劉同山，男，南京林業大學經濟管理學院教授，博士生導師。
陳曉萱，女，南京林業大學經濟管理學院碩士研究生。
農村集體產權制度改革：總體目標、階段進展與後續挑戰
劉同山 陳曉萱
摘要：從農民工鄉城遷移和農業農村轉型發展的現實需要出發，黨的十八大以來，黨中央、國務院以賦予農民更多財產權利、激發農業農村發展活力為總體目標，對農村集體產權制度改革進行了部署。目前，農村集體產權制度改革主要完成了包括承包地、宅基地在內的各類農村集體資產的分類確權登記頒證，以及在「三權分置」政策設計下對集體成員的承包地、宅基地財產權利和集體經營性資產股份收益的有限還權賦能。從改革進展和實踐發展看，下一步農村集體產權制度改革，需要應對如何協調政策多目標衝突、如何提高改革的整體性、如何在更大範圍優化資源配置等三個方面的挑戰。
關鍵詞：農村集體產權制度改革；總體目標；階段進展；後續挑戰
一、引言
新時期尤其是黨的十八大以來，隨著工業化、城鎮化的快速推進，為了在城鄉歷史大變革和農業農村全面轉型的新形勢下賦予農民更多財產權利，進一步激發農業農村發展活力，黨中央、國務院作出一系列重大決策部署，著力推動農村集體產權制度改革。所謂農村集體產權制度改革，是指把農村土地等集體資產的佔有、使用、收益、處分等各項實際財產權利界定清楚，進而選擇一種更有效率的農村產權制度安排的一系列改革舉措。《憲法》規定「農村和城市郊區的土地，除由法律規定屬於國家所有的以外，屬於集體所有；宅基地和自留地、自留山，也屬於集體所有」。《物權法》進一步規定「農民集體所有的不動產和動產，屬於本集體成員集體所有」。根據《憲法》和《物權法》，農村集體的土地等資產，歸一定疆域內的農民群體組成的集體成員集體所有，集體成員應當在特定的疆域內。
弄清農村集體擁有什麼資產及其有多大體量，是農村集體產權制度改革的基本前提。根據2016年黨中央、國務院印發的《關於穩步推進農村集體產權制度改革的意見》的界定，農村集體資產主要分為三大類：一是資源性資產，包括農民集體所有的土地、森林、草原等；二是經營性資產，包括用於經營的房屋、集體投資興辦的企業及其所持有的其他經濟組織的資產份額、無形資產等；三是非經營性資產，主要用於提供公共服務的村委會辦公室、衛生室、學校等。從體量和重要性上看，土地等資源性資產佔農村集體資產的絕大部分，其中又以承包地、宅基地最為重要；非經營性資產雖然在農村十分普遍但數量微乎其微，不為農民所重視，亦不是改革發展的重點；經營性資產主要存在於城郊或農村集體經濟發達的少數地區，大部分村的經營性資產及其收益數量很少。黨的十八大以來的農村集體產權制度改革，覆蓋了上述三類集體資產。例如，2015年中辦、國辦印發的《深化農村改革綜合性實施方案》明確將分類推進農村資源性資產、非經營性資產和經營性資產等三類集體資產確權到戶和股份合作制改革作為農村集體產權制度改革的核心內容。由於非經營性資產體量非常小，社會各界主要關注土地等資源性資產和經營性資產，本文接下來也主要分析這兩類資產的改革。
總體而言，黨的十八大以來，以「分類推進、有限賦權」為主要特徵的農村集體產權制度改革取得了豐富成效，階段性目標基本完成。然而，受各方面因素的影響，土地等資源性資產和經營性資產改革的聯動性不強，不少基層幹部和學者誤將農村集體產權制度改革與農村集體經營性資產股份改革混為一談，未能綜合考慮相關改革的互動性和整體性，限制了政策效能的充分釋放。下一階段，如何結合資源要素雙向流動、城鄉融合發展的大趨勢，進一步落實黨中央的改革要求和習近平總書記的重要指示，深化農村集體產權制度改革，通過對農村集體三類資產的還權賦能和提高改革的整體性，以及讓農村資源資產在更大範圍內優化配置，來激活主體、激活要素、激活市場，激發農業農村發展活力，充分釋放改革的綜合效能，直接關係到農業農村轉型發展和國家鄉村振興戰略的實現。
