[提要] 15日開始第二次徵求意見的新拆遷條例規定，因舊城區改建徵收個人住宅，被徵收人選擇在改建地段進行房屋產權調換的，政府應當提供改建地段或者就近地段的房屋。對此，專家認為規定過於籠統，就近回遷具體如何操作缺乏相應的方案。
去年年底，重慶合川一處拆遷工地上，工人正在忙碌。二次徵求意見稿提出被徵收房屋的價值，由評估機構評估確定。資料圖片 |
【引言】
前日公布的《徵收與補償條例》第二次徵求意見稿規定：被徵收人選擇房屋產權調換的，應當分別計算被徵收房屋的補償金額和用於產權調換的房屋的價款，結清差額。
因舊城區改建徵收個人住宅，被徵收人選擇在改建地段進行房屋產權調換的，作出房屋徵收決定的市、縣級人民政府應當提供改建地段或者就近地段的房屋。
「就近回遷」具體應該如何操作？回遷補償面積如何折算？如果舊城區改建後變為公共設施，而周邊就近地段又無房可供拆遷戶選擇回遷，問題怎麼解決？
■ 專家觀點
回遷權利可用貨幣補償實現
沈巋(北京大學法學院教授)：此次徵求意見稿規定，因舊城區改建徵收個人住宅，被徵收人選擇在改建地段進行房屋產權調換的，政府應當提供改建地段或者就近地段的房屋。如果改建後變為公共設施，而周邊又無房可供拆遷戶選擇回遷，此類情況怎麼解決？
這就涉及舊城改建和舊房改造的區分問題。舊房改造，仍要改造成房子，這樣被徵收人就有回遷的房源了。但舊城改建則涉及的是一攬子計劃，也可能蓋工廠，被徵收人回遷的權利保障前提就是要有住房提供，這個問題就比較複雜，就不一定要優先保障被徵收人回遷的權利了，可以通過貨幣補償或產權調換等變通方式來實現。
本報記者 郭少峰
■ 拆遷戶說法
支持就近回遷規定尚需細化
對於此次徵求意見稿中的「回遷應就近」這一規定，目前面臨拆遷的北京市西城區拆遷戶盛先生表示支持，他說：「無論是按現行市場價格給予現金補償，還是在同等地段(西二環內)安置同等或差不多面積的住房，我們都可以接受」。但拆遷後，無論是政府相關部門，還是開發商，都未就此問題表態，甚至從未向盛先生家人提出過。
「希望新條例能對回遷問題，作出更為細緻的規定」，盛先生表示，此次徵求意見稿中「政府應當提供改建地段或者就近地段的房屋」這條規定還是太籠統，「回遷就近地段後，能補償多大面積的住房？例如我們四合院之前住了8戶人家，那回遷後是以原拆遷面積為依據提供住房，還是按戶數提供住房？這些都有待細化」。
本報記者 石明磊
■ 政府回應
徵收改建公共設施回遷方式應更多元
此次徵求意見稿還對回遷做出了規定，「因舊城區改建徵收個人住宅，被徵收人選擇在改建地段進行房屋產權調換的，政府應當提供改建地段或者就近地段的房屋」，政府操作時會碰到哪些問題？如果改建後變為公共設施，而周邊又無房可供拆遷戶選擇回遷，問題應如何解決？
對此，遼寧瀋陽市一位曾經負責基層拆遷工作的官員認為，這種拆遷方式屬於為了公共利益拆遷，政府可以用更多元的方式確保被拆遷戶利益和訴求。
他告訴記者，目前針對公共利益拆遷，瀋陽市有幾種做法。他舉了一個例子，如果要建體育設施拆遷，首先拆遷部門會在該區域附近尋找地段蓋回遷房，滿足被拆遷戶在該地段的回遷需求。如果附近確實沒有地可以回遷，他們會選擇在離該區域稍遠一點的地方找房源，這種房源的價格會遠低於該地段的市場價。如果被拆遷戶提出要自己尋找房源，政府會在評估價格基礎上加20%的補償款，鼓勵被拆遷戶自選商品房源。
