兩次苗木栽種工程相關費用。本案系行政賠償案件，在丁曉燕提供初步證據證明其受到的直接損失且因行政機關違法行為給其履行舉證責任造成困難，而行政機關又未能提供有效證據證明丁曉燕實際損失的情況下，人民法院應當根據當事人的實際直接損失情況確定賠償數額。一、二審法院直接依據平頂山市人民政府平政〔2012〕12號《關於印發平頂山市徵地青苗及地上附著物補償標準的通知》確定的補償標準來確定本案賠償數額，有所不當，應予糾正。
綜上，丁曉燕的再審申請符合《中華人民共和國行政訴訟法》第九十一條規定的情形。依照《中華人民共和國行政訴訟法》第九十二條第二款、《最高人民法院關於適用〈中華人民共和國行政訴訟法〉的解釋》第一百一十八條第二款之規定，裁定如下：
一、本案指令河南省高級人民法院再審；
二、再審期間，中止原判決的執行。
審判長 仝 蕾
審判員 聶振華
審判員 袁曉磊
二〇一九年十二月二十五日
法官助理 徐小玉
書記員 曲飄原