二、改革的總體目標
改革的根本目標是為了促進經濟社會發展。以發展的眼光看，既有的政策和制度不能一成不變，而應當根據經濟社會形勢的變化進行調整和完善。正如黨的十八屆三中全會通過的《關於全面深化改革若干重大問題的決定》所指出的，「實踐發展永無止境，解放思想永無止境，改革開放永無止境」。從實踐發展需要和黨中央、國務院的政策安排看，黨的十八大以來，農村集體產權制度改革的總體目標主要是推動賦權和促進發展。
1.賦予農民更多財產權利
城鎮化、工業化的推進，讓大量農業農村人口遷入城市。人口的遷移需要資源資產的相應流動。進城前能否處置、進城後能否保留農村的各類資源資產，直接影響農民向城鎮遷移的能力和意願。按照《憲法》《物權法》規定，農村承包地、宅基地和集體的經營性資產等，屬於本集體成員集體所有。如何在本集體成員集體所有的基礎上，通過農村集體產權制度改革，賦予農民更多財產權利，不僅關係到能否激活要素、激活主體、激活市場，激發農業農村發展活力，還決定著中國的城鎮化、工業化進程和城鄉一體化發展。因此，黨的十八屆三中全會通過的《關於全面深化改革若干重大問題的決定》從健全城鄉發展一體化體制機制出發，要求「賦予農民更多財產權利」。2015年黨的十八屆五中全會通過的《關於制定國民經濟和社會發展第十三個五年規劃的建議》、2016年國務院印發的《關於實施支持農業轉移人口市民化若干財政政策的通知》和新修正的《土地管理法》《農村土地承包法》，都對賦予農民更多財產權利作了具體規定。2016年黨中央、國務院通過的《關於穩步推進農村集體產權制度改革的意見》更是明確將農村集體產權制度改革的目標設定為：「通過改革，逐步構建歸屬清晰、權能完整、流轉順暢、保護嚴格的中國特色社會主義農村集體產權制度，保護和發展農民作為農村集體經濟組織成員的合法權益。」
2.激發農業農村發展活力
隨著大量農業勞動力向城鎮非農部門轉移，農民「老齡化」、農村「空心化」問題日益嚴重，「未來誰來種地」、如何高效利用農村土地等資源受到高度關注。與城鎮相比，農村各項改革相對滯後，是農村的資源要素長期單向流出和農業凋敝、鄉村衰敗的一個重要原因。在「讓市場在資源配置中發揮決定性作用」的改革取向下，推動農業農村轉型、加快實現鄉村振興，需要以市場化方式引入城鎮非農部門的人才、資金、技術和管理理念等要素。這就必須改革農村集體產權制度，使之能夠與市場機制對接。另外，傳統農村集體經濟主要是「幹部經濟」，承包地、宅基地以外的農村集體資產，集體成員「人人有份」又「人人無份」，群眾沒有參與積極性，導致集體經濟虛化、弱化。因此，習近平擔任總書記後的第一個中央一號文件——2013年黨中央、國務院印發的《關於加快發展現代農業進一步增強農村發展活力的若干意見》明確指出，「建立歸屬清晰、權能完整、流轉順暢、保護嚴格的農村集體產權制度，是激發農業農村發展活力的內在要求」。可見，激發農業農村發展活力，是農村集體產權制度改革的一個總體目標。這一改革目標及相關要求，在2015年中辦、國辦印發的《關於農村土地徵收、集體經營性建設用地入市、宅基地制度改革試點工作的意見》和《深化農村改革綜合性實施方案》，以及此後修正的《農村土地承包法》《土地管理法》等法律政策中得到了充分體現。
三、改革的階段性進展
近年來，按照分類推進、漸進賦權的改革思路，農村集體產權制度改革在多個方面取得了進展，尤其是資產確權登記頒證和賦予農民有限制的財產權利方面，成效比較明顯。由於資產性質、改革部署及推進力度等方面存在差異，農村承包地、宅基地等資源性資產和集體經營性資產的改革進展也有所不同。