「我覺得這些方式都可以為其他城市拆遷遇到這種情況時借鑑，總體效果是不錯的。」不過，他也告訴記者，有的時候遇到不講道理的被拆遷戶，這些條件拆遷戶還是不會接受，他們提出不切實際的要求，讓拆遷部門很為難。他也希望新規能夠在這方面有一個制度上的規定。
本報記者 邢世偉
行政審批未必影響評估機構中立性
【引言】
今年1月29日，《國有土地上房屋徵收與補償條例(徵求意見稿)》向社會公開徵求意見。十個多月之後，經過調研和修改，於12月15日第二次面向社會徵求意見。
第二次公開徵求意見稿提出，被徵收房屋的價值，由具有相應資質的房地產價格評估機構評估確定。對評估確定的價值有異議的，可以向房地產價格評估機構申請覆核評估。對覆核結果有異議的，可以向房地產價格評估專家委員會申請鑑定。房地產價格評估機構由被徵收人選定。
針對這一內容，有觀點擔憂，評估機構在實操中將面臨重重困境。比如，有拆遷戶擔心，自己名下房產會否遭遇不公正評估？而評估機構會否因為怕得罪主導拆遷的政府部門而得出不中立的結論？此外，如果被徵收人因各種原因難以選定評估機構，而最終影響徵收效率、拖延項目進度，地方政府又應如何行使權力？
■ 專家觀點
問題1 如果遭遇不公正評估？
評估公正性存在制度保障
沈巋(北大法學院教授)：評估機構針對不同情況可以有不同評估辦法，比如有比較市場法，同一個地點，不同層樓、不同裝修、不同新舊程度，不能由被徵收人依據小區內最高價來算市場價。
現在房屋評估制度比較合理，還想像不出比目前更好的制度。遭遇不公正的情況會有，但可能性較小，而且還有一些制度設計來保證：對評估確定的價值有異議的，首先可以向房地產價格評估機構申請覆核評估，如果再對覆核結果有異議，還可以向房地產價格評估專家委員會申請鑑定。
評估機構為了在市場上生存，不可能對被徵收人提出的覆核意見不考慮。再就是專家委員會，被徵收人如果對專家委員會的鑑定也有異議，並有更加有利的證據，也可以向法院提出訴訟。通過這些程序的設計，把這個問題都儘可能地得到解決。
問題2 如果評估公司怕得罪拆遷部門？
評估機構發展需被徵收人信任
沈巋：任何市場中介機構都要由政府審批，企業也要工商管理部門登記，個人開車也要考駕照，這都需要經過政府審批，但行政審批這個程序未必會影響評估機構的「中立性」。如果評估機構符合法律規定，就應得到相關資質，如果不批准就是政府違法，從理論上講，評估機構是可以申請行政複議或到法院起訴的。
將來的評估將更多由被徵收人主導，而不是由政府主導，因此價格評估機構不僅要獲得相關資質，而且只有獲得被徵收人認可，獲得政府部門和被徵收人兩邊的信任，才能在房價評估市場上獲得一定市場份額，否則就沒法生存和發展下去。
對這一制度的質疑，還是基於舊制度的考慮。當然我也承認，在制度實施過程中肯定會有一些折扣，但實施過程中出現的問題所牽扯到的，不一定是條例本身所能解決的。
問題3 如果評估機構難選定？
政府或可單方面確定補償方案
沈巋：實際上，徵求意見稿中已規定，房屋徵收部門與被徵收人在徵收補償方案確定的籤約期限內達不成補償協議，或者被徵收房屋所有權人不明確的，由房屋徵收部門報請作出房屋徵收決定的市、縣級人民政府按照徵收補償方案作出補償決定，並及時公告。從法律上講，這實際上就給了地方政府單方面作出補償決定的隱含的權力。