1.將各類集體資產分類確權頒證
資源性資產方面，目前承包地、宅基地確權登記頒證工作已經接近尾聲。2013年中央一號文件要求，穩定農村土地承包關係，用5年時間基本完成確權登記頒證工作，同時提出「加快包括農村宅基地在內的農村集體土地所有權和建設用地使用權地籍調查，儘快完成確權登記頒證工作」。2014年中央一號文件再次要求，「加快包括農村宅基地在內的農村地籍調查和農村集體建設用地使用權確權登記頒證工作」。此後，多個中央文件和相關法律對承包地長久不變的具體落實和確權登記頒證工作進行了具體部署。尤其是2016年中央一號文件要求2020年基本完成資源性資產確權頒證工作後，承包地、宅基地的確權登記頒證工作進一步加快。至2018年年底，承包地確權登記頒證工作基本完成。黨的十九大報告提出的「第二輪土地承包到期後再延長三十年」被寫入2018年新修正的《農村土地承包法》，承包地確權登記頒證的價值在法律上得以體現。農業農村部的數據顯示，從2014年開始承包地確權到2019年，全國累計精準測量了11億個地塊，清理了2億多農戶的檔案資料，全國15億多畝承包地發證率已經超過94%。承包地確權登記頒證工作基本完成後，黨中央、國務院加快了宅基地確權登記頒證工作。2017年中央一號文件要求，全面加快「房地一體」的農村宅基地和集體建設用地確權登記頒證工作。2019年中央一號文件明確提出，「加快推進宅基地使用權確權登記頒證工作，力爭2020年基本完成」和2020年中央一號文件要求「紮實推進宅基地使用權確權登記頒證」後，宅基地確權登記頒證工作的完成也進入倒計時。
經營性資產方面，「清產核資、成員界定、股份量化」等改革穩步推進。2013年中央一號文件要求以清產核資、資產量化、股權管理為主要內容，加快推進農村集體「三資」的制度化、規範化、信息化，並提出「探索集體經濟組織成員資格界定的具體辦法」。2015年中央一號文件和當年中辦、國辦印發的《深化農村改革綜合性實施方案》亦明確要求，對經營性資產，重點是在成員界定、清產核資的基礎上，將資產折股量化到本集體經濟組織成員。按照2016年中央一號文件的要求，經營性資產折股量化到本集體經濟組織成員的工作，與承包地、宅基地確權一樣，到2020年基本完成。2016年黨中央、國務院印發的《關於穩步推進農村集體產權制度改革的意見》明確指出，以「未承包到戶的資源性資產和集體統一經營的經營性資產以及現金、債權債務等」為重點，開展集體資產清產核資，然後把農村集體資產的所有權確權到不同層級的集體，同時將集體經營性資產以股份或者份額形式量化到本集體成員，作為其參加集體收益分配的基本依據。2017年、2018年和2019年中央一號文件都要求，全面開展農村集體資產清產核資、集體成員身份確認和經營性資產量化，加快推進集體經營性資產股份合作制改革，保障農民集體資產權利。2020年中央一號文件進一步要求，「全面推開農村集體產權制度改革試點，有序開展集體成員身份確認、集體資產折股量化、股份合作制改革、集體經濟組織登記賦碼等工作」。農業農村部的資料顯示，至2018年11月，全國已有超過13萬個農村集體完成經營性資產股份權能改革，共確認集體成員2億多人，累計向農民股金分紅3251億元，預計2021年這項改革將基本完成。
2.對集體成員資產有限還權賦能
資源性資產方面，在黨的十八屆三中全會要求「賦予農民更多財產權利」後，2014年和2018年中央一號文件先後提出了承包地所有權、承包權、經營權的「三權分置」和宅基地所有權、資格權、使用權的「三權分置」，總的思路是在落實農村土地集體所有權的基礎上，穩定農戶承包權與資格權、放活經營權與使用權。當前改革對農村集體成員資產的有限還權賦能，主要體現在放活承包地經營權和宅基地使用權、允許農戶帶著土地權利進城、審慎探索土地權利的轉讓與退出等三個方面。
對於放活承包地經營權和宅基地使用權，政策和法律作出了不少創新。承包地經營權方面，2014年中央一號文件提出允許農民以承包土地的經營權向金融機構抵押融資；2018年中央一號文件明確提出，農村承包土地經營權可以依法向金融機構融資擔保、入股從事農業產業化經營等。宅基地使用權方面，2018年中央一號文件提出適度放活宅基地和農民房屋使用權；2019年新修正的《土地管理法》規定，鼓勵農村集體經濟組織及其成員盤活利用閒置宅基地和閒置住宅。根據中央的改革部署，浙江義烏、福建晉江、寧夏平羅等改革試驗區，開展了在集體經濟組織內部優化利用宅基地的試點工作，不少地方還出現了宅基地使用權連同房屋「房地一體」出租的情況。不過，與農村土地經營權相比，當前對宅基地使用權放活的改革力度較小。
對於支持農戶帶著土地權利進城，近年的政策和法律有很大突破。修正之前的《農村土地承包法》第十六條明確規定，「承包期內，承包方全家遷入設區的市，轉為非農業戶口的，應當將承包的耕地和草地交回發包方」。這一規定讓農民擔心將戶口遷入城市後會失去承包地，因此他們在城鎮定居而不遷戶口。為了保障農民的財產權利、推進農業轉移人口在城市落戶，2015年中央一號文件提出：「現階段，不得將農民進城落戶與退出土地承包經營權、宅基地使用權、集體收益分配權相掛鈎。」此後，中央文件一再要求，「不得以退出土地承包權作為農民進城落戶的條件」。例如，黨的十九大提出二輪承包到期後延包30年，並印發了關於農村土地承包關係長久不變的文件，2018年新修正的《農村土地承包法》亦明確規定：「國家保護進城農戶的土地承包經營權。不得以退出土地承包經營權作為農戶進城落戶的條件。」
對於進城農戶自願有償轉讓或退出相關土地權利，政策和法律則表現得非常謹慎。2015年黨的十八屆五中全會通過的《關於制定國民經濟和社會發展第十三個五年規劃的建議》和2016年、2018年中央一號文件都提出，支持引導進城落戶農民依法自願有償轉讓土地承包權、宅基地使用權、集體收益分配權。《關於穩步推進農村集體產權制度改革的意見》亦要求，「在試點基礎上探索支持引導其依法自願有償轉讓上述權益的有效辦法」。不過，為了防止外部資本侵佔控制農民的資源資產，具體改革方案和法律又規定，土地承包權、宅基地使用權轉讓或有償退出僅限於本集體經濟組織內部。例如，2015年中辦、國辦印發的《關於農村土地徵收、集體經營性建設用地入市、宅基地制度改革試點工作的意見》提出，「在試點地區探索進城落戶農民在本集體經濟組織內部自願有償退出或轉讓宅基地」；《關於穩步推進農村集體產權制度改革的意見》亦要求，「以家庭承包方式承包的集體土地，採取轉讓、互換方式流轉的，應在本集體經濟組織內進行，且需經農村集體經濟組織等發包方同意」；新修正的《農村土地承包法》規定，「承包期內，承包農戶進城落戶的，引導支持其按照自願有償原則依法在本集體經濟組織內轉讓土地承包經營權或者將承包地交回發包方」；新修正的《土地管理法》亦規定，「國家允許進城落戶的農村村民依法自願有償退出宅基地，鼓勵農村集體經濟組織及其成員盤活利用閒置宅基地和閒置住宅」。2019年黨中央、國務院印發的《關於保持土地承包關係穩定並長久不變的意見》也再次要求土地承包權轉讓限定在本集體經濟組織內部。