如果被徵收人遲遲不選擇評估機構，政府可以單方面作出補償方案和決定。從完善法規的角度看，可以增加一個規定，在不低於多少天的時間內不選定房地產價格評估機構，在被徵收人不作出決定的情況下，政府有權單方面作出補償決定。具體時間可由當地政府來決定。
■ 政府回應
挑選評估機構要算「時間帳」
二次徵求意見稿規定，房地產價格評估機構由被徵收人選定。遼寧省瀋陽市一位曾經負責基層拆遷工作的官員告訴記者，目前瀋陽市的做法是區縣拆遷部門根據瀋陽市拆遷部門提供的30餘家評估機構隨機選出3家評估機構。同時，區縣拆遷部門從被拆遷者中選出10名被拆遷戶代表，由10名被拆遷戶代表從3家中選擇1家進行評估。
「這種方法既保證了評估機構的公平性，又能對拆遷的進度有積極作用。」該官員稱，根據目前的實施情況看，用這種方式選擇出的評估機構的評估價格基本與該地段的市場價相同，被拆遷戶也都比較滿意。
其認為，徵求意見稿稱完全由被拆遷戶選擇評估機構在操作層面上可能會有欠妥的地方，比如被拆遷戶可能對評估的事情完全不懂，尋找選擇評估公司會有很大的時間成本，這會影響拆遷進程。
「如果被拆遷戶找不到評估公司，可以申請政府部門提供幫助，被拆遷戶從政府部門提供的評估公司中選擇，這既可以保證被拆遷方的利益，又可以提高拆遷效率，兩全其美。」該官員說。
本報記者 邢世偉
■ 拆遷戶說法
被拆遷人盼評估公平公正
稱即使評估價低只要有充分理由就將接受
「能讓第三方評估機構介入徵收補償，就是一個進步。」對於此次新拆遷條例所提出的房屋價值補償、就近回遷等幾條意見，北京市民盛先生表示支持。
補償價不再「一言堂」
7年來，盛先生一家一直被拆遷問題所困擾。今年8月，他們祖居三代位於西城區金融街附近的四合院，在第三次收到拆遷令後，遭到強拆。拆遷補償及回遷安置等問題，至今仍未與開發商談妥。
盛先生說，遭到拆遷的四合院面積為900平方米，是其祖父在「文革」前購買，手續齊全。其後，祖父的5兒3女，分8戶居於此院，合辦有房產證2個。出租四合院空閒房屋，是多數人的主要經濟來源。2003年，四合院被列入拆遷範圍。
這幾年間，盛先生一家曾多次就拆遷補償價格同開發商商談，但開發商提出的補償價過低，令他們一家十分不滿。他說：「2006年夏天，四合院附近的商品房價格，均價都在每平方米三萬元以上，可所定補償價每平方米只有8600多元，差得太多」。
盛先生表示，自己「舉雙手贊成」第三方介入徵收補償。「這將使得政府與開發商在補償定價上改變『一言堂』的現狀，所定價格會更合情合理，也更能讓拆遷戶們信服。」
認為評估價應嚴格執行
對於評估機構的選擇，盛先生也有自己的擔憂，「首先必須保證我選擇範圍內的評估機構，都具有獨立性，能自主經營，而不是某個房地產公司的下設機構，能替被拆遷戶解憂、說話」。盛先生認為，選擇評估機構，公正公平是最基本的要求，其次才會考慮其業務能力。
如果評估機構算出的補償價與心理價位有出入，盛先生表示，只要評估機構拿得出讓自己信服的理由，他就會認同這個價格，即使會比預期低一些。他說：「既然規定能自己選評估機構，那對於機構所定的補償價格，政府部門和開發商就要嚴格執行，不得推諉扯皮，這方面，新條例需要有更細緻的規定」。
「我不期望新條例能把所有問題都解決，但不能在拆遷問題上，犧牲老百姓太多的利益」。盛先生說，對於新拆遷條例的兩次民意徵集，他始終非常關注，並期待其早日實施。不過，他現在擔心，像自己家這樣已經被強拆的住戶，能否被納入新條例的規定範圍。