經營性資產方面，以多種形式的股份合作制改革和「資源變資產、資金變股金、農民變股東」等方式推進農村集體產權的還權賦能。2013年、2014年、2020年中央一號文件和2016年黨中央、國務院印發的《關於穩步推進農村集體產權制度改革的意見》都提出，推進農村集體產權股份合作制改革。2015年中央一號文件還提到，集體經營性資產可發展多種形式的股份合作。2016年中央一號文件進一步要求，探索將財政資金投入農業農村形成的經營性資產，通過股權量化到戶，讓集體組織成員長期分享資產收益。除繼續要求推進農村集體經營性資產股份合作制改革外，2017年、2018年和2019年中央一號文件明確將「資源變資產、資金變股金、農民變股東」作為賦予農村集體經營性資產股份權能的重要方式。
不過，與土地承包權、宅基地使用權一樣，集體成員獲得的農村集體經營性資產股份收益權，現階段只能在本集體經濟組織內部交易。例如，2015年中央一號文件要求，「開展賦予農民對集體資產股份權能改革試點，試點過程中要防止侵蝕農民利益，試點各項工作應嚴格限制在本集體經濟組織內部」。2015年印發的《深化農村改革綜合性實施方案》重申了「現階段農村集體產權制度改革嚴格限定在本集體經濟組織內部進行」的要求。2016年的《關於穩步推進農村集體產權制度改革的意見》再次要求，「農村集體經營性資產的股份合作制改革，不同於工商企業的股份制改造，要體現成員集體所有和特有的社區性，只能在農村集體經濟組織內部進行」，「探索農民對集體資產股份有償退出的條件和程序，現階段農民持有的集體資產股份有償退出不得突破本集體經濟組織的範圍，可以在本集體內部轉讓或者由本集體贖回」。因此，儘管2014年中央一號文件和《關於穩步推進農村集體產權制度改革的意見》都提出，賦予農民對落實到戶的集體資產股份佔有、收益、有償退出及抵押、擔保、繼承權，並組織實施好相關改革試點，但是，由於相關改革被嚴格限制在本集體經濟組織內部，導致市場價格沒能真實體現，農民有償退出的積極性不高，抵押、擔保權能更是因難以處置而未能實現，繼承權的落實也面臨挑戰。可見，對於集體經營性資產的有限制的還權賦能，主要體現在被確認為集體成員的農民，可以享有股份收益分配權，但轉讓、退出權及其他權能受到很多限制。
此外，作為農村集體產權制度改革的內容，農村集體經營性建設用地入市，近幾年也進行了一些改革探索。例如，2015年中央一號文件提出，「賦予符合規劃和用途管制的農村集體經營性建設用地出讓、租賃、入股權能，建立健全市場交易規則和服務監管機制」。但是，與承包地、宅基地相比，集體經營性建設用地體量很小，不是農村集體產權制度改革的重點，試點改革的社會影響也非常有限，此處不做詳細論述。
四、後續改革需要應對的挑戰
上一個階段的農村集體產權制度改革雖然取得了豐富的成果，但是，與2013年黨中央、國務院設定的賦予農民更多財產權利、激發農業農村發展活力的總體目標以及與之相應的改革構想相比，無論是制定的改革實施方案還是部署的改革試點都非常謹慎，而且對農村集體各類資產分類推進，造成改革成效不夠理想，改革進展離社會預期也存在一定差距。為了滿足城鄉大變革的時代需要，基於黨中央、國務院設定的總體目標，下一步深化農村集體產權制度改革，需要著重思考和著力破解以下三個方面的難題。
1.如何協調政策多目標衝突，推動全面轉型
除賦予農民財產權利、激活農業農村發展活力兩個總體目標外，農村集體產權制度還有多個子目標，比如增加農民財產性收入、促進農民工市民化、擔心農民失地和集體失利等。以集體產權制度改革推動農業農村全面轉型，需要充分認識並有效協調不同政策目標之間可能存在的衝突。
首先，維護進城落戶農民的土地承包權、宅基地使用權等，主要是為了緩解農民工對進城落戶後可能喪失農村土地的擔憂，支持農民工市民化，但這實際上固化了改革之初形成的農村土地分配關係，讓離農、進城農戶長期保留農村土地，會產生新時期的「不在地主」，進而導致農業經營效率損失和農村土地資源的粗放利用，最終給農業農村轉型發展帶來不利影響。而且，政策設想的通過進城農戶土地權利出租實現土地資源再配置的方式，會造成農村財富以地租形式流向城鎮，並引發「地租擠壓農業收益」的問題，從而限制農業農村發展活力。