本報記者 石明磊
徵收實施機構性質職責有待明確
【引言】
前日公布的《徵收與補償條例》二次徵求意見稿規定：市、縣級人民政府房屋徵收部門可以委託房屋徵收實施機構，承擔本行政區域房屋徵收與補償的具體工作。房屋徵收實施機構應當在委託範圍內承擔具體工作，不得以營利為目的。房屋徵收部門對房屋徵收實施機構實施房屋徵收與補償的行為應當負責監督，並對該行為的後果承擔法律責任。
房屋徵收實施機構跟政府是怎樣的關係？到底屬於什麼性質？徵收實施機構歸誰管，其人員編制、經費如何安排？在房屋徵收與補償的具體工作如何保持中立？
■ 專家觀點
徵收機構應作為政府事業單位
徵收實施機構禁止以營利為目的，專家稱不應該是拆遷公司
沈巋(北京大學法學院教授)：房屋徵收部門其編制有限，在徵收期間要做入戶調查等工作，這麼多工作他們做不過來，因此要委託房屋徵收實施機構進行。「房屋徵收實施機構不得以營利為目的」，徵求意見稿中這麼一條規定該怎麼理解，這也是需要進一步完善。
房屋徵收實施機構跟政府之間的關係，應該是作為政府的事業單位，附屬在政府機構下，而不是拆遷公司，如果還是按拆遷公司來做還是不合適，因為拆遷公司還是要以營利為目的。但這也涉及到編制等問題。
這種委託是沒有問題的，既然委託了，房屋徵收實施機構在房屋徵收過程中的行為就應該由其委託機關，也就是房屋徵收部門負責，因此房屋徵收實施機構也不能在徵收過程中為所欲為，他們的行為會受到委託部門的監督。
王軼(中國人民大學法學院教授)：徵收實施機構，可以預期的是可以部分的解決問題，原因在於以前很多具體實施徵收決定的直接就是利益相關人，他就是這塊地被徵收後開發的那個人，他的利益驅動可想而知，但如果有個附屬於行政部門的徵收實施機構，從這方面來說有積極作用，但其作用究竟如何，因為以前沒有過，還很難預期，機構如何組成、職責範圍怎麼確定，肯定是法規出臺後的事情。要注意這個機構在實現公共利益和保護被徵收人權益方面做好平衡，既然是個實施機構，這個法規立法的重要目的就是在這兩種利益中間實現均衡，恐怕相當大程度要通過實施機構來完成，對這個機構來說應該是個很大的挑戰。
■ 政府回應
委託機構拆遷實質是拆管分離
擺脫拆遷部門既當運動員又當裁判員的尷尬
此次徵求意見稿規定，房屋徵收部門可以委託房屋徵收實施機構，承擔房屋徵收與補償的具體工作。
對此，遼寧瀋陽市一位曾經負責基層拆遷工作的官員認為，該規定的實質就是拆遷工作實施拆管分離。他介紹，目前瀋陽市已經在這麼做了。從2004年開始，瀋陽市拆遷工作已經實行拆管分離，每個區拆遷部門都成立了拆遷公司，公司為股份制結構，工作人員有少部分人員是原來拆遷部門的人員，更多的是社會企業的工作人員。「拆遷部門主要負責拆遷部門的管理，拆遷公司負責具體的執行拆遷工作，這樣拆遷部門就擺脫了以前既當運動員又當裁判員的尷尬。」
對於拆遷部門和拆遷公司的關係，該官員稱，兩者都是獨立的法人單位，拆遷部門負責管理拆遷公司，約束拆遷公司的行為。拆遷過程中，拆遷部門會與拆遷公司籤訂拆遷合同，合同上寫明具體的拆遷時間，拆遷部門給拆遷公司一定拆遷服務費用。
「瀋陽的拆遷制度已經很正規了。不過，我知道一些小城市仍然是政府負責拆遷。」該人士稱，瀋陽模式目前也處於過渡階段，未來瀋陽市有意讓拆遷公司完全社會化，政府部門通過市場化方式引入拆遷公司。
本報採寫/本報記者 郭少峰 楊華雲 邢世偉
(責任編輯：馬濤)