其次，為了堅持集體所有和保障農民權利，現階段的政策要求「不能把集體經濟改弱了、改小了、改垮了」，「不能把農民的財產權利改虛了、改少了、改沒了」，然而，農村集體經濟組織作為一類市場主體，在參與市場活動時可能會虧損甚至破產，農民權利也可能會受損。而且，政策和法律賦予農民對土地等資源性資產和集體經營性資產佔有、使用、收益、處分等權能的同時，又擔心農民權益遭受外部資本的侵佔控制，因此將土地承包權、宅基地使用權轉讓和集體資產股份收益權退出等嚴格限定在本集體經濟組織內部，農民被賦予的財產權利實際上受到了限制。基於上述情況，如何落實黨中央的改革要求，「建立符合市場經濟要求的集體經濟運行新機制，促進集體資產保值增值」，有待進一步改革探索。
最後，上一階段的改革既強調農業農村發展，也注重農民的財產權利。不過，隨著越來越多農民遷入城鎮成為市民，農民已經嚴重分層分化，連「誰是農民」亦需要重新考慮。不對已經嚴重分化的農民群體加以區分，繼續籠統地強調「農民」的財產權利，會損害政策的精準性和有效性。後續的農村集體產權制度改革，如何基於中國國情農情、借鑑發達國家的做法，以農業農村轉型發展為核心，結合農民已經嚴重分化的社會現實，重點加強對農業從業者而不是離農進城農民的支持保護，值得重視。
2.如何提高改革的整體性，釋放政策效能
由於當前的農村集體產權制度改革採取了承包地、宅基地等資源性資產和集體經營性資產分類推進的方式，再加上2018年之前承包地、宅基地分屬原農業部和原國土資源部管理，客觀上增加了兩類地聯動改革的難度，上一階段農村集體產權制度改革的整體性不夠，主要體現在兩方面。
一方面，承包地、宅基地等資源性資產和集體經營性資產的改革獨立推進，先後被賦予佔有、使用、收益、處分等權能，而且各類資產有不同的改革完成時間表。2018年和2020年基本完成承包地、宅基地確權登記頒證，2021年完成集體經營性資產股份合作制改革。雖然《關於穩步推進農村集體產權制度改革的意見》明確強調，「注重改革的系統性、協同性，與正在推進的有關改革做好銜接，發揮改革的綜合效應」，但是由於管理體系的條塊分割等多種原因，包括綜合改革試驗區在內的各改革試點在推進承包地、宅基地和集體經營性資產改革時，並沒有打通三類資產，甚至未考慮宅基地和集體經營性建設用地改革的聯動性。這束縛了政策效能，不利於農村資源資產的統籌利用，也加大了進城農戶「一攬子」處置農村資產的難度，阻滯了農民工市民化的步伐和農業農村的全面轉型發展。
另一方面，承包地、宅基地確權登記頒證工作單兵突進，與其他支持農業農村轉型發展的法律政策的適配性不強。對於承包地，雖然2016年中央一號文件明確「鼓勵和引導農戶自願互換承包地地塊實現連片耕種」，新修正的《農村土地承包法》也規定「承包方享有依法互換、轉讓土地承包經營權的權利」，但之前的承包地確權登記頒證，未能考慮耕地細碎化和農業適度規模經營問題，先根據農業轉型發展需要引導農戶將承包地「互換並塊」再確權登記頒證。這增加了後續將耕地適度集中連片的難度，尤其是在政策和法律已經具體規定土地承包關係長久不變後。對於宅基地，2015年中央一號文件要求「改革農民住宅用地取得方式」，《深化農村改革綜合性實施方案》亦進一步提出，「探索宅基地有償使用制度和自願有償退出機制」。新修正的《土地管理法》規定，「農村村民一戶只能擁有一處宅基地，其宅基地的面積不得超過省、自治區、直轄市規定的標準」。但是從當前的改革實踐看，大部分地方未能充分將中央的改革精神與法律要求相結合，將宅基地確權登記頒證工作與宅基地有償使用、落實一戶一宅規定、超標有償退出等相關改革統籌推進。
如何結合農業農村全面轉型的客觀需要與城鄉一體化的總體趨勢，完善改革的頂層設計和總體規劃，著力打通各類農村資源資產，貫徹落實習近平總書記的要求，「更加注重各項改革的相互促進、良性互動，整體推進，重點突破，形成推進改革開放的強大合力」，是下一步農村集體產權制度改革必須重點克服的困難。
3.如何在更大範圍優化資源配置，實現融合發展
農村人口鄉城遷移要求重新配置農村資源資產，以及大量農村資源資產長期低效率利用甚至「沉睡」，是2013年黨中央、國務院啟動農村集體產權制度改革的重要原因。雖然現有的政策和法律賦予土地經營權抵押、擔保、入股權能，準許集體資產股份有償退出、抵押、擔保和繼承，並鼓勵農民盤活利用閒置宅基地和閒置住宅，但是土地承包權、宅基地使用權和集體資產股份收益權轉讓或退出，被嚴格限制在本集體經濟組織內部。農村資源資產不能跨集體流轉，更不能打破城鄉界限。將土地承包權、宅基地使用權和集體收益分配權的流轉限制在本集體經濟組織內部，無論是對推動者還是對受益者，改革紅利都太小，無法充分調動其參與改革的積極性。應當認識到，確權頒證僅僅是手段，還權賦能才是目的，才是真正保障農民的財產權利。如果不能發揮市場機制的作用，在較大範圍內對農村資源資產進行優化配置，那麼對農民的賦權就是虛置的，花費巨大人力、財力完成的承包地、宅基地等資源性資產確權登記頒證工作和集體經營性資產股份合作制改革的價值就不能得到充分體現。
農業農村轉型發展離不開城市的人才、資金、技術等資源要素。鄉村振興和城鄉融合發展，需要通過城鄉資源要素的雙向流動，實現城市的人才、資金、技術與農村的土地等資源要素的有機結合。基於當前農村人口持續向城鎮轉移的趨勢，如果農村集體經濟組織成員固化和「只出不進」，長期來看，將會加劇農業萎縮和農村凋敝。近些年，農村之所以發展相對緩慢甚至呈現出衰敗的景象，城市的資源要素難以下鄉與農村人才、資金等資源要素的單向流出是一個根本原因。因此，國家發展和改革委員會發布的《2019年新型城鎮化建設重點任務》提到，「允許農村集體經濟組織探索人才加入機制」。不必過於擔憂開放農村社區會有大量城裡人回鄉蓋房。中國歷史上和現在很多西方國家並不限制城市居民下鄉，但除了「告老還鄉、衣錦還鄉和卸甲歸田」者外，城市居民下鄉建房的情況並不普遍。而且，現在藉助衛星遙感監測技術，政府可以非常方便地對農村土地用途進行監測和管治。
如何回歸《憲法》《物權法》所蘊含的「集體成員是一定疆域內的農民群體」這一基本精神，將是否長期居住在本集體（疆域）、是否實際經營本集體土地及其他資源資產，作為是否能夠承接本集體成員退出的土地財產權利和集體經營性資產股份權利和成為集體新成員的標準，進而在有限的範圍內開放土地承包權、宅基地使用權（連同房屋產權）和集體資產股份收益權交易，逐步打破傳統農村集體的社區封閉性，是下一步深化農村集體產權制度改革亟待解決的重大問題。
此外，需要認識到，由於農業發展尤其是糧食生產具有很強的正外部性，再加上在「集體所有、農戶使用、長久不變」的制度安排下，農村土地等資源非常分散，單純依靠市場機制，難以跳出低水平發展陷阱、推動農業農村轉型。因此，為了促進鄉村振興，下一步的農村集體產權制度改革，如何貫徹落實黨中央、國務院的要求，充分發揮市場作用和更好發揮政府作用，在激發城鄉資源要素活力的同時創新農業農村轉型發展體制機制，也應高度重視。
編輯：澍文
文章見《中州學刊》2020年第11期「農村集體產權制度改革研究」專題。
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